C.C.E., 27 août 2014, n° 128.272

Louvain-La-Neuve

Les conséquences de la violation du droit d’être entendu sur la légalité d’une mesure d’interdiction d’entrée.

Le Conseil du contentieux des étrangers a conclu à l’annulation d’une décision d’interdiction d’entrée de cinq ans en violation du droit d’être entendu, considéré comme un principe général de bonne administration. Il a considéré que le fait, pour l’administré, de ne pas avoir été entendu, entraîne en l’espèce la conséquence qu’il n’a pas pu fournir à l’administration des informations qui étaient de nature à influencer le sens de la décision prise. Dans cette mesure, le droit d’être entendu a été violé et la décision attaquée doit être annulée.

Conseil du contentieux des étrangers – Mesure d’interdiction d’entrée (article 74/11 Loi du 15.12.1980) – Requête en annulation  – Droit d’être entendu – Article 41, § 2, de la Charte des droits fondamentaux de l’Union européenne – Principe général de bonne administration – Définition – Conséquences sur la légalité de l’interdiction d’entrée – Annulation.

A. Arrêt

Dans l’espèce commentée, un ressortissant albanais introduit, en Belgique, une demande d’asile s’étant négativement clôturée par un arrêt du Conseil du contentieux des étrangers (ci-après : « C.C.E. ») du 25 juillet 2012.

Un premier ordre de quitter le territoire lui est notifié le 30 mai 2012. Le requérant introduit un recours contre cette décision auprès du C.C.E. mais il se désiste ensuite de l’instance. Deux autres ordres de quitter le territoire lui ont ensuite été notifiés le 24 août 2012 et le 29 octobre 2013.

Le 7 octobre 2013, le requérant se voit notifier une interdiction d’entrée de trois ans (annexe 13sexies). Cette décision n’a pas été contestée devant le C.C.E. et est donc définitive.

Arrêté par la police le 2 janvier 2014 en possession de faux documents et d’un visa volé, le requérant se voit notifier, le 3 janvier 2014, un nouvel ordre de quitter le territoire avec décision de maintien en vue d’un éloignement (annexe 13septies). Le même jour, il se voit délivrer une nouvelle interdiction d’entrée (annexe 13sexies), pour une durée de cinq ans. Cette interdiction d’entrée est motivée sur la base de l’article 74/11, § 2, alinéa 3, de la loi du 15 décembre 1980 (le fait d’avoir utilisé la fraude pour tenter d’obtenir un titre de séjour). L’État belge la justifie en outre pour des raisons d’ordre public et par le fait que le requérant n’avait pas précédemment obtempéré à son obligation de retour.

Le 10 janvier 2014, le requérant est effectivement renvoyé vers l’Albanie.

Le 15 janvier 2014, le requérant introduit un recours auprès du C.C.E. contre l’interdiction d’entrée de cinq ans qui lui avait été notifiée le 3 janvier 2014.

À l’appui de son recours, le requérant invoque la violation du droit d’être entendu, des droits de la défense et du droit à un procès équitable comme principes de bonne administration, ainsi que de l’article 41 de la Charte des droits fondamentaux de l’Union européenne (ci-après : « la Charte »). Il affirme que le droit d’être entendu avant qu’une décision administrative faisant grief ne soit prise est un principe général de droit de l’UE qui relève du droit à une bonne administration, expliquant que l’article 41 de la Charte est d’application générale selon la jurisprudence de la Cour de Justice de l’Union Européenne (ci-après : « C.J.U.E. ») dans son arrêt M.M. c. Irlande. Le requérant affirme également qu’il incombe à l’administration d’entendre le destinataire d’un acte administratif « dès lors que l’administration se propose de prendre à l’encontre d’une personne un acte qui lui fait grief » (C.J.U.E., SORPROPE, C-349/07, points 36 et 37), ce qui est le cas pour l’interdiction d’entrée de cinq ans qui lui a été notifiée en l’espèce. Or, le requérant n’a pas été entendu préalablement à la prise de décision par l’Office des étrangers et n’a donc pas été en mesure de faire utilement valoir ses observations quant à sa situation familiale et sociale en Belgique, quant à la situation d’insécurité prévalant dans son pays, etc. Il demande donc, pour ces raisons, l’annulation de la décision d’interdiction d’entrée.

La partie adverse réplique en faisant référence à un arrêt du C.C.E. dans lequel il faisait application de l’arrêt de la C.J.U.E. M.G. et N.R. c. Staatssecretaris van Veiligheid en Justitie du 10 septembre 2013[1], et affirmait que le requérant ne démontrait pas que, en fonction des circonstances de fait et de droit spécifiques au cas d’espèce, les irrégularités procédurales l’avaient effectivement privé « de la possibilité de mieux faire valoir leur défense dans une mesure telle que cette procédure administrative aurait pu aboutir à un résultat différent ». La partie adverse estime qu’il en est de même dans le cas d’espèce et demande au C.C.E. de rejeter le recours introduit.

Dans l’arrêt commenté, le C.C.E. rappelle que le droit d’être entendu est considéré par le Conseil d’État comme un principe de bonne administration, avec comme conséquence que « tegen niemand een matregel kan worden genomen die gegrond is op zijn persoonlijk gedrag en die zijn belangen zwaar kan treffen, zonder dat hem vooraf de gelegenheid wordt gegeven zijn standpunt uiteen te zetten en op nuttige wijze voor zijn belangen op te komen » (point 3.4. de l’arrêt). Le C.C.E. rappelle donc les deux conditions cumulatives de mise en œuvre du droit d’être entendu comme principe général de bonne administration : d’une part, la mesure individuelle prise par l’autorité publique doit affecter gravement les intérêts du destinataire de celle-ci ; d’autre part, cette mesure doit être basée sur le comportement personnel de l’intéressé. Le C.C.E. constate que, en l’espèce, ces deux critères sont remplis par la décision d’interdiction d’entrée attaquée.

En conséquence, il estime que le droit d’être entendu est d’application en l’espèce et que, dès lors, l’Office des étrangers devait donner l’occasion au requérant de faire valoir ses observations avant de prendre la décision d’interdiction d’entrée de cinq ans. Le C.C.E. relie explicitement cette obligation aux termes mêmes de l’article 74/11, § 1, de la loi du 15 décembre 1980 qui prévoit que la durée de l’interdiction d’entrée doit tenir compte des circonstances spécifiques de chaque cas, et de l’article 74/11, § 2, de cette même loi, qui prévoit que le Ministre ou son délégué peuvent décider de ne pas délivrer d’interdiction d’entrée pour raisons humanitaires.

Mais le C.C.E. n’arrête pas son analyse à ce stade. S’il considère que le droit d’être entendu était bien d’application au cas d’espèce, il s’empresse de rajouter que la violation de ce droit ne peut entraîner l’annulation d’une décision administrative que si, conformément à la jurisprudence du Conseil d’État, « het horen van de betrokkene de overheid informatie kan opleveren die haar behoedt voor een vals beeld van de feiten of die haar appreciatie van de feiten kan beïnvloeden » ou, en d’autres termes, si « de verzoeker bij het vervullen van zijn hoorrecht informatie kan aanreiken op grond waarvan de verweerder zou kunnen overwegen om deze nadelige beslissing niet te nemen dan wel een voor de verzoeker minder nadelige beslissing te nemen » (point 3.7 de l’arrêt). Le C.C.E. considère qu’il appartient au requérant de démontrer que les informations qu’il aurait pu donner à l’administration auraient eu une influence sur la durée ou même sur la délivrance de la mesure d’interdiction d’entrée.

En l’espèce, le requérant a de la famille en Belgique, pays dans lequel il justifie d’un long séjour et de liens affectifs stables. Il affirme également, dans le développement des moyens qu’il invoque à l’encontre de la décision attaquée, que la partie adverse ne motive pas en quoi la durée maximale de l’interdiction d’entrée lui a été appliquée.

Le C.C.E. considère que le requérant ne se limite pas, dans son argumentation, à une discussion théorique sur le respect du droit d’être entendu, mais qu’il apporte des éléments circonstanciés rendant crédible le fait que les autorités belges auraient pu réduire le délai de l’interdiction d’entrée si elles en avaient tenu compte. L’État belge prétendait que le requérant avait pu invoquer ces éléments dans une demande d’autorisation de séjour introduite le 30 janvier 2013 sur la base de l’article 9bis de la loi du 15 décembre 1980, mais le C.C.E. a considéré « deze verblijfsaanvraag los staat van de redenen die het thans bestreden beslissing en de duur ervan gronden ».

En conséquence, l’interdiction d’entrée de cinq ans a été annulée par le C.C.E.

B. Éclairage

Il s’agit de rappeler brièvement les principes régissant le droit belge et le droit européen, avant d’analyser la manière dont le C.C.E. les a appliqués dans l’arrêt commenté.

1. Les principes

Le droit d’être entendu connaît des développements jurisprudentiels nombreux et récents. Ce droit constitue un principe général de droit dans les ordres juridiques belges et européens.

Dans l’ordre juridique belge, le droit à être entendu découle du principe général de bonne administration (c’est le principe audi alteram partem).

Dans l’ordre juridique européen, le droit à être entendu a été consacré par l’article 41 de la Charte des droits fondamentaux de l’Union européenne. Deux arrêts de la Cour de justice de l’Union européenne, les arrêts M.M. c. Irlande du 22 novembre 2012 et M.G. et R.N. c. Pays-Bas du 10 septembre 2013, ont affirmé que « ce droit fondamental est applicable dans les relations entre les États membres et leurs administrés lorsque ceux-ci mettent en œuvre le droit de l’Union »[2].

Mais la portée de ce droit n’est pas exactement identique dans les deux ordres juridiques.

En droit belge, la jurisprudence classique du Conseil d’État impose deux conditions à l’application du droit d’être entendu : d’une part, la mesure individuelle prise par l’autorité publique doit affecter gravement les intérêts du destinataire de celle-ci ; d’autre part, cette mesure doit être basée sur le comportement personnel de l’intéressé. C’est la jurisprudence qui est rappelée par le C.C.E. dans l’arrêt commenté[3]. En droit belge, la sanction classique de la violation du droit d’être entendu entraîne en principe l’annulation de la décision administrative, ce droit constituant une forme substantielle[4]. Le droit d’être entendu n’étant pas d’ordre public[5], sa violation ne peut être soulevée à tout moment de la procédure[6]. Ce droit d’être entendu peut être limité si l’adoption de la décision est urgente, si les faits sont établis et que l’administration intervient dans le cadre d’une compétence liée, ou si l’administré a déjà été entendu et n’a aucun nouvel élément à invoquer[7].

En droit européen, le droit d’être entendu, prévu par l’article 41 de la Charte, « garantit à toute personne la possibilité de faire connaître, de manière utile et effective, son point de vue au cours de la procédure administrative et avant l’adoption de toute décision susceptible d’affecter de manière défavorable ses intérêts »[8]. Pour S. Janssens et P. Robert, « la différence de gradation entre la mesure grave d’un côté et la mesure susceptible d’affecter défavorablement les intérêts de l’autre est notable »[9]. La sanction du droit d’être entendu, en droit européen, dépend « des circonstances de la cause »[10] : une décision adoptée en violation du droit d’être entendu ne sera illégale que si le juge national « considère, eu égard à l’ensemble des circonstances de fait et de droit de chaque cas d’espèce, que cette violation a effectivement privé celui qui l’invoque de la possibilité de mieux faire valoir sa défense dans une mesure telle que cette procédure administrative aurait pu aboutir à un résultat différent »[11]. On a déjà eu l’occasion de critiquer cette position étrange de la C.J.U.E.[12], « curieux mélange entre garanties procédurales et examen au fond : comment le juge […] pourra-t-il évaluer si "la procédure administrative aurait pu aboutir à un résultat différent" en cas d’audition ? »[13]. L’avocat général Wathelet, dans sa prise de position dans l’affaire M.G. et N.R. c. Pays-Bas, faisait d’ailleurs valoir que cette jurisprudence de la C.J.U.E. ne devrait pas être appliquée dans le cadre d’une mesure aussi restrictive que la détention administrative d’un étranger. Il n’a cependant pas été suivi.

Il y a donc des différences entre le droit belge et le droit européen au regard du droit à être entendu :

  • au niveau du champ d’application de ce droit : la jurisprudence classique du Conseil d’État[14] enseigne que le droit d’être entendu s’applique lorsque la mesure individuelle prise par l’autorité publique affecte gravement les intérêts du destinataire et que cette mesure est basée sur le comportement personnel de l’intéressé ; le droit européen, quant à lui, ne conditionne pas l’application du droit d’être entendu aux seules mesures basées sur le comportement personnel des intéressés, parle de mesure « susceptible d’affecter défavorablement les intérêts » de ceux-ci, et considère que le droit d’être entendu doit trouver à s’appliquer lorsque les États membres mettent en œuvre le droit de l’Union ;
  • au niveau de la sanction : le droit belge considère le principe de l’audition préalable comme une forme substantielle dont la violation doit être sanctionnée par l’annulation de la décision administrative[15] ; le droit européen affirme que la violation du droit d’être entendu n’entraîne l’illégalité de la décision que si le juge national considère, eu égard à l’ensemble des circonstances de fait et de droit de chaque cas d’espèce, que cette violation a effectivement privé celui qui l’invoque de la possibilité de mieux faire valoir sa défense dans une mesure telle que cette procédure administrative aurait pu aboutir à un résultat différent.

2. L’application des principes en l’espèce

Dans l’arrêt commenté, le C.C.E. fait application des enseignements de la jurisprudence belge et de la jurisprudence européenne concernant le droit à être entendu, mais sans toujours clairement expliciter les principes sur lesquels il se base.

Il faut tout d’abord constater qu’il met en œuvre, en l’espèce, les conditions d’application fixées par le droit belge au droit d’être entendu : mesure grave qui affecte les intérêts de l’administré ; mesure basée sur le comportement personnel de l’intéressé.

Cette solution peut être critiquée, en ce que, d’une part, le droit belge offre des garanties d’application du droit d’être entendu plus restrictives que le droit européen, et en ce que, d’autre part, le droit belge lui-même n’est pas univoque sur la question de savoir si le fait que la mesure prise soit fondée sur le comportement personnel de l’administration constitue une condition d’application du droit d’être entendu[16].

Ensuite, sans directement faire application de la jurisprudence de la C.J.U.E. rappelée ci-dessus, le C.C.E. fait application d’une certaine jurisprudence du Conseil d’État qui considère, à l’instar de la juridiction luxembourgeoise, que la violation du droit d’être entendu ne saurait aboutir, dans tous les cas, à l’illégalité de la décision administrative. Le C.C.E. considère qu’il appartient au requérant de démontrer que les informations qu’il aurait pu donner à l’administration dans le cadre d’une audition préalable auraient eu une influence sur la durée ou même sur la délivrance de la mesure d’interdiction d’entrée. En l’espèce, le C.C.E. considère que tel est bien le cas et annule la décision attaquée.

Même s’il aboutit in casu à l’annulation de la décision entreprise, ce raisonnement n’est pas satisfaisant. Nous avons eu l’occasion de souligner plus haut que, en matière de détention d’un étranger, la sanction de la violation du droit d’être entendu prévue par le droit européen n’est pas satisfaisante : elle ne devrait pas dépendre des circonstances de la cause, mais entraîner d’office l’illégalité de la décision prise. Certes, il ne s’agit pas, en l’espèce, d’une décision de détention, mais d’une interdiction d’entrée. À notre connaissance, la C.J.U.E. n’a pas encore eu à se prononcer sur l’application du droit d’être entendu à une telle mesure. L’arrêt M.M. c. Irlande concernait le droit d’être entendu dans le cadre d’une demande de protection subsidiaire, et l’arrêt M.G. et N.R. c. Pays-Bas concernait le droit d’être entendu dans le cadre d’une détention administrative. Mais la solution devrait être la même dans tous les cas : la violation du droit d’être entendu entraîne l’illégalité de la décision prise. Il est en effet assez hasardeux de laisser au juge la possibilité de déterminer si les informations qu’aurait pu donner l’administré à l’administration dans le cadre d’une audition préalable auraient eu ou auraient pu avoir une influence sur la décision prise.

Enfin, le C.C.E. considère, dans l’arrêt commenté, que c’est également le fait, pour l’administration, de ne pas avoir tenu compte de certains éléments du dossier dans la motivation de la décision d’interdiction d’entrée (à savoir le fait que le requérant avait deux frères vivant avec lui en Belgique, qu’il avait des liens affectifs en Belgique, …), qui entraîne l’illégalité de la décision. Le C.C.E. conclut à la violation du droit d’être entendu, mais, à suivre son raisonnement, il aurait tout aussi bien pu conclure à la violation de l’obligation de motivation formelle des actes administratifs.

Malgré ces interrogations, l’arrêt commenté va dans le bon sens. D’une part, en affirmant la violation du droit d’être entendu en l’espèce, il bat en brèche une certaine jurisprudence du C.C.E. considérant que ce droit n’est pas applicable à défaut d’être visé par une disposition spécifique de la loi du 15 décembre 1980[17]. Cette jurisprudence ne peut en effet plus être acceptée. On l’a dit : le droit d’être entendu constitue un principe général de droit, tant en droit belge qu’en droit de l’Union, qui s’impose « même lorsque la réglementation applicable ne prévoit pas expressément une telle formalité »[18]. D’autre part, il renforce l’obligation des autorités administratives de motiver adéquatement les décisions d’interdiction d’entrée et leur durée, sanctionnant d’autant plus clairement de telles décisions lorsqu’il apparaît que l’audition préalable de l’étranger aurait permis à l’administration de tenir compte d’éléments qu’elle avait pourtant déjà en sa possession.

Par contre, l’arrêt commenté ne permet pas d’y voir beaucoup plus clair sur la distinction entre le droit d’être entendu découlant de l’article 41 de la Charte des droits fondamentaux de l’Union européenne, et le droit d’être entendu découlant du principe belge de bonne administration, sur leur champ d’application respectif et sur la sanction que leur violation doit induire. Ne pas entendre quelqu’un n’aboutit-il pas par définition à prendre une décision stéréotypée, sans tenir compte des circonstances particulières de la cause ? Doit-on différencier la violation du droit d’être entendu dans le cadre des décisions de détention des autres situations ? Ne doit-on pas sanctionner d’office la violation de ce droit par l’illégalité de la décision prise ? N’est-ce pas d’autant plus vrai que l’article 41 de la Charte UE institue ce droit comme un véritable droit fondamental de l’administré ? Les questions restent ouvertes.

M.L.

C. Pour en savoir plus

Pour consulter l’arrêt : C.C.E., arrêt n° 128.272 du 27 août 2014.

Doctrine

S. JANSSENS et P. ROBERT, « Le droit d’être entendu en matière d’asile et migration : perspectives belge et européenne », R.D.D.E., n° 174, 2013, pp. 379 à 399.

M. LYS, « Les conséquences de la violation du droit d’être entendu sur la légalité d’une décision de prolongation de la rétention d’un étranger en séjour irrégulier », Newsletter EDEM, octobre 2013.

M. LYS,  « Le droit d’être entendu et la détention d’un étranger en séjour irrégulier : une application bancale de la jurisprudence européenne par le juge belge », Newsletter EDEM, avril 2014.

F. PIRET, D. RENDERS et A. TRYBULOWSKI, « Les droits de la défense et les actes unilatéraux de l’administration : où l’unilatéralité ne va pas sans contradiction », in P. Martens (dir.), Les droits de la défense, Larcier, CUP, 2014, pp. 63-135.

Jurisprudence

C.J.U.E., 22 novembre 2012, M.M. c. Irlande, aff. C-277/11.

C.J.U.E., 10 septembre 2013, M.G. et N.R. c. Staatssecretaris van Veiligheid en Justitie, aff. C-383/13 PPU.

Pour citer cette note : M. LYS, « Les conséquences de la violation du droit d’être entendu sur la légalité d’une mesure d’interdiction d’entrée », Newsletter EDEM, septembre 2014.


[1] Pour un commentaire de cet arrêt de la C.J.U.E., voy. M. Lys, « Les conséquences de la violation du droit d’être entendu sur la légalité d’une décision de prolongation de la rétention d’un étranger en séjour irrégulier », Newsletter EDEM, octobre 2013 ; M. Lys, « Le droit d’être entendu et la détention d’un étranger en séjour irrégulier : une application bancale de la jurisprudence européenne par le juge belge », Newsletter EDEM, avril 2014.

[2] S. JANSSENS et P. ROBERT, « Le droit d’être entendu en matière d’asile et migration : perspectives belge et européenne », R.D.E., 2013, p. 379.

[3] Comp. avec F. PIRET, D. RENDERS et A. TRYBULOWSKI, « Les droits de la défense et les actes unilatéraux de l’administration : où l’unilatéralité ne va pas sans contradiction », in P. Martens (dir.), Les droits de la défense, Larcier, CUP, 2014, pp. 71 et ss., qui, au terme d’un analyse fouillée de la jurisprudence du Conseil d’État, affirment que le principe de l’audition préalable trouve à s’appliquer lorsque sont en cause des mesures graves, à savoir des mesures « dont les conséquences sont susceptibles d’affecter gravement la situation ou les intérêts de leurs destinataires », qui sont adoptées soit en raison du comportement personnel de leur destinataire, soit en dehors de tout comportement de ce dernier. Avec comme conséquence que les auteurs s’interrogent, en page 82, « sur l’enseignement de certains arrêts qui rejettent le moyen tiré du non-respect du principe audi alteram partem, par cela qu’un comportement n’était pas en cause ».

[4] S. JANSSENS et P. ROBERT, « Le droit d’être entendu en matière d’asile et migration… », op. cit., p. 384. Voy. cependant : RvS, 21 juin 1999, n° 81.126 : la nécessité d’entendre un administré n’a de sens que si « het horen van de betrokkene de overheid informatie kan opleveren die haar behoedt voor een vals beeld van de feiten of die haar appreciatie ven de feiten kan beïnvloeden ».

[5] F. PIRET, D. RENDERS et A. TRYBULOWSKI, « Les droits de la défense et les actes unilatéraux de l’administration … », op. cit., p. 72.

[6] S. JANSSENS et P. ROBERT, « Le droit d’être entendu en matière d’asile et migration… », op. cit., p. 385. Les auteurs émettent cependant l’idée selon laquelle on pourrait arguer que la violation de l’article 41 de la Charte des droits fondamentaux de l’Union européenne devrait pouvoir être soulevée à tout moment de la procédure, par analogie à la jurisprudence du Conseil d’État relative aux droits de la défense en matière disciplinaire.

[7] Ibid., p. 384.

[8] C.J.U.E., 22 novembre 2012,  M.M. c. Irlande, § 87.

[9] S. JANSSENS et P. ROBERT, « Le droit d’être entendu en matière d’asile et migration… », op. cit., p. 389.

[10] Ibid., p. 391.

[11] C.J.U.E., 10 septembre 2013, M.G. et N.R. c. Staatssecretaris van Veiligheid en Justitie, § 40. Voy. M. LYS, « Les conséquences de la violation du droit d’être entendu sur la légalité d’une décision de prolongation de la rétention d’un étranger en séjour irrégulier », Newsletter EDEM, octobre 2013.

[12] Voy. M. LYS, « Le droit d’être entendu et la détention d’un étranger en séjour irrégulier : une application bancale de la jurisprudence européenne par le juge belge », Newsletter EDEM, avril 2014.

[13] J.-Y. CARLIER, « Chronique – Droit européen des migrations », J.D.E., 2014, liv. 207, p. 113.

[14] Voy. cependant la réserve formulée en note infra n° 3.

[15] Sous réserve de la remarque formulée en note infra n° 4.

[16] Voy. supra, note infra n° 3.

[17] Voy. par exemple C.C.E., 17 juin 2013, n° 105.106 ; C.C.E., 31 juillet 2013, n° 107.762.

[18] C.J.U.E., 22 novembre 2012,  M.M. c. Irlande, § 86.

Publié le 14 juin 2017