C.C.E., 22 février 2015, n°138.950 (aff. 167.689)

Dans l’arrêt commenté du 22 février 2015, le requérant guinéen – célibataire – a introduit en détention un recours contre une décision de renvoi Dublin vers l’Italie. Se fondant sur le constat d’un défaut de garanties d’accueil et de traitement normal de sa demande d’asile en Italie, il invoquait un risque de violation de l’article 3 CEDH ainsi qu’un défaut de motivation traduisant un examen défaillant de tous les éléments à la cause. Il appuyait ses demandes sur des rapports d’ONG décrivant de « dramatiques conditions d’accueil en Italie ». Le requérant avait également sollicité des instances belges, antérieurement à la décision de renvoi, qu’elles se reconnaissent responsables de sa demande d’asile pour toutes ces raisons. L’Office des étrangers (O.E.) n’a pas fait droit à cette demande et considère que, s’il existe des problèmes dans la procédure d’asile et les conditions d’accueil des demandeurs d’asile en Italie, il n’y a pas de risque automatique et systématique de violation de l’article 3 CEDH pour un homme célibataire. Le C.C.E. juge, pour sa part, que l’O.E. a fait une lecture parcellaire des informations versées au débat par le requérant alors même que « la situation délicate et évolutive en Italie » exige « un examen complet, rigoureux et actualisé » qui doit être fait « avec une grande prudence ». Pour ces raisons, la décision contestée est entachée d’une motivation inadéquate, prima facie, et doit être suspendue en extrême urgence. Plusieurs autres décisions postérieures du C.C.E. font référence à cet arrêt et concluent à la suspension en extrême urgence de transfert Dublin vers l’Italie pour les mêmes motifs (voy. notamment : n° 139 330 du 25 février 2015 ; n° 144 188 du 27 avril 2015 ; n° 144 400 du 28 avril 2015).

Règlement n° 604/2013 dit « Dublin III » (RD III) – Article 3 CEDH – Article 4 CDFUE – Transferts Dublin vers l’Italie – Situation délicate et évolutive de l’accueil des demandeurs d’asile en Italie – Exigence d’un examen complet, rigoureux et actualisé (grande prudence) – Motivation formelle inadéquate (défaut de prise en compte de tous les éléments à la cause) – Suspension en extrême urgence.

A. Arrêt

Le requérant, de nationalité sénégalaise, a introduit une demande d’asile en Belgique le 14 juillet 2014. Il a été placé en détention. Titulaire d’un visa délivré par l’Italie, l’Office des étrangers (O.E.) a demandé la prise en charge de sa demande d’asile aux autorités italiennes le 25 août 2014. Le conseil du requérant, par courrier du 31 octobre 2014, a sollicité des autorités belges une prise en charge exceptionnelle de sa demande d’asile, se fondant sur les défaillances du système d’asile en Italie (accueil et traitement de la demande).

Suite à la demande de l’O.E., les autorités italiennes ont accepté de prendre en charge le requérant le 11 novembre 2014. L’O.E. a pris une décision de transfert Dublin le 12 février 2015 (annexe 26quater). La décision de transfert Dublin comporte une mention aux documents et rapports transmis par le requérant sur la situation des demandeurs d’asile en Italie. Toutefois, après un rappel des règles de répartition du Règlement Dublin, l’O.E. conclut que « sur la base d’une analyse des différentes rapports, (…) il ne peut être établi qu’une personne serait exposée, comme demandeur d’asile, en Italie, à un traitement contraire à l’art. 3 CEDH et l’art. 4 de la Charte des droits fondamentaux de l’Union européenne ». L’O.E. ne tient pas compte de la demande exceptionnelle de prise en charge du demandeur d’asile, par la voie de son conseil, au motif qu’il n’avait pas invoqué ces arguments lors de son entretien Dublin. En conséquence, l’O.E. considère qu’il n’est pas avéré qu’un homme célibataire ne pourrait obtenir dans la pratique le droit à l’accueil en Italie.

Le requérant introduit en détention un recours contre cette décision de renvoi Dublin vers l’Italie. Il se fonde sur le constat d’un défaut des garanties d’accueil et du traitement des demandes d’asile en Italie. Il invoque un risque de violation de l’article 3 CEDH et de l’article 4 CDFUE ainsi qu’un défaut de motivation traduisant un examen défaillant de tous les éléments à la cause. Il se fonde sur des rapports d’ONG, notamment celui d’AIDA du 9 septembre 2014 qui confirme les « dramatiques conditions d’accueil en Italie ». La partie requérante constate que l’O.E. a fait une lecture très partielle des informations objectives à sa disposition, notamment il ne vise à aucun moment le rapport AIDA précité.

Le C.C.E. partage, d’une part, l’argument de la partie requérante selon laquelle l’O.E. a procédé à une « lecture parcellaire des informations ». Il considère que la lecture du dossier administratif ne permet manifestement pas d’arriver aussi simplement à la conclusion qu’il n’est pas établi qu’un homme célibataire n’aurait pas accès l’accueil du demandeur d’asile en cas de Transfert Dublin. D’autre part, le C.C.E. tire un enseignement majeur de l’arrêt Tarakhel de la Cour eur. D.H. à savoir « au vu de la situation évolutive en Italie, l’examen des dossiers (…) doit être fait dans une grande prudence » ce qui suppose un examen complet, rigoureux et actualisé ». En conséquence, le défaut de motivation formelle est qualifié prima facie de moyen sérieux. Les trois conditions de la suspension en extrême urgence sont réunies (détention, moyen sérieux et préjudice grave difficilement réparable). En conséquence, le juge belge suspend le transfert Dublin vers l’Italie pour un défaut de motivation.

B. Éclairage

L’arrêt commenté est particulièrement intéressant, d’une part, parce qu’il fait écho au débat ouvert suite aux arrêts Tarakhel[1] et A.M.E.[2] de la Cour eur. D.H. en matière de transfert Dublin vers l’Italie (1). D’autre part, il insiste sur l’exigence d’un « examen complet, rigoureux et actualisé » de l’état du système d’asile du pays de renvoi Dublin et incite les autorités compétentes à une « grande prudence » lorsqu’il s’agit de l’Italie (2). Avec un arrêt similaire du 20 février 2015[3], la décision commentée impulse une jurisprudence du C.C.E. attentive à l’examen mené par l’O.E. en amont de la procédure Dublin[4]. Il en résulte plusieurs arrêts de suspension en extrême urgence de transferts Dublin vers l’Italie pour des demandeurs d’asile célibataires.

(1) Un arrêt qui fait écho à la jurisprudence récente de la Cour eur. D.H. en matière de transfert Dublin vers l’Italie

- Dans son arrêt Tarakhel, du 4 novembre 2014, la Grande Chambre de la Cour européenne des droits de l’homme (Cour eur. D.H.) est venue clarifier l’examen qui doit être mené quant au risque de violation de l’article 3 CEDH dans la perspective d’un transfert Dublin[5]. Il faut rappeler qu’elle intervenait après l’arrêt N.S.[6], du 21 décembre 2011, où la Cour de Justice de l’Union européenne (CJUE) a fixé comme seuil de gravité les « défaillances systémiques » du régime d’asile grec pour justifier une suspension d’un transfert Dublin.

La Cour EDH va, d’une part, préciser que le seuil de gravité de l’article 3 CEDH peut être atteint même sans « défaillances systémiques » au sens de l’arrêt N.S. précité. L’État requérant n’est donc pas exempté d’un examen précis de ce risque et doit tenir compte de la situation générale du pays de renvoi et de la situation individuelle des requérants. D’autre part, en cas de transfert de demandeurs d’asile ayant des besoins particuliers, en l’espèce il s’agissait d’une famille avec enfants, vers un pays responsable où des doutes sérieux existent quant à ses capacités d’accueil, en l’espèce l’Italie, l’État requérant doit obtenir des garanties individuelles. À défaut, le niveau minimal de gravité de l’article 3 CEDH peut être atteint.

- Quelques mois plus tard, en janvier 2015, dans un arrêt A.M.E., la Cour EDH vient préciser ses exigences quant à l’examen du renvoi Dublin vers l’Italie. Elle juge irrecevables les griefs formulés par un demandeur somalien qui alléguait que son transfert Dublin l’exposerait à des conditions de vie médiocre et qu’il risquait d’être directement expulsé dans son pays. Pour ce faire, elle a considéré que le requérant n’avait pas établi qu’en cas de renvoi vers l’Italie, il encourrait – sur le plan matériel, physique ou psychologique – un risque suffisamment réel et imminent revêtant le degré de gravité requis pour tomber dans le champ de l’article 3 CEDH.

En particulier, contrairement à l’affaire Tarakhel c. Suisse (voir supra), la Cour a souligné que le requérant était un jeune homme, en possession de ses moyens, sans personne à charge et que la situation actuelle en Italie ne pouvait se comparer à la situation en Grèce à l’époque de l’affaire M.S.S. c. Belgique et Grèce[7]. Autrement dit, la situation de l’accueil des demandeur d’asile en Italie ne pouvait pas en soi justifier tout renvoi Dublin vers l’Italie (Cour eur. D.H., 13 janvier 2015, A.M.E. c. Pays-Bas, n° 51428/10).

- Dans l’espèce commentée, il est intéressant de constater que le C.C.E. tire de l’arrêt Tarakhel l’enseignement suivant lequel l’examen des dossiers dans lesquels un transfert vers l’Italie est en jeu doit se faire « avec grand prudence » compte tenu de « la situation délicate et évolutive de l’Italie ». Peu importe, finalement, que le demandeur d’asile soit célibataire et sans autre facteur de vulnérabilité, comme en l’espèce.

Cette logique semble permettre de faire le pont entre les deux jurisprudences de la Cour eur. D.H. : tout renvoi Dublin n’emporte pas violation de l’article 3 CEDH, sauf en cas de particulière vulnérabilité, toutefois la situation du régime d’asile italien suppose un examen rigoureux de la situation de l’accueil à l’arrivée en Italie et une grande prudence des autorités. À défaut, le transfert doit être suspendu.

(2) Un arrêt qui conforte l’exigence d’un examen rigoureux du système d’asile du pays de transfert Dublin

- Il ressort avec acuité de l’arrêt commenté que l’attention du C.C.E. porte sur l’examen mené par l’O.E. au moment de prendre sa décision de transfert Dublin. Il contrôle avec précision la motivation de la décision de transfert et notamment si l’O.E. a « pris en considération tous les éléments à la cause et a procédé à une appréciation largement admissible, pertinente et non déraisonnable des faits qui lui sont soumis » (pt 3.3.3.2). 

La décision de transfert contient une longue motivation qui reprend les éléments essentiels intervenus pendant la procédure de détermination de l’Etat responsable. L’O.E. souligne que le conseil du requérant a transmis un courrier antérieur à la décision de transfert pour faire état des défaillances du régime d’asile italien et demander une prise en charge des autorités belges. En revanche, d’une part, l’O.E. réplique que le requérant n’en avait pas fait état lors de l’audition Dublin et, d’autre part, il déduit des différents rapports à la cause que si le régime d’asile italien peut être amélioré, les problèmes relevés ne peuvent être qualifiés de « lacunes structurelles » qui impliqueraient un risque de violation des articles 3 CEDH et 4 CDFUE.

Or, dans sa décision de transfert, l’O.E. ne fait pas référence à la jurisprudence récente de la Cour EDH en matière de transfert Dublin vers l’Italie, à savoir les arrêts TARAKHEL et A.M.E. précités. Il s’appuie principalement sur l’arrêt N.S. de la CJUE (précité) qui a qualifié de « systémiques » les « défaillances » du système d’asile grec. Depuis lors, la CJUE ne s’est pas prononcée sur le système d’asile d’un autre pays de renvoi Dublin que la Grèce. Enfin, l’O.E. constate un défaut d’individualisation du risque invoqué et déduit des rapports qu’il n’est pas avéré qu’un homme célibataire ne pourrait obtenir dans la pratique le droit à l’accueil en Italie.

- Dans ce contexte, dans un premier temps, le C.C.E. reprend l’argument invoqué par la partie requérante à savoir une lecture partielle des informations à sa disposition par l’O.E. Le C.C.E. constate que les sources les plus récentes, notamment les rapports AIDA d’avril et septembre 2014, sont critiques sur l’accueil des demandeurs d’asile en Italie et ne permettent « manifestement pas d’arriver aussi simplement à la conclusion qu’en tire l’O.E. à savoir qu’il n’y a pas de risque pour un demandeur d’asile célibataire ». Dans un second temps, le C.C.E. se fonde sur l’arrêt Tarakhel de la Cour eur. D.H. pour rappeler que « la situation délicate et évolutive en Italie » exige « une grande prudence » dans l’examen des dossiers Dublin vers ce pays. C’est donc l’examen mené par l’O.E., tel qu’il ressort de la motivation de la décision de transfert Dublin, qui est visé en l’espèce. Le moyen de suspension retenu prima facie par le C.C.E. est « une motivation formelle inadéquate ».

Or, depuis janvier 2014, le Règlement Dublin III est entré en vigueur, augurant d’un renforcement des garanties procédurales pour le demandeur d’asile sous procédure Dublin. Les dernières évolutions législatives et jurisprudentielles européennes visaient, dans l’ensemble, à accroître la garantie des droits des demandeurs d’asile sous procédure Dublin. En l’espèce, le C.C.E. suspend prima facie le transfert Dublin non pas pour un risque de violation de l’article 3 CEDH ou 4 CFDUE en cas de renvoi. Il suspend faute de trouver dans la motivation la trace d’un examen « rigoureux, actualisé et complet » par l’O.E. des conditions d’accueil du système d’asile italien. Or, dans son arrêt Tarakhel[8], la Cour eur. D.H. a précisément reproché aux autorités suisses de ne pas avoir obtenu de garanties individuelles adaptées dans un contexte de « doute sérieux » du système d’accueil italien et d’une particulière vulnérabilité des requérants (famille avec enfants), même en deçà des « défaillances systémiques ». À  défaut, il y aurait risque de violation de l’article 3 CEDH. Ainsi, les États doivent examiner le risque de violation de l’article 3 CEDH avant transfert Dublin et l’entourer de garanties en cas de « doutes sérieux ». En l’espèce, c’est le « doute sérieux » sur le système d’accueil italien qui suppose cette « grande prudence », finalement même sans facteur de vulnérabilité autre que celui inhérent au statut de demandeur d’asile. 

Comme déjà évoqué, sans mécanisme généralisé et temporaire de suspension dans le RD III, hormis en cas de « défaillances systémiques », il revient aux autorités nationales, y compris aux juridictions, d’évaluer au cas par cas la situation du système d’asile du pays de transfert Dublin. Cet examen doit se faire, comme dans l’espèce commentée, à l’aune des jurisprudences des deux cours européennes. Dans ses décisions postérieures de transfert Dublin vers l’Italie, l’O.E. a intégré les jurisprudences européennes précitées ainsi que l’exigence d’un « examen complet, rigoureux et actualisé » issu de l’arrêt commenté[9]. Le C.C.E, pour sa part, a par la suite suspendu plusieurs transferts Dublin vers l’Italie pour les mêmes motifs. Le raisonnement du C.C.E. s’est encore affiné au cours de sa jurisprudence sur l’analyse de l’accueil des demandeurs en Italie, notamment pour répondre au nouvel argument de l’O.E. selon lequel les garanties données par l’Italie seraient suffisantes dans leur accord de prise en charge[10].

Cet arrêt permet de souligner une autre avancée largement attendue, en termes de garanties procédurales, à savoir l’accès à un recours effectif contre un transfert Dublin. Il s’agit de l’effet combiné de la dernière réforme législative nationale, qui a quelque peu assoupli certaines conditions de la procédure de suspension en extrême urgence[11], et européenne, puisque le RD III consacre le droit au recours effectif. Les jurisprudences européennes, principalement la Cour eur. D.H. pour l’heure, retenant qu’une des conditions de l’effectivité des recours n’est autre qu’un examen rigoureux et approfondi des griefs invoqués (article 3 CEDH). On peut nuancer et regretter que les demandeurs d’asile sous procédure Dublin qui ne sont pas placés en détention en Belgique n’aient pas un accès aussi direct à cette procédure de suspension en extrême urgence (condition d’éloignement imminent), mais à celle du recours en annulation classique. La mise en œuvre des droits européens dépend largement de l’application qu’en font les autorités nationales, avec l’intervention du juge comme garant de leur effectivité et rempart contre les violations[12]. La jurisprudence belge commentée nous le confirme.

E.N.

C. Pour aller plus loin

Pour consulter l’arrêt :

C.C.E., 22 février 2015, n° 138.950

Pour consulter les arrêts cités du C.C.E. (suspension renvoi Dublin vers l’Italie) :

• 30 janvier 2015, n° 137.696 (voy. pour un commentaire : M. LYS, « Au-delà de l’arrêt Tarakhel : le Conseil du contentieux des étrangers impose une analyse individuelle et approfondie de la situation d’un demandeur d’asile renvoyé en Italie, indépendamment de la vulnérabilité de son profil », Newsletter EDEM, janvier 2015).
• 20 février 2015, n°138.943.
• 25 février 2015, n° 139.330.
• 27 avril 2015, n° 144.188.
• 28 avril 2015, n° 144.400.

Pour aller plus loin :

Commentaire de l’arrêt Tarakhel dans cette Newsletter : E. NERAUDAU, « Des garanties individuelles avant transfert Dublin litigieux, gage de respect de la Convention EDH », Newsletter EDEM, novembre-décembre 2014.

Rapport sur les Règlements Dublin II et III : E.NERAUDAU, S.SAROLEA (dir.), La réception du droit européen de l’asile en droit belge : le règlement Dublin, EDEM, Louvain-la-Neuve, décembre 2014.

Pour citer cette note : E. NERAUDAU, « Le juge belge suspend des transferts Dublin de demandeurs d’asile célibataires vers l’Italie, pour défaut d’examen rigoureux des conditions d’accueil à l’arrivée », Newsletter EDEM, mai 2015.