À travers un communiqué de presse, le gouvernement congolais a annoncé en ce début du mois d’avril 2026 la mise en place d’un dispositif pour l’accueil des migrants des États tiers expulsés du territoire américain. Sans rendre public l’accord entre ces deux gouvernements, les autorités de Kinshasa se sont limitées à le justifier par des motifs humanitaires, liés à la dignité humaine et à la solidarité internationale entre États. Le présent commentaire se propose d’examiner la conformité dudit accord au prescrit tant du droit congolais que du droit international pertinent, en soulevant la problématique de sa transparence et de la procédure suivie, celle de la prise en compte du principe sacro-saint de non-refoulement, ainsi qu’en étudiant son impact sur les droits fondamentaux des migrants.

Hervé Aganze Bahati

A. Accord

Nommer ainsi ce titre est un abus de langage, mais un abus indispensable à la compréhension du présent commentaire, car l’accord qui fait l’objet de cette critique demeure à ce jour inconnu du public. En d’autres termes, en réalité, c’est le communiqué de sa diffusion qui permet d’avoir une idée, aussi partielle soit-elle, sur les faits (1), mais aussi de préciser le contexte dans lequel il a été conclu et la problématique qu’il soulève du point de vue du droit (2).

Il est aussi important de préciser d’emblée que le concept « accord » ne doit pas porter à confusion. En d’autres termes, le développement proposé ci-dessous sur la validité juridique d’un traité conclu en violation du droit interne est fait à juste titre. En effet, d’après la Convention de Vienne régissant les traités (CVDT), du 23 mai 1969, pour tomber sous son régime, un texte conclu entre deux ou plusieurs États, comme ce cas d’espèce, n’a point besoin de porter la dénomination de « traité » (article 2). Il peut ainsi être désigné, par exemple, Charte, Convention, Protocole, Constitution, Accord.

Enfin, il importe également de préciser que quand bien même les États-Unis ne sont pas partie à la CVDT, cette convention lie la RD Congo et l’essentiel de son contenu s’impose aussi aux États-Unis, à travers son caractère coutumier, rappelé à plusieurs occasions par la Cour internationale de justice[i].

1. Faits

Le conflit armé à l’est de la RD Congo a permis de renouer la coopération entre ce pays et les États-Unis. En guise de contrepartie de l’initiation et de la conduite des pourparlers entre le Rwanda et la RD Congo, pour tenter de mettre fin à cette guerre, le gouvernement de Kinshasa avait proposé à Washington un marché sur les ressources de son sous-sol. Ce deal avait abouti à la signature de l’accord de partenariat stratégique, conclu entre ces deux États en décembre 2025. 

Si cet accord n’a rien à voir avec le compromis sur l’accueil des migrants qui pose un problème dans ce commentaire, il semble important d’y insister afin de mettre en évidence l’absence de transparence dans la conclusion dudit accord. En effet, lors de la distribution de l’information, la majorité de l’opinion nationale a associé à tort ce processus d’accueil des migrants à l’accord de partenariat stratégique. Cette confusion se comprend car seul cet accord avait été porté à la connaissance du public.

Ainsi, par rapport au fond, dans son communiqué du 5 avril 2026, le porte-parole du gouvernement congolais, ministre de la Communication et Médias, a informé de « la mise en œuvre, à partir de ce mois d’avril 2026, d’un dispositif d’accueil temporaire de ressortissants de pays tiers relevant des mécanismes migratoires des États-Unis d’Amérique, dans le cadre de modalités définies conjointement » (§ 1). Il a précisé que « cette démarche est établie dans le respect de la souveraineté de la République démocratique du Congo en matière de gestion de l’accès et du séjour des échanges sur son territoire, et s’inscrit dans le cadre de ses engagements internationaux et régionaux en matière de protection des devoirs des migrants » (§ 2).

L’instrumentum de cet accord demeure toutefois inaccessible au public et sa validité juridique pose un sérieux doute. D’où l’intérêt d’examiner sa conformité au cadre normatif pertinent en vigueur en RD Congo.

2. Mise en contexte et problématique : paradoxe de l’humanisme congolais

Il est primordial d’introduire cette analyse en précisant qu’elle n’aborde pas la question de validité juridique de l’accord sous examen. En effet, bien que très proche de celle de la conformité, la problématique de validité juridique, surtout lorsqu’elle est appréhendée en droit interne, demeure distincte de celle-ci en droit international. Cet état de choses est voulu par la CVDT qui propose une démarche indépendante, en faisant de la nullité automatique une exception. En d’autres termes, un traité peut être entaché des vices et conserver cependant sa validité en droit. 

En effet, l’article 42 de la CVDT précise que la validité d’un traité ou du consentement d’un État à être lié par un traité ne peut être contestée qu’en application de ses prévisions. Il en est de même de l’extinction d’un traité, sa dénonciation, sa suspension et du retrait d’une partie (alinéa 2). Par ailleurs, la Convention de Vienne affirme que même en cas de retrait, de suspension ou de dénonciation du traité, l’État qui y procède demeure lié par les obligations qu’il énonce en vertu du droit international (article 43).

En conséquence, au regard de cette relativisation de la nullité d’un traité non conforme au droit interne d’un État prônée par la CVDT, le présent commentaire se limitera à examiner tout simplement la conformité de l’accord entre la RD Congo et les États-Unis. Car la CVDT affirme qu’un traité reste valide quand bien même sa conclusion a été obtenue en violation du droit interne d’un État partie, sauf en cas de menace ou d’emploi de la force (article 52) ou lorsqu’elle viole une règle du jus cogens (article 53).

À cet effet, pour la CVDT, la violation de la règle interne relative à la compétence de conclure un traité ne vicie pas de plein droit le consentement de l’État à être lié par le traité. Faut-il encore, pour cela, que la règle en question soit d’une importance fondamentale et que sa violation soit manifeste (article 46).

Ainsi, dans le cas sous examen, il revient à l’État congolais le choix de dénoncer cet accord s’il l’estime opportun. Mais, en tenant compte de l’actuelle étroite collaboration entre l’exécutif congolais, qui est à l’origine de cet accord, et le législatif, cette hypothèse de dénonciation semble inenvisageable, en dépit des limites dudit accord. 

Outre les paragraphes portant sur les aspects financiers qu’implique la démarche d’accueillir les étrangers sur son sol, le reste du contenu du communiqué du 5 avril s’évertue à affirmer l’attachement du gouvernement congolais à la dignité humaine. Cette dévotion s’expliquerait notamment par la place centrale que les États africains attribuent à la notion de dignité dans la conception de l’asile. 

En effet, conscients que les mobilités humaines en Afrique procèdent de la quête « d’un avenir meilleur » et « reconnaissant que les problèmes des réfugiés doivent être abordés d’une manière essentiellement humanitaire pour leur trouver une solution », les États africains se sont engagés, à travers la Convention relative aux aspects propres aux problèmes des réfugiés en Afrique de 1969, à « faire tout ce qui est en leur pouvoir, dans le cadre de leurs législations respectives, pour accueillir les réfugiés, et assurer l’établissement de ceux d’entre eux qui, pour des raisons sérieuses, ne peuvent ou ne veulent pas retourner dans leurs pays d’origine ou dans celui dont ils ont la nationalité » (préambule). À cet effet, ils ont convenu que « l’octroi du droit d’asile aux réfugiés constitue un acte pacifique et humanitaire et ne peut être considéré par aucun État comme un acte de nature inamicale » (article 2, alinéas 1 et 2).

Inspiré notamment par cette Convention de l’Organisation de l’unité africaine (OUA) de 1969, ainsi que la Charte africaine des droits de l’homme et des peuples (Charte africaine) et la Déclaration universelle des droits de l’homme (DUDH), le constituant congolais reconnait à son tour, au travers du prescrit de l’article 11 de la Constitution, que « [t]ous les êtres humains naissent libres et égaux en dignité et en droits ». 

Il relève donc de la logique qu’à travers ce communiqué du 5 avril, le gouvernement congolais affirme que la démarche d’accueil des migrants expulsés des États-Unis « traduit également l’engagement constant de l’État congolais en faveur de la dignité humaine et de la solidarité internationale ». En dépit de la crise humanitaire liée à la guerre qui sévit actuellement à l’est du pays, la RD Congo « demeure attachée aux valeurs d’hospitalité et de responsabilité partagées entre les nations » (§ 3).

Toutefois, cette décision, fort louable pour sa motivation, suscite quelques questionnements auxquels ce commentaire tenterait de proposer des réponses. De manière générale, l’interrogation porte sur la conformité de cet accord au droit applicable en RD Congo. Car le souci de prôner la dignité humaine semble réalisable sans pour autant porter atteinte au prescrit juridique en vigueur. En l’occurrence, il s’agit à la fois du droit interne, c’est-à-dire le droit congolais relatif à la conclusion et à la ratification des traités, mais aussi du droit international des droits humains, et plus particulièrement, de droit migratoire. 

B. Éclairage

Alors que le premier volet de ce commentaire, se rapportant au droit congolais, soulève la problématique de l’opacité de l’accord sous examen ainsi que de celle du non-respect de la procédure constitutionnelle prévue (1), le deuxième s’intéresse plutôt à la procédure suivie dans le processus d’expulsion des migrants accueillis par la RD Congo, en analysant sa conformité au principe cardinal de non-refoulement qui régit les mobilités humaines de manière générale (2). Enfin, il semble tout aussi intéressant de questionner les éventuels effets de cette décision sur le respect des droits fondamentaux de ces migrants (3).

1. Défaut de transparence et non-respect de la procédure légale

La transparence de l’action gouvernementale est une exigence légale qui repose à la fois sur le cadre constitutionnel congolais et sur les prévisions du droit international qui lie cet État. La transparence de l’action publique conditionne la responsabilité de l’administration, le contrôle démocratique et la participation citoyenne voulus dans un État de droit. 

À son article 1^er, la Constitution de 2006 proclame que la RD Congo est un État de droit[ii]. À travers la participation citoyenne qu’elle consacre à travers son article 5, alinéa 1^er, se concrétise la règle fondamentale qui définit la démocratie comme le pouvoir du peuple, par le peuple et pour le peuple.

En particulier, dans le contexte de la démocratie représentative, comme c’est le cas de la RD Congo, alors que le contrôle de la légitimité de l’action publique passe par les chambres parlementaires, celle de sa légalité est exercée par certaines juridictions nationales. En effet, à son article 100, la Constitution congolaise aligne parmi les missions du pouvoir législatif le contrôle « du Gouvernement, des entreprises publiques ainsi que des établissements et des services publics ». 

Ce contrôle parlementaire est prescrit également au niveau des entités décentralisées. En d’autres termes, la RD Congo applique un mode hybride d’organisation de pouvoir. Alors qu’au niveau des provinces, le pouvoir est régionalisé, au niveau d’autres entités territoriales au sein de la province, le pouvoir est plutôt décentralisé. Et d’autres entités, comme le quartier et l’administration territoriale, demeurent toutefois centralisées. 

À cet égard, l’article 3 de la Constitution précise que « les provinces et les entités territoriales décentralisées de la République Démocratique du Congo sont dotées de la personnalité juridique et sont gérées par les organes locaux ». 

Cette gestion locale soumet à son tour l’action publique à un contrôle. En complément à la Constitution qui charge les assemblées provinciales de la mission de contrôler « le Gouvernement provincial ainsi que les services publics provinciaux et locaux » (article 197, alinéa 1^er), la loi de 2008 relatives aux principes fondamentaux sur la libre administration des Provinces prévoit les modalités d’exercice de ce pouvoir de contrôle (articles 39 et 40).

En ce qui concerne la légalité de l’action publique, ce contrôle est assuré par certaines juridictions prévues, pour une partie, par la Constitution de 2006. En effet, la loi fondamentale confère aux juridictions nationales la prérogative d’assurer le contrôle de la conformité des actes administratifs à la Constitution et à la loi. Ainsi, par exemple, alors que la Cour constitutionnelle garantit l’inviolabilité de la Constitution par le contrôle de « la constitutionnalité des lois et des actes ayant force de loi » (article 160), la Cour des comptes, quant à elle, veille au contrôle de « la gestion des finances de l’État, des biens publics ainsi que les comptes des provinces, des entités territoriales décentralisées ainsi que des organismes publics » (article 180).

Dans cette perspective, aucun acte administratif, même les actes dits de gouvernement, ne devrait échapper à la compétence du juge, comme la Cour constitutionnelle l’a rappelé, à l’occasion de son arrêt R. Const. 1200 du 13 avril 2020, lorsqu’elle soumettait à sa compétence les ordonnances du Chef de l’État proclamant l’état d’urgence sanitaire du fait du COVID-19.

Pourtant, comme le déplore l’ONG Justicia, l’accord entre la RD Congo et les États-Unis n’a jamais été communiqué, ni au peuple congolais ni à ses représentants à travers les deux chambres parlementaires. Il a donc été pris par l’exécutif sans consulter ni a priori ni a posteriori les élus du peuple. Le gouvernement s’est limité à informer, à travers un communiqué publié sur le réseau social X du ministère de la Communication et Médias, de la mise en place d’un dispositif pour recevoir les migrants expulsés des États-Unis. 

À cet égard, le journal Actualité.cd rappelle l’importance de la transparence dans la mise en œuvre de cet accord en affirmant que « la réussite de ce programme dépendra de sa transparence, de son respect scrupuleux du cadre juridique congolais et de la communication constante avec la population ».

Face à cette entorse, le député national Emile Sumaili a adressé au gouvernement, par le truchement de la ministre des Affaires étrangères, une question orale qui met en lumière les conséquences du défaut de la consultation du peuple : « Nous voulons savoir leur effectif. Ils seront à combien. Combien de temps vont-ils passer ici au Congo. Où est-ce qu’ils seront précisément logés en République démocratique du Congo. Nous voulons avoir des assurances sur les mesures sécuritaires qui sont mises en place par le gouvernement congolais pour protéger non seulement ces migrants, mais aussi la population congolaise ».

Il est important de constater aussi que cette pratique n’est pas l’apanage du seul accord entre Kinshasa et Washington. Le gouvernement américain semble résolu à rendre secrets les accords qu’il conclut avec des États africains sur les expulsions des migrants. En effet, quelques mois avant Kinshasa, Washington venait de signer avec Kampala un accord similaire et quasiment dans les mêmes circonstances. 

Contacté à ce sujet par la rfi, Godber Tumushabe a affirmé que « personne ne sait vraiment quels sont les arrangements spécifiques entre les États-Unis et le président Museveni. Quel montant d’argent sera fourni ? Personne ne sait où ces réfugiés seront accueillis ni pour combien de temps. Il est fort probable que seul le président Museveni le sache. Et en raison de la nature autoritaire de son régime, personne n’est en mesure de lui poser la question ».

Le risque de cette opacité est qu’il fait échapper cet acte de l’exécutif à toute sorte de contrôle et à l’éventuelle censure aussi bien du peuple, à travers ses représentants, que du juge qui est censé en vérifier la conformité, et ce, en violation de la Constitution congolaise.

Cet état de choses viole tout autant la Charte africaine qui découle cette exigence de transparence du droit à l’information prévu à son article 9 et qui met à la charge de l’État « l’obligation de mettre à la disposition des citoyens des informations sur la santé publique et d’autres affaires publiques, et de permettre à chacun d’exercer son droit à l’information », tel que le rappelle la Cour africaine dans son arrêt Lidho et autres c. Côte d’Ivoire, du 5 septembre 2023 (§ 195).

Par ailleurs, d’autre part, cette entrave empêche l’examen de la conformité du processus de conclusion de ce compromis à la procédure constitutionnelle prescrite aux fins d’adhésion, de ratification ou tout simplement de conclusion des traités ou accords bilatéraux et multilatéraux.

En effet, l’article 213 de la Constitution congolaise prévoit deux catégories de traités dont la prérogative de conclusion est reconnue au pouvoir exécutif. Dans les deux cas, le Parlement doit être informé de la démarche. Pour ce faire, cette loi fondamentale précise que même les accords internationaux non soumis à la ratification n’échappent pas à cette exigence. 

L’article 214 de cette Constitution renchérit en affirmant que pour les autres traités et accords, notamment « les traités de paix, les traités de commerce, les traités et accords relatifs aux organisations internationales et au règlement des conflits internationaux, ceux qui engagent les finances publiques, ceux qui modifient les dispositions législatives, ceux qui sont relatifs à l’état des personnes, ceux qui comportent échange et adjonction de territoire ne peuvent être ratifiés ou approuvés qu’en vertu d’une loi ».

Il est loisible de constater que l’accord entre la RD Congo et les États-Unis rentre dans la catégorie des « traités qui engagent les finances publiques ». Pour s’en rendre compte, le gouvernement congolais, conscient de cet état de choses, précise que toutes les charges financières que ce processus implique sont supportées par les États-Unis.

C’est justement ce détail qui attribue cet accord à la catégorie des traités repris à l’article 214. La Constitution se limitant à préciser juste que dès lors qu’un traité pourrait engager les finances publiques, l’intervention parlementaire – légale – est impérative, le détail sur la prise en charge, en l’occurrence les États-Unis, se révèle sans pertinence. En d’autres termes, dans ce contexte, ce qui impose l’intervention de la loi n’est pas tant la prise en charge des dépenses par le trésor public congolais, mais plutôt la seule possibilité d’implication des finances publiques.

De tout ce qui précède, les citoyens congolais n’ayant pas été informés de l’existence de cet accord, que cela soit de manière directe ou indirecte, à travers leurs représentants à l’Assemblée nationale, la conclusion de cet accord n’est pas conforme au prescrit constitutionnel. La violation de ces deux exigences complémentaires rappelle l’ère où les actes de gouvernement échappaient aisément au contrôle tant du Parlement que des cours et tribunaux, en raison de la carence qui caractérisait le droit administratif classique[iii], avec tous les risques que cela posait quant à la jouissance des droits individuels.

2. Non-refoulement et accord entre RD Congo et États-Unis sur l’accueil des migrants

À part la problématique de transparence et de procédure, cet accord soulève aussi la question de la conformité au droit d’asile et de migration, et plus généralement, au droit des droits humains. En effet, la procédure d’expulsion est strictement encadrée afin de prévenir les dérives de certaines politiques migratoires. Cet encadrement est à la base de la consécration du principe de non-refoulement, au cœur de tout processus de traitement des demandes d’asile et de transfert des migrants. 

Initialement consacré par la Convention relative au statut des réfugiés du 28 juillet 1951, ce principe a connu un développement particulier en droit des droits humains, qui lui confère un entendement plus étendu. 

À son article 33, cette Convention formule vis-à-vis des États une interdiction d’expulser ou de refouler « de quelque manière que ce soit, un réfugié sur les frontières des territoires où sa vie ou sa liberté serait menacée en raison de sa race, de sa religion, de sa nationalité, de son appartenance à un certain groupe social ou de ses opinions politiques » (article 33, alinéa 1^er). Toutefois, ce principe ne protège pas un réfugié contre qui il existerait « des raisons sérieuses de considérer comme un danger pour la sécurité du pays où il se trouve ou qui, ayant été l’objet d’une condamnation définitive pour un crime ou délit particulièrement grave, constitue une menace pour la communauté dudit pays » (article 33, alinéa 2).

En particulier, pour le système régional africain, ce principe est repris à l’article 2 de la Convention de l’OUA de 1969 qui interdit dans le chef des États, vis-à-vis du réfugié, « des mesures de refoulement ou l’expulsion qui l’obligeraient à retourner ou à demeurer dans un territoire où sa vie, son intégrité corporelle ou sa liberté seraient menacées pour les raisons de sa race, de sa religion, de sa nationalité, de son appartenance à un certain groupe social et de ses opinions politiques ou du fait d’une agression, d’une occupation extérieure, d’une domination étrangère ou d’événements troublant gravement l’ordre public dans une partie ou dans la totalité de son pays d’origine ou du pays dont elle a la nationalité ».

À côté de ces instruments internationaux en matière migratoire qui lient la RD Congo, d’autres textes en droit des droits humains consacrent ce principe et lui confèrent une plus large acception. 

En effet, l’article 3 de la Convention contre la torture et autres peines ou traitements cruels, inhumains ou dégradants, du 10 décembre 1984, instaure à l’endroit des États membres une interdiction d’expulser, de refouler et d’extrader une personne vers un autre État où il y a des motifs sérieux de croire qu’elle risque d’être soumise à la torture. 

Dans la même perspective, l’article 16 de la Convention internationale pour la protection de toutes les personnes contre les disparitions forcées, du 20 décembre 2006, prescrit qu’« aucun État partie n’expulse, ne refoule, ne remet ni n’extrade une personne vers un autre État s’il y a des motifs sérieux de croire qu’elle risque d’être victime d’une disparition forcée ». 

Pour sa part, le Pacte international relatif aux droits civils et politiques, du 16 décembre 1966, affirme qu’« un étranger qui se trouve légalement sur le territoire d’un État partie au présent Pacte ne peut en être expulsé qu’en exécution d’une décision prise conformément à la loi et, à moins que des raisons impérieuses de sécurité nationale ne s’y opposent, il doit avoir la possibilité de faire valoir les raisons qui militent contre son expulsion et de faire examiner son cas par l’autorité compétente, ou par une ou plusieurs personnes spécialement désignées par ladite autorité, en se faisant représenter à cette fin ».

La singularité de ces instruments par rapport aux textes spécifiques aux droits des migrants réside au niveau de leur champ personnel. Alors que ces derniers se limitent au réfugié, ces premiers s’appliquent plutôt à tout individu se trouvant hors des frontières de l’État dont il est ressortissant.

En Afrique, ce cas de figure est consacré à l’article 12, alinéa 4, de la Charte africaine qui reprend en substance le prescrit du Pacte de 1966 : « L’étranger légalement admis sur le territoire d’un État partie à la présente Charte ne pourra en être expulsé qu’en vertu d’une décision conforme à la loi ». Son alinéa 5 proscrit l’expulsion collective d’étrangers, qu’elle entend comme toute expulsion qui « vise globalement des groupes nationaux, raciaux, ethniques ou religieux ».

Néanmoins, sauf en application de la Convention contre la torture et de la Convention contre les disparitions forcées, le principe de non-refoulement n’est pas absolu. Les instruments des droits humains qui le consacrent en prévoient également l’exception. Celle-ci est toutefois strictement encadrée. 

L’expulsion doit ainsi être conforme à la loi. C’est le prescrit de l’article 3 du Projet d’articles sur l’expulsion des étrangers et commentaires y relatifs de 2014 de la Commission du droit international. Cet encadrement implique l’existence des garanties procédurales au niveau interne, à l’instar de l’obligation de notifier à l’individu concerné la décision de son expulsion, afin de lui permettre de la contester devant les autorités habilitées à cet effet.

À cet égard, la Cour internationale de justice a précisé, à l’occasion de son arrêt Ahmadou Sadio Diallo de 2010, opposant la République de Guinée à la République démocratique du Congo, que l’obligation faite à l’État de se conformer à la loi doit être interprétée comme une condition nécessaire mais pas suffisante. Faut-il encore que cette loi soit elle-même conforme au droit international, en l’occurrence, les articles 13 du Pacte de 1966 et 12 de la Charte africaine (p. 663, § 65).

Dans le cas sous examen, le directeur de l’Institut de recherche en droits humains constate à ce propos que « ce projet pose réellement un problème juridique, parce que ces individus ont été appréhendés aux États-Unis sous le statut de demandeurs d’asile, mais leur demande d’asile n’a pas encore été examinée et on les transfère vers la RDC ». 

Dans ce cas, il est loisible de conclure que les migrants envoyés en RD Congo n’ont pas bénéficié des garanties procédurales voulues par le droit international, en ce qu’ils ont été expulsés avant même le traitement de leurs dossiers. Aucune notification de la décision de renvoi ne leur a donc été faite dans la mesure où elle semble inexistante. Aussi, il leur a donc été impossible d’exercer leur droit de recours, étant donné qu’il aurait manqué d’objet.

D’autre part, le principe de non-refoulement protège contre non seulement les mesures directes mais aussi celles qui sont indirectes. En d’autres termes, il est prohibé de renvoyer un étranger non seulement dans un pays où il craint pour sa vie, mais aussi, l’État doit éviter de transférer un étranger dans un pays où, même s’il n’y craint directement rien pour sa vie, il n’y est cependant pas protégé contre un transfert ultérieur dans un pays où sa vie serait menacée. 

C’est l’esprit du paragraphe 14 de l’Observation générale n° 4 (2017) sur l’application de l’article 3 de la Convention dans le contexte de l’article 22, qui prévoit que « les États parties ne devraient pas adopter des mesures ou des politiques dissuasives − telles que la détention dans de mauvaises conditions pour une durée indéterminée, le refus de traiter des demandes d’asile, le traitement de ces demandes dans des délais excessivement longs ou la réduction des fonds destinés aux programmes d’assistance aux demandeurs d’asile − qui contraindraient des personnes ayant besoin d’une protection au titre de l’article 3 de la Convention à retourner dans leur pays d’origine malgré le risque auquel elles seraient personnellement exposées d’y être soumises à la torture ou à d’autres peines ou traitements cruels, inhumains ou dégradants ». Cette pratique est similaire à « l’expulsion déguisée » proscrite par l’article 10 du Projet d’articles précité.

En l’espèce, depuis que les États-Unis ont transféré les premiers migrants en RD Congo, ceux-ci sont exposés au risque de rapatriement. En effet, aussitôt franchies les frontières congolaises, la Colombie a exigé le rapatriement de ses ressortissants. Le risque se pose pour ceux qui auront quitté leur pays parce qu’ils y craignaient pour leur vie. 

À ce propos, interrogés par le journal Libregrandlac, deux migrants, Cubillos et Rodelo, confient que « ce n’était pas notre plan de rentrer, mais aujourd’hui, c’est peut-être la seule solution ». C’est donc à juste titre que le défenseur indépendant des droits humains, Venance Kalenga, affirme qu’il est dommage que la RD Congo ait accepté de recevoir des demandeurs d’asile dont elle n’est pas en mesure d’assurer la protection.

Le principe de non-refoulement pourrait s’appliquer également à la notion de « pays tiers sûr »[iv]. Bien que développé, à l’état actuel, essentiellement en droit régional européen, ce concept pourrait servir de base de réflexion, dans une perspective comparative. Partant, les règles y afférentes, telles que proposées par le droit de l’Union européenne, ne peuvent donc lier ni la RD Congo, ni les États-Unis.

Apanage de l’Union européenne, la notion de pays tiers sûr constitue un des mécanismes par lesquels se traduit l’externalisation des politiques migratoires et d’asile. Ce mécanisme « permet aux États membres de considérer une demande d’asile comme irrecevable lorsque les demandeurs pourraient bénéficier d’une protection effective dans un pays tiers considéré comme sûr pour eux ».

Aux fins de sa mise en œuvre, le règlement (UE) 2024/1348 du Parlement européen et du Conseil du 14 mai 2024, instituant une procédure commune en matière de protection internationale dans l’Union et abrogeant la directive 2013/32/UE, prévoit une série de conditions à observer dont la protection des droits fondamentaux tels que garantis par l’article 15 du règlement (UE) 2024/1347 du Parlement européen et du Conseil du 14 mai 2024 (article 59). 

En effet, le prescrit de cet article 15, s’il était applicable à l’accord entre la RD Congo et les États-Unis, relèverait une incompatibilité flagrante avec celui-ci. Alors que cet article proscrit la peine de mort et son exécution, en droit congolais cette sentence est toujours en application, et depuis mars 2024 le moratoire qui en suspendait l’exécution a été levé.

En outre, ledit règlement précise que l’individu que l’État entend transférer doit entretenir un lien avec le pays tiers sûr dans lequel il est renvoyé. À cet égard, il lui est reconnu le droit de prouver que ce lien fait défaut et partant, le concept de pays tiers sûr ne lui est donc pas applicable. 

À ce propos, la proposition de règlement du 20 mai 2025, modifiant le règlement (UE) 2024/1348 en ce qui concerne l’application du concept de « pays tiers sûr », insiste, dans son exposé de motif, que l’État a la charge de prévoir des garanties procédurales en faveur de l’individu, « notamment, une évaluation individuelle et au cas par cas de la question de savoir si le pays est sûr pour chaque demandeur concerné, ainsi que la possibilité pour le demandeur de contester en justice à la fois l’existence d’un lien de connexion avec le pays tiers en question, l’effet suspensif automatique du recours et le fait que le pays serait sûr compte tenu de la situation particulière du demandeur (possibilité de renverser la présomption de sécurité) ».

Si cette notion de « pays tiers sûr » n’est, à l’état actuel du droit d’asile et de migration, que du ressort du droit régional européen, il convient de préciser qu’elle n’est toutefois pas moins présente dans le langage du Haut Commissariat des Nations unies pour les réfugiés. 

En effet, le Comité exécutif du HCR, quant à lui, a rappelé à plusieurs occasions, par rapport au concept de « pays tiers sûr », l’importance d’un examen individualisé « afin de ne pas aboutir à un inacceptable déni d’accès aux procédures d’asile ou à des violations du principe de non-refoulement ». Ainsi, entre en jeu l’article 33 de la Convention de Genève de 1951, qui lie tant la RD Congo que les États-Unis. 

Au niveau régional, à bien des égards, le Guide des procédures et critères à appliquer pour déterminer le statut de réfugié et Principes directeurs sur la protection internationale au regard de la convention de 1951 et du protocole de 1967 relatifs au statut des réfugiés, révisé en 2019, précise que tout transfert automatique est incompatible avec la Convention de 1951.

En l’espèce, la procédure aveugle et non individualisée qui a présidé à l’expulsion des migrants accueillis par le gouvernement congolais est en porte-à-faux avec les conditions qui encadrent la notion de pays tiers sûr. À eux seuls, ces quelques éléments permettent d’affirmer que la RD Congo ne peut être considérée comme un pays tiers sûr.

Au regard de ce qui précède, puisqu’en droit, il est de principe que c’est l’auteur de l’acte incriminé qui en assume la responsabilité, on peut légitimement s’interroger sur la responsabilité du gouvernement congolais vis-à-vis de toutes ces violations des droits fondamentaux, étant donné qu’à première vue, les faits sont attribuables au seul gouvernement étatsunien. 

Cependant, cette affirmation sous-estimerait injustement l’implication directe du gouvernement congolais dans la commission des violations ici décriées. En effet, la responsabilité de Kinshasa est double. D’abord, elle est directe, ensuite, elle est dérivée.

Deux théories permettent de comprendre le fondement de la double responsabilité du gouvernement congolais : d’une part, celle de la responsabilité partagée consacrée par le droit migratoire africain, et plus largement, par le droit international général. D’autre part, celle d’obligations négatives développée en droit général des droits humains.

Par rapport à la première théorie, d’un côté, à travers les Principes directeurs africains relatifs aux droits de l’homme de tous les migrants, les réfugiés et les demandeurs d’asile, d’avril 2023, la Commission africaine fait du respect et de la mise en œuvre desdits principes une responsabilité partagée de tous les États membres de l’Union africaine (principe 37). 

À ce propos, en octobre 2025, la Commission de Banjul, dans sa Résolution CADHP/Res.645 (LXXXV) 2025, « souligne que les États africains ne doivent pas conclure ou maintenir de partenariats migratoires lorsqu’ils savent, ou devraient savoir, que ces accords comportent un risque réel de violations graves des droits de l’homme, y compris, mais sans s’y limiter, ceux énoncés dans les Principes directeurs africains relatifs aux droits de l’homme de tous les migrants, réfugiés et demandeurs d’asile » (point 1).

D’un autre côté, cette responsabilité repose sur le prescrit de l’article 16 du Projet d’articles sur la responsabilité de l’État pour fait internationalement illicite de 2001. En effet, en vertu de cette disposition, un État qui a fourni son aide ou son assistance pour la commission d’un fait illicite peut engager sa responsabilité directe, s’il est prouvé qu’il l’a fait en connaissance des circonstances mais aussi si l’acte reproché serait illicite s’il était commis directement par ledit État.

En l’espèce, comme déjà rappelé plus haut, le droit qui lie la RD Congo met à sa charge l’obligation de contrôler le respect des principes directeurs relatifs aux droits de l’homme de tous les migrants dans les accords qu’il signe avec d’autres États. Ne l’ayant pas fait, il est loisible de conclure que la RD Congo avait connaissance des circonstances illicites de l’accord qu’elle a daigné signer.

À cela s’ajoute un élément de fait qui relève plutôt de l’évidence : les dérives du gouvernement actuel des États-Unis, particulièrement en matière d’immigration, ne sont plus à démontrer. Plusieurs organisations qui protègent les droits fondamentaux rapportent et s’alarment des violations qui découlent aussi bien des politiques migratoires du gouvernement Trump que de leur mise en œuvre par la police d’immigration.

La deuxième condition prévue à l’article 16, quant à elle, est amplement liée à la première, dans la mesure où le droit des Nations unies qui lie les États-Unis engage également la RD Congo. En sus, au niveau régional africain, d’autres textes auxquels ce dernier État est partie reprennent l’essentiel du contenu du droit pertinent des Nations unies et vont parfois au-delà.

En ce qui concerne la seconde théorie, contrairement aux obligations positives qui exigent l’État à prendre les mesures nécessaires pour empêcher les atteintes aux droits garantis[v], les obligations négatives imposent à l’État un comportement d’abstention[vi]. L’État doit ainsi veiller à ce que son comportement ne porte pas atteinte aux droits fondamentaux. En espèce, par sa signature, l’État congolais a permis aux États-Unis de passer à l’acte qui a violé ou du moins achevé la violation des droits desdits migrants, dans la mesure où, pour poser son acte, Washington avait besoin de l’accord de Kinshasa de pouvoir accueillir ces migrants.

Cette conclusion se fonde aussi sur la négligence avec laquelle le gouvernement congolais a traité cette affaire, comme on le constate dans le point qui suit, questionnant les éventuels effets de cette décision d’accueil desdits migrants en RD Congo sur leurs droits fondamentaux.

3. Risques d’atteinte aux droits fondamentaux et accueil des migrants en RD Congo

Par sa décision d’accueillir les migrants expulsés des États-Unis, le gouvernement congolais entend réaffirmer de son attachement à la dignité humaine, qui est au centre de la conception des droits humains en Afrique. 

En effet, la notion de dignité occupe une place particulière dans les communautés africaines[vii]. Et, en dépit de la souveraineté qui guide les politiques migratoires en Afrique[viii], la dignité humaine demeure un référent privilégié. Cela s’explique notamment par deux moments de son histoire, l’esclavage et la colonisation, pendant lesquels il était nié à l’homme africain toute forme de dignité inhérente à sa qualité de personne humaine, contrairement à la volonté commune des Nations exprimée dans l’article 1^er de la DUDH. 

Par exemple, l’article XLIV du Code noir, qui régissait les esclaves et les colonies françaises, lui attribuait le statut de « meuble »[ix] : « Déclarons les esclaves être meubles, & comme tels entrent en la communauté, n’avoir point de fuite par hypothèque, & partager également entre les cohéritiers, fans préciput, ni droit d’aînesse, n’être sujets au Douaire Coutumier, au Retrait Féodal & Lignager, aux Droits Féodaux & Seigneuriaux, aux formalités des Décrets, ni aux retranchements des quatre Quints, en cas de disposition à cause de mort ou testamentaire ».

Ainsi, nouvellement décolonisés, les États africains ont réaffirmé la dignité de la personne humaine, aussi bien à travers les textes adoptés au sein de l’Organisation de l’unité africaine, devenue l’Union africaine, notamment la Charte de l’OUA[x] ainsi que la Charte africaine des droits de l’homme et des peuples, que via les Constitutions nationales au niveau interne. À travers ce paradigme, ces États entendent restaurer une humanité déniée[xi]. 

Pour ce faire, alors que dans la Déclaration universelle des droits de l’homme (articles 4 et 5), dans la Convention américaine des droits de l’homme (article 5, point 2) et dans la Convention européenne des droits de l’homme (articles 3 et 4), l’interdiction de la torture, de l’esclavage et du travail forcé fonde le respect de la dignité humaine, dans la Charte africaine des droits de l’homme et des peuples, la logique est inversée. Le droit à la dignité humaine implique l’interdiction de la torture, de l’esclavage, du travail avilissant et forcé (article 5). 

Si cette nuance n’est que rhétorique, elle n’est pas pour autant moins significative sur l’importance accordée à la notion de dignité en Afrique. La Charte des droits fondamentaux de l’Union européenne privilégie également la reconnaissance de la dignité humaine comme droit autonome (article 1^er).

La Commission africaine, elle-même, recourt à l’article 5 de la Charte africaine qui garantissant à tout individu le droit à la dignité inhérence à sa personne. Par exemple, dans son arrêt Jonh K. Modise c. Botswana (§ 92), elle constate que « les expulsions répétées ainsi que les menaces constantes d’expulsion » peuvent « exposer à des souffrances personnelles et à des humiliations, en violation du droit de ne pas subir de traitements cruels, inhumains ou dégradants ».

Elle guide aussi les différentes constitutions des États africains, dont celle de la RD Congo qui dédie l’ensemble de son titre II aux « droits humains, des libertés fondamentales et des devoirs du citoyen et de l’État ».

Toutefois, la mise en avant de la dignité humaine par les autorités congolaises, dans le cadre de cet accord, suscite, à juste titre, des questionnements, au regard notamment de la réalité socio-économique actuelle du pays. Pour un État avec autant de défis, notamment la guerre qui l’oppose au groupe rebelle du M23/AFC et l’armée rwandaise comme l’atteste le Rapport S-2025-176, cet engagement dans l’accueil des étrangers risque tout simplement d’empirer la situation.

Le récent rapport de la Banque mondiale recense une extrême pauvreté dans le pays et insiste sur son incapacité à dépasser les injustices sociales héritées de l’époque coloniale, en soulignant un taux de chômage très élevé. Dans ce contexte, la quasi-totalité des droits économiques et sociaux garantis à ces migrants par la Charte africaine, le PIDESC, la DUDH, etc., s’avère illusoire. 

À côté de cet aspect socio-économique, un autre défi se pose du point de vue sécuritaire. En effet, depuis quelques années déjà, la Capitale de la RD Congo connaît une crise sécuritaire en évolution croissante importante. La population fait face à un extrême banditisme qui sévit dans la ville. Des gangs des Kuluna qui œuvrent en milieu urbain et des Mobondo, localisés, eux, dans le plateau de Bateke à Maluku, à la frontière entre le Kongo central, Maï-Ndombe et Kinshasa, sont à l’origine d’un nombre important de morts et de déplacés. Le rapport des CDJP Kinshasa, IPIS, DIIS, Caritas International Belgique de novembre 2025 illustre parfaitement ces propos. À côté de ce phénomène classique s’observe aussi, depuis quelque temps, dans la ville de Kinshasa, une tendance de kidnapping et de braquage, en constante croissance, pratiquée parfois alors qu’il fait jour. 

La menace et la violation des droits individuels qui résultent de cet état des choses contrastent avec les engagements du gouvernement congolais en matière de protection des droits humains, comme le constatait la Commission africaine, dans sa Résolution d’octobre 2025 précitée (§ 8) :

« La tendance croissante de certains États non-africains ou organisations régionales à externaliser leurs politiques migratoires et d’asile vers des États africains pour la gestion des flux migratoires – incluant, notamment, des mécanismes de réadmission, de traitement extraterritorial des demandes d’asile, de financement et de formation d’unités d’interception, de création de centres de transit ou de relocalisation de personnes, en soulignant que de tels dispositifs ne sauraient déléguer, transférer ni diluer les obligations internationales des États parties au regard de la Charte africaine et du droit international, en particulier le principe de non-refoulement, l’interdiction des expulsions collectives, l’accès effectif à une procédure individuelle équitable et le contrôle juridictionnel. »

En termes des perspectives, au regard de tous ces éléments, il aurait été important de prendre des mesures spécifiques pour la sécurité des ces migrants, d’office vulnérables vis-à-vis de leur situation d’étranger. Ces mesures auraient consisté, par exemple, dans la campagne, à travers la presse et les médias, la télévision et la radio, visant à briser les stéréotypes qui accompagnent les migrations, plus particulièrement chez les migrants issus de procédure d’expulsion qui sous-entend généralement, dans l’imaginaire collectif, une certaine criminalité imputable à ceux-ci.

En effet, c’est un secret de polichinelle, nombreux sont ceux qui considèrent, à tort, que les migrants sont expulsés d’un territoire donné parce qu’ils représentent un danger pour les citoyens. Pour le cas des États-Unis, ce stéréotype dangereux est d’autant plus confirmé par les procédés employés pour ce faire. Plusieurs articles de presse font état d’une extrême brutalité de la police de l’immigration envers les migrants. Quant à elle, l’ONG Human Right Watch dénonce plusieurs violations des droits humains, à ce propos. 

Ces événements sont généralement générateurs d’une série des préjugés et, consciemment ou inconsciemment, façonnent dans l’opinion publique une conception du migrant comme une menace. En dépit de l’hospitalité et l’entraide qui sont des valeurs africaines[xii], l’Africain et, en l’occurrence, le Congolais pourraient également succomber à ces considérations infondées. 

Dans la même perspective des préjugés, cette nouvelle sur l’accueil des migrants a ressassé chez certains Congolais les tristes événements de 1994, lorsque la RD Congo ouvrait ses frontières aux Rwandaises et Rwandais afin de limiter les dégâts du génocide rwandais. 

Interrogé dans ce sens par Actualité.cd, Jean-Claude Nyembo n’a pas hésité à faire le lien avec les migrants accueillis en 2026 : « C’est un peu pour cela que nous avons déjà connu des problèmes dans le passé avec certains de nos frères rwandais venus en RDC, accueillis par esprit d’hospitalité et de solidarité africaine, mais dont la situation a eu des conséquences que nous connaissons encore aujourd’hui. Je me demande si nous ne risquons pas de revivre la même chose avec l’arrivée de personnes venues du Pérou, de Colombie ou du Mexique, dont certaines seraient liées à des réseaux de trafic de drogue. La question est donc de savoir si nous ne répétons pas les erreurs du passé. Il est donc important d’être plus prudent face à cette situation ».

En somme, au regard de tous ces éléments, il appert important que le gouvernement congolais rassure ses citoyens, afin de faciliter une cohabitation saine et pacifique, fondée sur une sincère acceptation de ces migrants par les citoyens. Mais aussi, l’adoption des mesures de sécurisation spécifiques s’impose. De ce point de vue, la légèreté avec laquelle cette affaire est traitée ne peut qu’attiser la méfiance de la population vis-à-vis de ces visiteurs. Pareille circonstance rend difficile l’admission du motif humanitaire qui prévaut dans la justification de ce compromis. 

À cet égard, la Commission africaine n’a pas hésité à condamner « l’engagement des États parties à la Charte africaine dans tout accord avec des États ou entités non africains ou dans toute pratique conduisant à des expulsions collectives et les transferts forcés de migrants effectués sans examen individuel, en rappelant que ces pratiques sont interdites par l’article 12(5) de la Charte africaine et constituent des violations du droit international coutumier et que le principe de non-refoulement constitue une obligation absolue en droit international » (point 5).

Conclusion

En date du 5 avril, lors de la prise de connaissance de l’accord sur l’accueil des migrants conclu entre la RD Congo et les États-Unis, la tendance était de l’associer à l’accord portant sur le partenariat stratégique, signé en décembre 2025 par les mêmes parties. Pourtant, il n’en était rien, ce dernier compromis étant spécifique au secteur minier. Cette confusion était dictée par la discrétion entretenue par le gouvernement congolais dans la diffusion de l’accord sur les migrants qui, jusqu’à ce jour, n’a jamais été rendu public. Pourtant, cette pratique s’oppose aux implications qui découlent du principe d’État de droit, notamment l’obligation de transparence de l’action publique. 

Ce commentaire s’est ainsi proposé d’examiner dans quelle mesure cet accord se conformait au droit applicable en RDC, notamment le droit international des droits humains et le droit de migration. Le constat est tel qu’à part l’entorse liée au défaut de transparence dans la conclusion de ce compromis, mettant à mal le prescrit tant du droit congolais que du droit international auquel la RD Congo a souscrit, la procédure de la conclusion des traités et accords internationaux prévue par la Constitution congolaise n’a également pas été observée.

À cet égard, la conséquence logique qu’entraîne l’inconformité d’un accord en droit interne est son annulation, et parfois, au regard des dispositions énervées, sa nullité de plein droit. Toutefois, ce commentaire n’a pas estimé opportun d’aborder amplement cette problématique pour le seul motif qu’en droit international, la pratique est singulière. La CVDT prévoit une possibilité pour un accord international de conserver sa validité juridique en dépit de son incompatibilité avec le droit interne. 

La nullité n’est donc pas automatique, sauf lorsque le traité repose sur un consentement obtenu par l’emploi ou la menace de l’emploi de la force ou encore lorsque le traité viole une norme acceptée et reconnue par la communauté internationale des États dans son ensemble en tant que norme à laquelle aucune dérogation n’est permise et qui ne peut être modifiée que par une nouvelle norme du droit international général ayant le même caractère. Dans le contexte de la RD Congo, où l’exécutif et le législatif entretiennent une étroite collaboration, cette dénonciation demeure moins évidente.

C. Pour aller plus loin

Jurisprudence : 

• CIJ,  Ahmadou Sadio Diallo (République de Guinée c. République démocratique du Congo), arrêt du 30 novembre 2010, Recueil 2010, p. 639. 
• Comm. afr. D.H.P., Amnesty International v Zambia (2000), AHRLR 325 (ACHPR 1999), § 50. 
• Comm. afr. D.H.P., John K. Modise v Botswana, 97/93_14AR, 23 octobre-6 novembre 2000, § 92.
• Cour afr. D.H.P., Lidho et autres c. Côte d’Ivoire, n° 041/2016, 5 septembre 2023. 
• Cour constitutionnelle RDC, arrêt R. Const. 1200, 13 avril 2020.

Doctrine :

• Aganze Bahati, H., « Responsabilité de l’État congolais du fait des désastres écologiques : étude du cas de la Rivière Kauwa », RARJP, vol. 3, n° 11, 2024, pp. 69-91. 
• Carpentier. E., « L’“acte de gouvernement” n’est pas insaisissable », R.F.D.A., n° 4, 2006, pp. 661-677.
• Cassarini, C., Cassarino, J. P., Dauchy, A., Perrin, D., « Des régimes de mobilité en Afrique : politiques, territorialités, usages et régionalisation », Revue européenne des migrations internationales, vol. 40, n° 4, 2024, pp. 13-34. 
• Chapus, R., Droit administratif général, tome 1, 15^e éd., Paris, Montchrestien, coll. « Domat droit public », 2001, 1440 p.
• Diallo, I. A., Fofana, D., Ky, E., « Dignité en Afrique, à l’aune du rigorisme kantien », Revue des Arts, Linguistique, Littérature et Civilisations, n° 5, 2024, pp. 315-330. 
• Diop, C. A., Civilisation ou Barbarie, Paris, Présence africaine, 1981, 526 p. 
• Favoreu, L., Du déni de justice en droit public français, Paris, L.G.D.J., 1965, 583 p.
• Giacomel, R., Le code noir : autopsie d’un crime contre l’humanité́, Nîmes, Lacour, 2003, 257 p.
• Kibala Kuma, J., « Pauvreté et chômage en République Démocratique du Congo : état des lieux, analyses et perspectives », Centre de Recherches économiques et quantitatives (CREQ), Université de Kinshasa, 2020, pp. 1-25.
• Lubell, N., « Les obligations relatives aux droits de l’homme dans le cadre de l’occupation militaire », Revue internationale de la Croix-Rouge,  vol. 94, 2012/1, 24 p.
• Nlomba Bungudi, J., Pauvreté multidimensionnelle et inégalités en République démocratique du Congo, mémoire, Université protestante au Congo, 2022, 40 p. 
• Serrand, P., « Les explications doctrinales de l’injusticiabilité de l’acte de gouvernement : contribution à une typologie des injusticiabilités », in P. Serrand et P. Szwedo (dir.), L’injusticiabilité : émergence d’une notion ? Études en hommage au Professeur Jacques Leroy, Cracovie, Biblioteka Jagiellońska, 2018, pp. 63-76.

Autres : 

• Comm. afr. D.H.P., Principes directeurs africains relatifs aux droits de l’homme de tous les migrants, les réfugiés et les demandeurs d’asile, avril 2023, p. 18. 
• Comm. afr. D.H.P., Résolution sur le respect du principe de non-refoulement des demandeurs d’asile et des réfugiés - CADHP/RES. 484 (EXT.OS/XXXI1I) 2021, 19 juillet 2021.

Pour citer cette contribution : H. Aganze Bahati, « Accord sur l’accueil des migrants en RD Congo : qu’en dit le droit ? », Cahiers de l’EDEM, juin 2026.
 

Pact for the Mediterranean – Migration – Cooperation – Partner Countries – European Union.

The European Commission’s Action Plan, presented in spring 2026, paves the way for implementing the Mediterranean Pact. In the field of migration, it aims to strengthen regional cooperation in the fight against irregular migration, migrant smuggling and human trafficking, whilst establishing legal migration routes. 

Lisa Di Giacomo

As these lines Nare being written, June 12, 2026, the day on which the Pact on Migration and Asylum enters into application. Yet, have you heard of the Pact for the Mediterranean One Sea, One Pact, One Future (hereinafter: the Pact)? 

The Pact was adopted in the autumn of 2025. It is a renewed framework for cooperation across the Mediterranean that brings together the European Union (EU), its Member States, and ten partner countries.[i] It aims to enhance and facilitate cooperation among actors across the Mediterranean about people, economic integration, and security and migration management. In April 2026, the European Commission adopted an Action Plan that serves as a practical and “living” document for implementing the Pact. It details a wide range of initiatives, funding mechanisms, and timelines and is explicitly aligned with the EU’s European Asylum and Migration Management Strategy (2026–2031). The Strategy broadly aims to prevent illegal migration, protect people, and encourage talent through, among other things, migration diplomacy. The Action Plan emphasises two objectives: a controlling logic, reducing irregular arrivals, strengthening borders, and fighting smuggling, and a partnering logic, promoting mobility, supporting development, and ensuring people on the move’s rights. The overall approach of the Action Plan to migration is security-driven, with a weaker emphasis on extending legal mobility or protecting migrants’ rights. 

It is the Action Plan’s third pillar that addresses migration-related aspects in greater detail, encompassing nine initiatives over twenty-one. The focus is on security, preparedness, and migration management. Priority is given to areas such as preventing irregular migration, strengthening border management capacities, and combating migrant smuggling and trafficking networks.

The concrete measures implemented reflect these priorities: support for border surveillance systems, strengthened cooperation with agencies such as Frontex, Europol and Interpol, and targeted interventions as part of initiatives such as the Global Alliance against Migrant Smuggling. The focus is therefore on managing migration flows before they reach the EU, often by strengthening the operational capacities of partner countries in North Africa and the Middle East.

Meanwhile, the Action Plan seeks to incorporate a more cooperative dimension through initiatives such as talent partnerships, skills development programmes, and pilot projects that facilitate legal mobility. These measures aim to open pathways to European labour markets for certain target groups, in particular skilled workers, while also addressing labour shortages within the EU.

In practice, these two approaches are not given equal weight. Whilst initiatives relating to legal migration do exist, they remain relatively limited and often limited to skilled workers.[ii] By contrast, measures relating to border control and the prevention of migration are more comprehensive and better funded.[iii] This imbalance raises a few concerns. Firstly, the emphasis on externalising migration control risks shifting responsibilities to partner countries without sufficiently addressing/ignoring the structural drivers of migration, including economic inequality, armed conflict, and climate change. Secondly, although the Action Plan refers to respect for fundamental rights, it provides little detail on how these will be guaranteed in practice, particularly in contexts where governance and human rights protection are fragile.

Overall, although the Action Plan represents an effort to implement EU-Mediterranean cooperation on migration, it appears to reflect the EU’s internal priorities primarily, notably the management and reduction of migration flow. It is inscribed in the continuity of the Pact of Migration and Asylum, notably by strengthening cooperation with third countries. Consequently, the Pact and its Action Plan follow on from the Union’s current migration and asylum practices. The Action Plan risks prioritising short-term control at the expense of long-term, sustainable and rights-based migration governance in the region.[iv]

Sources:

• European Commission, Pact on Migration and Asylum, May 2024.
• European Commission, The Pact for the Mediterranean One Sea, One Pact, One Future - Joint Communication to the European Parliament, the Council, the European Economic and Social Committee and the Committee of the Regions JOIN(2025) 26 Final, October 2025.
• European Commission, European Asylum and Migration Management Strategy - Communication from the Commission to the European Parliament and the Council COM(2026) 45 Final, January 2026.
• European Commission, Pact for the Mediterranean Action Plan, April 2026.
• Lavenex, S., “Multilevelling EU external governance: The role of international organizations in the diffusion of EU migration policies”, Journal of Ethnic and Migration Studies, 42(4), 2016, 554–570. 
• Martins, B. O. and Jumbert, M. G., “EU Border technologies and the co-production of security ‘problems’ and ‘solutions’”, Journal of Ethnic and Migration Studies, 48(6), 2022, 1430–1447. 

To cite this note: L. Di Giacomo, “Yet Another Pact: Migration Governance Through the Mediterranean Pact”, Cahiers de l’EDEM, June 2026.
 

C.C.E. – Cause d’irrecevabilité d’une demande de protection internationale (art. 57/6, § 3, al. 1er, 3°, de la loi du 15 décembre 1980) – Principe de confiance mutuelle – Arrêts Ibrahim et Jawo (C.J.U.E.) – Dénuement matériel extrême – Art. 4, lu à la lumière de l’art. 1 de la Charte – Directive 2011/95/UE.

Un ressortissant palestinien bénéficiant d’un statut de protection subsidiaire en Grèce introduit une demande de protection internationale en Belgique. Le Commissaire général aux réfugiés et aux apatrides la déclare irrecevable, au motif que le requérant bénéficie déjà d’une protection dans un autre État membre. Le Conseil du contentieux des étrangers annule cette décision et renvoie l’affaire pour nouvelle instruction. S’appuyant sur des données et rapports officiels, il reconnaît que la situation des bénéficiaires d’une protection internationale en Grèce est précaire et problématique, notamment en raison des obstacles administratifs et bureaucratiques qui entravent le renouvellement des documents officiels donnant accès au logement, à l’emploi, aux soins de santé et aux prestations sociales. Pour le bénéficiaire dont le titre de séjour a expiré, il précise qu’il convient d’examiner, au-delà de la vulnérabilité et du degré d’autonomie, si celui-ci dispose de ressources, d’un réseau ou d’autres formes de soutien lui permettant de subvenir à ses besoins élémentaires dans l’attente, souvent très longue, du renouvellement de son titre. À défaut, le renvoi en Grèce exposerait le bénéficiaire à un risque sérieux de « dénuement matériel extrême » contraire à l’article 4 de la Charte des droits fondamentaux de l’Union européenne. Par conséquent, la demande de protection internationale en Belgique ne pourrait être déclarée irrecevable.

Olympe de Salle

A. Arrêt

1. Les faits et l’acte attaqué

La décision commentée est un arrêt rendu le 20 février 2026 par les Chambres réunies du Conseil du contentieux des étrangers (ci-après, « C.C.E. »), statuant en plein contentieux sur le fondement de l’article 39/2, § 1^er, de la loi du 15 décembre 1980. Le recours est dirigé contre une décision du Commissariat général aux réfugiés et aux apatrides (ci-après, « C.G.R.A. ») du 30 avril 2025, déclarant irrecevable la demande de protection internationale introduite par le requérant.

Le requérant est un ressortissant d’origine palestinienne, né en 1996 à Rafah dans la bande de Gaza. Fuyant un conflit familial, il quitte sa ville natale en mai 2023 et se rend d’abord en Turquie, où un visa de travail lui est octroyé, avant de rejoindre la Grèce et d’y introduire une demande de protection internationale. Les autorités grecques lui accordent le statut de protection subsidiaire le 3 août 2023, assorti d’un titre de séjour d’un an renouvelable. Deux jours à peine après la réception de ce titre, il quitte la Grèce pour rejoindre sa sœur établie en Belgique. Le 13 septembre 2023, il sollicite le statut de réfugié auprès des autorités belges. Par une décision du 30 avril 2025, le C.G.R.A. déclare sa demande irrecevable sur le fondement de l’article 57/6, § 3, alinéa 1^er, 3°, de la loi du 15 décembre 1980, au motif que le requérant bénéficie déjà d’une protection internationale dans un autre État membre, en l’occurrence la Grèce. Cette configuration, soit celle d’un bénéficiaire de la protection subsidiaire dans un premier État membre sollicitant le statut de réfugié dans un second, est précisément celle qu’avait examinée la Cour de justice de l’Union européenne (ci-après, « C.J.U.E. ») dans les affaires jointes Ibrahim du 19 mars 2019, dans lesquelles elle avait jugé que l’irrecevabilité peut être opposée même lorsque le demandeur vise un statut de protection « supérieur » à celui dont il dispose déjà. 

Cette disposition transpose l’article 33, § 2, a), de la directive 2013/32/UE, qui constitue une expression du principe de confiance mutuelle entre États membres. Ce principe repose sur l’idée que chaque État membre partage avec les autres un socle de valeurs communes sur lequel l’Union est fondée, et qu’il reconnaît que ses partenaires respectent ces valeurs ainsi que le droit de l’Union qui les met en œuvre. Il en découle une présomption selon laquelle le traitement réservé aux bénéficiaires d’une protection internationale est, dans chaque État membre, conforme aux exigences de la Charte des droits fondamentaux de l’Union européenne (ci-après, « la Charte »), de la Convention de Genève du 28 juillet 1951 et de la Convention européenne des droits de l’homme (ci-après, « CEDH »). En application de ce principe, un État membre peut ainsi déclarer irrecevable une demande de protection internationale lorsque le demandeur bénéficie déjà d’une telle protection dans un autre État membre au sens de l’article 33, § 2, a). Cette notion de « protection internationale », définie à l’article 2, a) et b), de la directive 2011/95/UE, englobe tant le statut de réfugié que la protection subsidiaire. C’est pourquoi l’octroi de la seule protection subsidiaire grecque suffit à fonder l’irrecevabilité belge.

Cette présomption n’est toutefois pas irréfragable. Dans les arrêts Ibrahim et Jawo du 19 mars 2019, la C.J.U.E. a jugé qu’elle pouvait être renversée dans des circonstances exceptionnelles, à savoir lorsque les conditions d’existence auxquelles serait concrètement exposé le demandeur dans l’État membre lui ayant octroyé une protection seraient de nature à lui faire courir un risque sérieux de traitement inhumain ou dégradant au sens de l’article 4 de la Charte. La Cour a précisé que ce risque n’est caractérisé que lorsqu’un seuil particulièrement élevé de gravité est atteint, à savoir « lorsque l’indifférence des autorités d’un État membre aurait pour conséquence qu’une personne entièrement dépendante de l’aide publique se trouverait, indépendamment de sa volonté et de ses choix personnels, dans une situation de dénuement matériel extrême, qui ne lui permettrait pas de faire face à ses besoins les plus élémentaires, tels que notamment ceux de se nourrir, de se laver et de se loger, et qui porterait atteinte à sa santé physique ou mentale ou la mettrait dans un état de dégradation incompatible avec la dignité humaine » (Ibrahim, §§ 88-90 ; Jawo, §§ 90-92).

C’est à l’aune de ce cadre que le C.G.R.A. a examiné si le renvoi du demandeur en Grèce l’exposerait à un tel risque, eu égard au climat politique et socioéconomique grec et aux obstacles administratifs et bureaucratiques entourant la délivrance ou le renouvellement des titres de séjour. Ces derniers peuvent avoir pour conséquence de compliquer l’accès aux services de base tels que le logement, la nourriture, l’hygiène, les soins médicaux et l’emploi (sur l’analyse de la situation en Grèce, voy. infra). Si le C.G.R.A. reconnaît le caractère précaire et problématique des conditions de vie des bénéficiaires d’une protection internationale en Grèce, il estime néanmoins que ces éléments ne permettent pas de conclure que tout bénéficiaire d’un tel statut serait ou sera, en cas de retour, placé de manière systémique dans une situation de dénuement matériel extrême contraire à la dignité humaine. Une analyse individuelle s’impose dès lors, portant notamment sur l’existence d’un facteur de vulnérabilité particulière, sur la capacité du demandeur à faire valoir ses droits et à subvenir à ses besoins essentiels, ainsi que sur son degré d’autonomie générale.

Au terme de cet examen, le C.G.R.A. conclut que le demandeur ne présente aucun facteur de vulnérabilité particulière susceptible d’entraver sa capacité à faire valoir ses droits en Grèce. Il relève à cet égard que le demandeur a démontré, tant lors de ses premières démarches pour obtenir son titre de séjour grec qu’au travers de son intégration professionnelle en Belgique, un degré certain d’autonomie et de débrouillardise. Rien ne permettait dès lors de considérer qu’il serait dans l’incapacité d’accomplir les démarches nécessaires au renouvellement de son titre de séjour en cas de retour ni qu’il se retrouverait, pendant la période d’attente, dans une situation contraire à l’article 4 de la Charte.

Le C.G.R.A. adopte par ailleurs une interprétation restrictive de la formule « indépendamment de sa volonté et de ses choix personnels » issue des arrêts Ibrahim et Jawo. Il souligne que le départ du demandeur vers la Belgique n’avait rien de contraint. Son objectif n’avait jamais été de s’établir durablement en Grèce, mais de rejoindre sa sœur en Belgique. Les difficultés administratives auxquelles il pourrait être confronté en cas de retour, notamment le renouvellement d’un titre de séjour périmé, seraient donc la conséquence logique de ses propres choix, et ne sauraient être regardées comme survenant indépendamment de sa volonté. Cette interprétation fait obstacle au renversement de la présomption de confiance mutuelle et justifie, selon le C.G.R.A., le maintien de la décision d’irrecevabilité.

Le demandeur introduit un recours contre cette décision devant le C.C.E., sollicitant à titre principal la reconnaissance du statut de réfugié. À cet égard, l’arrêt QY rendu par la C.J.U.E. en grande chambre le 18 juin 2024 apporte un éclairage utile. Si le C.C.E. venait à retenir un risque au sens de l’article 4 de la Charte, l’irrecevabilité ne pourrait plus être opposée au demandeur et la Belgique serait tenue d’examiner la demande au fond. Faute d’obligation expresse pour les États membres de reconnaître de manière automatique les décisions positives des autres États membres, elle ne serait toutefois pas liée par la décision grecque et devrait procéder à un examen individuel, complet et actualisé. Cet examen devrait néanmoins tenir pleinement compte de la décision grecque et des éléments qui la soutiennent, le C.G.R.A. étant en outre tenu d’engager un échange d’informations avec les autorités grecques en vertu du principe de coopération loyale, afin de disposer de tous les éléments nécessaires pour statuer de manière éclairée sur la demande.

2. La décision du Conseil du contentieux des étrangers

Le C.C.E. relève d’emblée que la décision du C.G.R.A. s’appuie sur des sources datant de 2022 à 2023 et ne repose donc pas sur des éléments « objectifs, fiables, précis et dûment actualisés », tels qu’exigés par la jurisprudence de la C.J.U.E.[i], en violation du devoir de coopération auquel la partie défenderesse est pourtant tenue. Cette exigence d’informations actualisées, qui incombe à l’autorité étatique, découle également de l’article 10, § 3, b), de la directive 2013/32/UE, et ce indépendamment de la charge de la preuve pesant sur le demandeur. Il appartient dès lors au Conseil d’examiner lui-même, sur la base des informations les plus récentes communiquées par les parties, la situation qui prévaut en Grèce pour les bénéficiaires d’un statut de protection internationale.

Il ressort de cette analyse que la législation grecque subordonne l’accès aux droits et avantages consacrés aux articles 24 à 35 de la directive 2011/95/UE, tels que l’accès à l’emploi, à la protection sociale, aux soins de santé et au logement, à la possession de plusieurs documents officiels : un permis de séjour (ADET), un numéro d’identification fiscale (AFM) et un numéro de sécurité sociale (AMKA). La détention de ces documents constitue donc une condition déterminante pour apprécier si le bénéficiaire risque de se retrouver dans une situation de dénuement matériel extrême. Or, leur délivrance et leur renouvellement se heurtent à d’importants obstacles administratifs et bureaucratiques, auxquels s’ajoutent de très longs délais de traitement (par exemple les demandes de renouvellement d’un ADET accusent un délai d’attente supérieur à six mois dans près de 40 % des cas). Tant que le bénéficiaire ne dispose pas de ces documents, il se trouve privé de l’accès effectif à toute une série de droits, pourtant indispensable à une vie digne.

Le Conseil confirme néanmoins que cette situation, aussi précaire et préoccupante soit-elle, ne suffit pas à établir des défaillances systémiques atteignant automatiquement le seuil de l’article 4 de la Charte pour tout bénéficiaire. Une évaluation individuelle demeure nécessaire, portant sur les éventuels facteurs de vulnérabilité particulière du demandeur, sa capacité à faire valoir ses droits et à subvenir à ses besoins essentiels, ainsi que son degré d’autonomie générale. Il ajoute toutefois une condition supplémentaire par rapport au cadre posé par le C.G.R.A. Il y a lieu de vérifier si le bénéficiaire dispose de ressources, d’un réseau ou d’autres formes de soutien lui permettant de faire face, dans l’attente du renouvellement de son ADET, aux difficultés auxquelles il sera confronté en matière de logement, de soins de santé, d’emploi et de protection sociale. Le Conseil impose par ailleurs de tenir compte du fait que le requérant bénéficie du statut de la protection subsidiaire et non du statut de réfugié, circonstance susceptible d’aggraver certaines des difficultés administratives auxquelles il sera confronté en cas de retour.

C’est sur l’interprétation de la formule « indépendamment de sa volonté ou de ses choix personnels » que le Conseil s’écarte le plus nettement du C.G.R.A. Là où ce dernier avait utilisé ces termes pour responsabiliser le requérant et lui opposer son choix de quitter la Grèce, le Conseil, s’appuyant sur les différentes versions linguistiques des arrêts de la C.J.U.E. ainsi que sur sa propre jurisprudence antérieure (C.C.E., 22 janvier 2024, n° 300 342), retient une interprétation différente. Ces termes doivent être compris comme signifiant « sans qu’il ne soit tenu compte de la volonté et des choix personnels du demandeur ». Il en découle qu’il convient de procéder à une appréciation ex nunc de la situation du requérant, c’est-à-dire d’évaluer objectivement et de manière prospective si, en cas de renvoi, il se retrouvera dans une situation de dénuement matériel extrême, sans que son comportement passé, son choix de quitter la Grèce ou l’absence de démarches antérieures puissent lui être opposés. Cette lecture s’ancre dans le caractère absolu de l’article 4 de la Charte et du principe de non-refoulement. L’article 4 ne souffre en effet d’aucune exception, et le comportement passé du demandeur ne peut en aucun cas venir le moduler. La logique de responsabilisation du migrant à laquelle recourait le C.G.R.A. se heurte ainsi frontalement à l’absoluité de cette protection. Dès lors qu’un risque objectif de traitement inhumain ou dégradant est établi, les choix personnels de l’intéressé sont tout simplement sans pertinence. Le Conseil opère en cela un glissement fondamental, substituant à une appréciation centrée sur l’agentivité du migrant (ses décisions, ses démarches, ses attitudes), une appréciation centrée sur sa vulnérabilité objective face aux conditions d’accueil auxquelles il serait exposé en cas de renvoi.

Au terme de cet examen, le Conseil conclut que la situation individuelle du requérant n’a pas été suffisamment instruite par le C.G.R.A. Une instruction complémentaire s’impose notamment sur trois points : les ressources actuelles dont dispose le requérant et la possibilité qu’il puisse compter sur le soutien de sa sœur et de son beau-frère établis en Belgique, les éléments de vulnérabilité particulière invoqués, à savoir l’impact sur sa santé mentale de la situation de guerre qui prévaut dans la bande de Gaza et le décès de nombreux proches, et enfin le fait qu’il bénéficie d’un statut de protection subsidiaire et non du statut de réfugié. La décision du C.G.R.A. est en conséquence annulée et l’affaire lui est renvoyée pour qu’il procède à une nouvelle instruction.

Il est à noter que les Chambres réunies ont rendu, le même jour, deux décisions similaires concernant des bénéficiaires d’une protection internationale placés dans une situation comparable (C.C.E., 20 février 2026, n° 341 503 et n° 341 504), révélant ainsi la volonté du Conseil de dégager une ligne jurisprudentielle claire et cohérente sur la question du renvoi vers la Grèce.

B. Éclairage

1. La présomption de confiance mutuelle de plus en plus fragilisée à l’égard de la Grèce

Tout au long de l’arrêt commenté, le principe de confiance mutuelle entre États membres occupe une place centrale, sur laquelle repose l’architecture du système européen commun d’asile. En vertu de ce principe, chaque État membre peut présumer que les autres États membres respectent et protègent les droits fondamentaux des bénéficiaires d’une protection internationale, tels qu’ils sont consacrés par la Charte, la CEDH et mis en œuvre dans le droit dérivé de l’Union, notamment la directive 2011/95/UE. Mais qu’advient-il de la teneur de ce principe lorsqu’un État membre ne satisfait pas aux obligations qui lui incombent en vertu du droit de l’Union ? Qu’en est-il lorsque sa ratio legis même est ébranlée, quand ses fondements vacillent ? Au regard de plusieurs éléments soulevés par le Conseil dans l’arrêt commenté, il y a lieu de s’interroger sur les limites de l’application de ce principe de confiance vis-à-vis d’un État membre qui se dérobe à ses obligations, en l’occurrence la Grèce.

Trois séries d’éléments convergents viennent en effet structurellement fragiliser la présomption de confiance mutuelle à l’égard de cet État membre.

En premier lieu, il convient de souligner l’existence d’une procédure d’infraction engagée par la Commission européenne contre la Grèce pour non-transposition des dispositions de la directive 2011/95/UE. Après avoir adressé une lettre de mise en demeure en janvier 2023, la Commission a estimé, au vu de la réponse grecque, que la Grèce n’avait pas respecté ses obligations et a émis un avis motivé en mai 2025, laissant à celle-ci un délai de deux mois pour se mettre en conformité, faute de quoi elle pourrait saisir la C.J.U.E. Il apparaît ainsi que, plus de trois ans après l’ouverture de la procédure, la Grèce n’a toujours pas mis sa législation en conformité avec les exigences de la directive. Les manquements reprochés concernent en particulier l’accès aux prestations sociales pour les bénéficiaires d’un statut de protection internationale. Une modification législative grecque de 2024 a en effet fortement entravé cet accès en subordonnant l’activation du numéro de sécurité sociale (AMKA) à l’existence d’un contrat de travail valide, d’une déclaration solennelle d’embauche ou de l’exercice d’une activité indépendante, excluant de facto les bénéficiaires dans l’incapacité de travailler en raison de leur état de santé. Par ailleurs, les conditions de durée de séjour légal dont dépend l’octroi de nombreuses prestations sociales ne tiennent aucun compte de la situation particulière des bénéficiaires d’une protection internationale. L’allocation de logement, par exemple, est subordonnée à un séjour légal et continu de cinq ans en Grèce, condition que ces bénéficiaires ne peuvent généralement pas remplir. La Commission a estimé que ces exigences créent une différence de traitement injustifiée entre les bénéficiaires d’une protection internationale et les ressortissants grecs, pourtant expressément prohibée par l’article 29 de la directive 2011/95/UE. 

Il convient toutefois de ne pas confondre les plans en jeu. Le recours en manquement (article 258 TFUE) opère au niveau institutionnel et collectif. L’existence d’un avis motivé ne renverse pas, à elle seule, la présomption de confiance, dans la mesure où la Cour exige toujours une appréciation individualisée du risque au sens de l’article 4. 

En deuxième lieu, de nombreux rapports officiels émanant d’institutions nationales et internationales, telles que le Médiateur grec, la Commission nationale des droits de l’homme, la Commission européenne, le Haut Commissariat des Nations unies pour les réfugiés, et les autorités d’autres États membres, ne cessent de formuler de vives préoccupations quant à la situation qui prévaut en Grèce pour les bénéficiaires d’une protection internationale[ii]. Ces défaillances sont structurelles, bien documentées et dénoncées sur la scène européenne.

En troisième lieu, le Conseil mobilise lui-même dans son raisonnement plusieurs outils jurisprudentiels qui viennent sérieusement déstabiliser la confiance que les États membres sont présumés accorder à la Grèce quant au respect des droits fondamentaux des bénéficiaires d’une protection internationale.

Le Conseil cite tout d’abord deux arrêts de la Cour européenne des droits de l’homme[iii] (ci-après, « Cour EDH ») : M.S.S. c. Belgique et Grèce du 21 janvier 2011 et N.H. et autres c. France du 2 juillet 2020. Ces deux arrêts présentent deux enseignements pertinents pour l’analyse. D’une part, la Cour EDH s’est demandée, dans les deux affaires, si les requérants avaient, oui ou non, la possibilité légale d’accéder à un emploi rémunéré, leur permettant ainsi de toucher un revenu pour qu’ils puissent subvenir à leurs besoins essentiels. L’accès au marché du travail est, pour la Cour, un élément clé à prendre en considération afin d’apprécier si le seuil de l’article 3 de la CEDH est atteint. Dans le cas grec, elle a constaté que « l’accès au marché du travail comporte tant d’obstacles administratifs qu’il ne peut être considéré comme une alternative réaliste » (M.S.S. c. Belgique et Grèce, § 261). D’autre part, elle a tenu compte de la durée de la période pendant laquelle les requérants s’étaient retrouvés dans le dénuement le plus total, dans l’impossibilité de se nourrir, de se laver et de se loger. Au plus cette période est longue, au plus la situation dans laquelle se trouvent les requérants est susceptible de constituer un traitement inhumain et dégradant. Ces deux éléments font précisément défaut in casu. L’accès à l’emploi est inenvisageable sans documents en ordre et la procédure de renouvellement est longue.

Ainsi, le Conseil fait sienne cette jurisprudence de la Cour strasbourgeoise qui concernait des demandeurs d’asile, et la transpose aux situations dans lesquelles se trouvent des personnes qui bénéficient déjà d’un statut. En effet, il estime qu’« un raisonnement similaire peut être adopté pour les bénéficiaires d’un statut de protection internationale ». Cette transposition révèle en réalité un paradoxe saisissant. Les bénéficiaires d’une protection sont, en droit, dans une situation plus favorable que les simples demandeurs. La directive 2011/95/UE leur garantit des droits plus étendus, notamment un titre de séjour et un accès au marché du travail (voy. articles 24 et suivants). Pourtant, dans les faits, ils se retrouvent dans une précarité comparable, voire pire que celle des demandeurs. Que le Conseil soit contraint d’appliquer à leur égard des critères forgés par la Cour EDH pour des demandeurs d’asile, catégorie juridiquement moins protégée, constitue en soi un constat de défaillance structurelle du système d’accueil grec. 

Le Conseil mobilise ensuite l’arrêt Haqbin c. Federaal Agentschap voor de opvang van asielzoekers rendu par la C.J.U.E. le 12 novembre 2019. Dans cet arrêt, la Cour affirme que l’obligation de garantir un niveau de vie digne aux demandeurs d’asile, consacrée à l’article 20, § 5, de la directive 2013/33/UE, est, du fait même de l’utilisation du verbe « garantir », une obligation de résultat que les États membres doivent assurer de manière permanente et sans interruption, sous leur propre responsabilité. De plus, dans l’arrêt M.S.S. c. Belgique et Grèce, la Cour EDH avait aussi reconnu que les demandeurs d’asile constituent « un groupe de population particulièrement défavorisé et vulnérable » (M.S.S. c. Belgique et Grèce, § 251) nécessitant une protection spéciale, et que les États membres sont tenus d’obligations positives à leur égard, notamment celle de leur fournir un logement et des conditions matérielles décentes. Lus conjointement, ces deux arrêts insistent sur les obligations positives et concrètes qui reposent sur les États membres en matière migratoire. Le Conseil, en mobilisant ces deux arrêts, semble appeler à la barre l’État grec. En effet, la procédure de renouvellement de l’ADET et les circonstances qui l’entourent semblent difficilement compatibles avec l’obligation de l’État membre de garantir de manière permanente et sans interruption un niveau de vie digne aux personnes migrantes.

Enfin, un dernier élément mérite attention, car il témoigne de la position plus nuancée et compréhensive adoptée par le Conseil à l’égard de la situation des bénéficiaires d’une protection internationale en Grèce. Lorsqu’il s’agit de déterminer les ressources sur lesquelles un bénéficiaire peut raisonnablement compter pour traverser la période d’attente inhérente au renouvellement de son ADET, le Conseil refuse de suivre le raisonnement défendu par la partie défenderesse, qui s’appuyait sur la jurisprudence du Bundesverwaltungsgericht du 16 avril 2025. Cette juridiction allemande avait en effet estimé que les bénéficiaires d’un statut de protection internationale, sans vulnérabilité particulière, de sexe masculin et sans charge de famille, pourraient subvenir à leurs besoins fondamentaux en trouvant une source de revenus dans l’économie informelle, éventuellement complétée par l’aide des ONG. Le Conseil rejette en bloc cette approche. Il souligne d’une part qu’il ne dispose pas d’informations suffisantes sur la législation grecque en matière de droit du travail et de droit pénal social pour s’assurer que le requérant n’encourt aucune sanction pénale ou administrative s’il se tourne vers l’économie souterraine. En outre, le Conseil se demande si une instance judiciaire étatique peut légitimement enjoindre une personne à accomplir un acte qui est potentiellement illégal. D’autre part, il estime, à juste titre, que les conditions de travail dans l’économie informelle grecque sont précaires et peuvent s’apparenter à de « l’esclavage moderne ». Ainsi, il ne peut suivre ce raisonnement. Cette position trouve une assise dans l’arrêt Jawo, dans lequel la C.J.U.E. a jugé que le seuil de l’article 4 ne saurait être écarté par la simple possibilité, pour l’intéressé, d’assurer sa subsistance par ses propres moyens. Quant à l’aide des ONG, il constate qu’elle est trop limitée pour garantir à chaque bénéficiaire un accès effectif à ses besoins fondamentaux. 

Ce refus est révélateur d’une évolution importante dans le raisonnement du Conseil. En écartant ces deux alternatives, il refuse implicitement de faire peser sur le bénéficiaire la charge de pallier, par ses propres moyens ou par le recours à des solutions précaires voire illégales, les défaillances structurelles de l’État grec. Ce faisant, il réaffirme avec clarté que la responsabilité de garantir un accès effectif aux droits liés au statut de protection internationale repose en premier lieu sur les autorités étatiques, et non sur l’ingéniosité ou la débrouillardise de ceux qui en sont les titulaires.

2. L’impossible renversement automatique de la présomption, vers une zone grise

Au vu de l’ensemble de ces éléments (la procédure d’infraction engagée contre la Grèce, les rapports convergents dénonçant des défaillances structurelles, et les outils jurisprudentiels mobilisés par le Conseil lui-même), on pourrait se demander pourquoi le Conseil ne conclut pas au renversement automatique de la présomption de confiance mutuelle à l’égard de la Grèce. Pourquoi, alors qu’il semble disposer de tous les outils nécessaires, ne tire-t-il pas la conclusion que tout bénéficiaire renvoyé en Grèce serait exposé à un risque de traitements inhumains et dégradants, au motif que les conditions qui y prévalent seraient à ce point problématiques et précaires qu’elles atteindraient systématiquement le seuil de l’article 4 de la Charte, sans qu’il y ait besoin de recourir à un examen individuel approfondi faisant in fine reposer une lourde charge probatoire sur le bénéficiaire ?

La réponse tient à la contrainte jurisprudentielle à laquelle le Conseil est soumis. Il ne lui est en effet pas envisageable, sans outrepasser son rôle, de tirer une telle conclusion, car il est lié par les arrêts Ibrahim et Jawo de la C.J.U.E. Dans ces arrêts, la Cour a volontairement opéré un découplage entre la violation de la directive et la violation de l’article 4 de la Charte, en affirmant qu’il « importe de préciser que, compte tenu de l’importance que le principe de confiance mutuelle revêt pour le système européen commun d’asile, des violations des dispositions du chapitre VII de la directive qualification qui n’ont pas pour conséquence une atteinte à l’article 4 de la Charte n’empêchent pas les États membres d’exercer la faculté offerte par l’article 33, paragraphe 2, sous a), de la directive procédures » (Ibrahim, § 92). Ainsi, la violation des articles 24 à 35 de la directive 2011/95/UE, portant sur les droits d’accès au logement, à l’emploi et aux prestations sociales n’entraîne pas nécessairement une atteinte à la dignité humaine au sens de l’article 4 de la Charte.

Ce découplage traduit un arbitrage de politique jurisprudentielle assumé. En réservant l’effet bloquant au seul dénuement matériel extrême, la Cour accepte délibérément un certain « coût » en termes d’effectivité des droits des bénéficiaires, au profit de l’opérationnalité du mécanisme d’irrecevabilité. Cette distinction s’inscrit dans la cohérence interne du système européen commun d’asile. La directive 2011/95/UE poursuit notamment l’objectif de limiter les mouvements secondaires des demandeurs de protection internationale entre États membres, en harmonisant les droits qui leur sont reconnus (considérants 12 et 13). Si chaque manquement d’un État membre à ses obligations découlant de la directive suffisait à paralyser les renvois, ce mécanisme serait vidé de sa substance et les mouvements secondaires encouragés, à rebours de l’objectif poursuivi. 

On peut alors se demander s’il n’existe pas une sorte de « zone grise » dans laquelle des violations structurelles et durables de la directive peuvent subsister sans que le seuil de l’article 4 soit formellement atteint, au détriment de la protection effective des bénéficiaires. Certes, il subsiste le contrôle exercé par la Commission par le biais de la procédure en manquement, mais celle-ci est lente et incertaine dans ses effets, comme en témoigne le cas grec où, plus de trois ans après la mise en demeure initiale, toujours aucune mise en conformité n’est intervenue. Pour finir, il convient de noter qu’à la mi-juin 2026 est entré en application le Pacte sur la migration et l’asile, et notamment le règlement 2024/1347 « qualification » (normes relatives aux conditions qui doivent être remplies pour bénéficier de la protection internationale, au statut de réfugié et de personnes bénéficiant de la protection subsidiaire et au contenu de cette protection) et le règlement 2024/1348 « procédures » (normes relatives au traitement des demandes). Ces innovations législatives ne semblent toutefois pas de nature à dissiper cette « zone grise ». Elles maintiennent en effet le motif d’irrecevabilité sans consacrer de reconnaissance mutuelle des décisions positives, de sorte que la tension entre opérationnalité du mécanisme et effectivité des droits des bénéficiaires risque de perdurer, voire de s’élargir. 

C. Pour aller plus loin

Lire l’arrêt : C.C.E., 20 février 2026, n° 341 505.

Jurisprudence :

• CJUE, 19 mars 2019, Ibrahim e.a., C-297/17, C-318/17, C-319/17 et C-438/17, EU:C:2019:219.
• CJUE, 19 mars 2019, Jawo, C-163/17, EU:C:2019:218.
• CJUE, 12 novembre 2019, Zubair Haqbin c. Federaal Agentschap voor de opvang van asielzoekers, C-233/18, EU:C:2019:956.
• CJUE, 22 février 2022, XXXX c. Commissaire général aux réfugiés et aux apatrides, C-483/20, EU:C:2022:103.
• CJUE, 18 juin 2024, QY c. Bundesrepublik Deutschland, C‑753/22, EU:C:2024:524. 
• Cour eur. D.H., 21 janvier 2011, M.S.S. c. Belgique et Grèce, req. n° 30696/09.
• Cour eur. D.H., 2 juillet 2020, N.H. e.a. c. France, req. n° 22820/13.
• C.C.E., 20 février 2026, n° 341 503 et n° 341 504.

Pour citer cette note : O. de Salle, « Le renvoi des bénéficiaires d’un statut de protection internationale vers la Grèce et les limites du principe de confiance mutuelle », Cahiers de l’EDEM, juin 2026. 
 

Illegal Immigration—Sanctuary Cities and Jurisdictions—Spending Clause—Separation of Powers—Anti-Commandeering—Local Autonomy—Fifth Amendment—Due Process—Administrative Procedure Act—Doctrinal Continuity.

This commentary analyzes Judge William H. Orrick’s April 24, 2025 preliminary injunction blocking the Trump administration from withholding, freezing, or conditioning federal funds to a group of plaintiff cities and counties because of their sanctuary policies. The order is short and explicitly described as a summary order issued under exigent circumstances, but it rests on a substantial body of prior litigation concerning sanctuary jurisdictions, federal spending conditions, anti-commandeering doctrine, due process, and the Administrative Procedure Act. Its importance lies less in novelty than in constitutional continuity: it treats the second Trump administration’s 2025 sanctuary-funding strategy as the functional continuation of the first Trump administration’s Executive Order 13,768, which the same court and the Ninth Circuit rejected in 2017–2018.

Jack R. Mangala

A. Facts and Ruling

The plaintiffs were the City and County of San Francisco, Santa Clara County, and fourteen additional cities and counties: Portland, King County, New Haven, Oakland, Emeryville, San Jose, San Diego, Sacramento, Santa Cruz, Monterey County, Seattle, Minneapolis, St. Paul, and Santa Fe. They challenged two executive orders and a Department of Justice memorandum: Executive Order 14159, titled “Protecting the American People Against Invasion”; Executive Order 14218, titled “Ending Taxpayer Subsidization of Open Borders”; and the February 5, 2025 memorandum from Attorney General Pamela Bondi titled “Sanctuary Jurisdictions Directives.” Judge Orrick described the challenged provisions as aimed at cities and counties that limit the use of local resources to enforce federal immigration law.

The contested policy architecture had three moving parts. First, section 17 of Executive Order 14159 directed the Attorney General and the Secretary of Homeland Security to ensure that so-called sanctuary jurisdictions did not receive access to federal funds. Second, section 2(a)(ii) of Executive Order 14218 directed federal agencies to ensure that federal payments to localities did not, by design or effect, abet sanctuary policies that shield noncitizens from deportation. Third, the Bondi Directive supplied administrative detail and political force by instructing various entities within the Department of Justice (DOJ) to pursue funding restrictions and enforcement measures against jurisdictions deemed insufficiently cooperative. The order emphasized that neither executive order gave a stable definition of sanctuary jurisdiction, but that the Bondi Directive, agency memoranda, public statements, and parallel enforcement actions made the threat concrete enough for judicial review.

The plaintiffs sought a preliminary injunction preventing the federal government from withholding, freezing, or conditioning funds on the basis of local policies that limit: honoring civil immigration detainers; cooperating with administrative immigration warrants; sharing information other than immigration or citizenship status; using local law enforcement to arrest or detain individuals solely for civil immigration violations; or using local resources to assist federal civil immigration enforcement. Their theory was not that local governments can obstruct federal immigration enforcement. Rather, it was that the federal government cannot conscript local governments into such enforcement by threatening broad, congressionally appropriated funding streams.

Judge Orrick granted the preliminary injunction. Applying Winter v. Natural Resources Defense Council and the Ninth Circuit’s sliding-scale approach, he found that the plaintiffs were likely to succeed on several constitutional and statutory theories, that they faced irreparable harm, and that the balance of equities and public interest favored relief. The injunction restrained the named federal defendants, agencies, officials, and those acting in concert with them from directly or indirectly withholding, freezing, or conditioning federal funds from the plaintiff jurisdictions based on the challenged portions of the executive orders and the Bondi Directive. The order required written notice to all federal departments and agencies by April 28, 2025, instructing them not to implement the prohibited funding restrictions.

The ruling is also notable for its treatment of justiciability. The government argued that the case was premature because no funds had yet been withdrawn and because the orders merely called for lawful evaluation by agencies. Judge Orrick rejected that argument as essentially the same position advanced in the 2017 sanctuary-funding litigation. He reasoned that the plaintiffs had pre-enforcement standing because they had policies placing them within the target category and faced a well-founded fear of enforcement. In his view, that fear was stronger than in 2017 because it rested not only on the text of the executive orders but also on the Bondi Directive, agency actions, lawsuits against other sanctuary jurisdictions, public statements by senior officials, and the history of the first Trump administration litigation.

The opinion’s most quoted sentence, “Here we are again,”[i] captures the court’s basic posture. Judge Orrick treated the 2025 orders as materially similar to the invalidated 2017 order. The government tried to distinguish the new language by pointing to qualifiers such as “evaluate and undertake any lawful actions.” The court called this a distinction without a difference: in context, the provisions still “unambiguously command[ed] action”[ii] to deny federal funds to disfavored localities, and a general savings clause did not insulate the policy from judicial review.

B. Legal Discussion

1. Separation of Powers and the Spending Clause

The heart of the decision is the allocation of spending authority. Under Article I, Congress controls the federal purse. The President may execute spending statutes, but he may not rewrite them by adding sweeping conditions after appropriations have been enacted. Judge Orrick relied heavily on the Ninth Circuit’s earlier decision in City and County of San Francisco v. Trump, 897 F.3d 1225 (9th Cir. 2018), which held that the 2017 sanctuary order could not impose conditions on federal grants absent congressional authorization. This principle is especially important where the executive order appears to reach all or a broad class of federal funding, rather than a narrow program with clear statutory immigration-enforcement conditions.

The Spending Clause issue has two dimensions. First, Congress must speak clearly when it conditions federal funds so that recipients can knowingly accept the terms. This clear-statement principle runs through Pennhurst State School & Hospital v. Halderman, South Dakota v. Dole, and Arlington Central School District Board of Education v. Murphy. Second, even congressionally enacted conditions may become unconstitutional if they are coercive, as National Federation of Independent Business v. Sebelius held in the Medicaid-expansion context. Judge Orrick’s order emphasizes the first point most directly: the challenged conditions were not shown to have been enacted by Congress and were instead imposed by executive directive.

The decision therefore does not deny Congress power to condition some grants on immigration-related cooperation. It says that such conditions must come from Congress, must be germane to the relevant federal program, must be unambiguous, and must not be coercive. A city that accepts a specifically conditioned federal law-enforcement grant may have to comply with the valid conditions attached to that grant. But an executive order cannot transform all federal payments into leverage for unrelated immigration enforcement objectives. This distinction preserves Congress’s power to legislate while limiting presidential unilateralism.

2. Anti-Commandeering and Local Autonomy

The Tenth Amendment claim complements the spending analysis. Under New York v. United States, Printz v. United States, and Murphy v. NCAA, the federal government may not commandeer state or local officials to administer or enforce federal regulatory programs. Immigration is unquestionably an area of strong federal authority, but the supremacy of federal immigration law does not erase the anti-commandeering rule. Federal officers may enforce federal immigration law; local governments may be preempted from obstructing that enforcement; but the federal government cannot require local personnel to carry out civil immigration detainers, administrative warrants, or enforcement operations unless a valid federal law imposes a permissible obligation.

Judge Orrick’s injunction reflects this distinction. The protected local policies do not purport to legalize unauthorized presence or nullify federal law. They regulate the use of local personnel, local detention facilities, local funds, and local information-sharing practices. The court viewed the funding threat as an attempt to coerce local jurisdictions into changing those policies and thereby to commandeer local officials into the federal civil immigration system. The coercive character was amplified by the breadth of the threatened funding consequences and by the absence of a precise statutory hook.

One doctrinal complication is 8 U.S.C. section 1373, which prohibits restrictions on sending to or receiving from federal immigration authorities information regarding citizenship or immigration status.[iii] Sanctuary litigation has often turned on how far section 1373 reaches and whether it is itself constitutional after Murphy. Judge Orrick’s order carefully framed the injunction to protect local limits on information sharing other than immigration or citizenship status. That phrasing reduces conflict with section 1373 and focuses the injunction on the broader detainer, administrative-warrant, resource-allocation, and local-enforcement issues.

3. Fifth Amendment Vagueness and Due Process

The Fifth Amendment reasoning is also significant. A funding sanction that turns on the label “sanctuary jurisdiction” raises notice problems if that label is undefined, politically elastic, or applied through shifting agency criteria. Due process requires fair notice of the conduct that triggers legal consequences, especially when the consequence is the loss of public funds relied upon for budgeting, public safety, health, housing, and social services. Judge Orrick found the challenged policy likely vague because the executive orders did not define sanctuary jurisdiction and because the administration’s statements suggested a broad and fluid target category.

The vagueness concern is not merely semantic. Local governments manage complex budgets across multi-year cycles. If they cannot determine which policies imperil which funding streams, they face pressure to abandon lawful local priorities simply to avoid catastrophic uncertainty. That chilling effect matters in constitutional analysis because it converts ambiguity into coercion. The court connected this uncertainty to irreparable harm, including budgetary disruption, deprivation of constitutional rights, and damage to trust between local governments and immigrant communities.

4. Administrative Procedure Act and Ultra Vires Agency Action

Although the April 24 order was a summary order, it expressly found a likelihood of success on the plaintiffs’ Administrative Procedure Act (APA) claim. The court described the Bondi Directive’s order to freeze DOJ funds as likely arbitrary and capricious, contrary to the Constitution, and ultra vires final agency action under 5 U.S.C. section 706(2).[iv] This matters because it gives the ruling a statutory as well as constitutional foundation. If an agency implements a presidential immigration agenda by disregarding statutory limits on grants, failing to consider reliance interests, or adopting unexplained categorical funding freezes, the APA provides a vehicle for review independent of the constitutional claims.

The APA point is also practically important. Executive orders often speak in broad terms, while agencies translate those commands into grant notices, memoranda, audits, certifications, and award conditions. Sanctuary-funding litigation therefore occurs at the boundary between presidential direction and agency implementation. A court may hesitate to enjoin the President personally, and Judge Orrick explicitly did not enjoin the President in the performance of official duties. But the court may enjoin agencies and officials implementing unlawful directives, and it may set aside final agency action that exceeds statutory authority or violates reasoned decision-making requirements.

5. Scope of Relief After Trump v. CASA

Judge Orrick’s order should be read against the Supreme Court’s later skepticism toward universal injunctions in Trump v. CASA, Inc. The April 24 injunction protects the plaintiff jurisdictions and those acting in concert under Rule 65(d)(2)[v]; it is not framed as a universal injunction for every sanctuary jurisdiction in the country. That narrower posture may help the order survive in a post-CASA remedial environment. At the same time, the order required notice to all federal departments and agencies, which is necessary to make plaintiff-specific relief effective when many agencies administer funds. The remedial question, therefore, is not whether the order is nationwide in ambition, but whether its breadth is necessary to prevent injury to the parties before the court.

The strongest feature of the decision is doctrinal continuity. The 2025 order sits squarely on the Ninth Circuit’s 2018 sanctuary-funding precedent and on classic federalism and spending cases. Its vulnerability is that it is a preliminary injunction, based on a summary order, before a full merits record and before appellate review. A higher court could narrow the injunction, distinguish between various grants, or demand a more program-specific analysis of funding streams. But the government’s broadest theory—that the executive may use general federal funds to pressure localities into civil immigration enforcement—faces serious doctrinal obstacles under existing separation-of-powers, Spending Clause, anti-commandeering, due process, and APA principles.

C. Suggested Reading

To read the case: City and County of San Francisco et al. v. Donald J. Trump et al., 779 F. Supp. 3d 1077 (N.D. Cal. 2025). This commentary focuses on that April 24, 2025 decision, while noting later remedial considerations and related sanctuary-funding doctrine.

Case Law

The following cases provide the most useful doctrinal context for reading Judge Orrick’s decision. They are organized by theme rather than chronology.

1. Sanctuary-Jurisdiction Litigation

• County of Santa Clara v. Trump, 250 F. Supp. 3d 497 (N.D. Cal. 2017). Judge Orrick’s first preliminary injunction against the first Trump administration’s sanctuary-funding executive order; central for standing, separation of powers, Spending Clause, vagueness, and anti-commandeering analysis.
• City and County of San Francisco v. Trump, 897 F.3d 1225 (9th Cir. 2018). The Ninth Circuit affirmance that supplies much of the controlling precedent for the 2025 order, especially the conclusion that a general executive order cannot impose new grant conditions that Congress did not authorize.
• City of Chicago v. Sessions, 888 F.3d 272 (7th Cir. 2018), and City of Chicago v. Barr, 961 F.3d 882 (7th Cir. 2020). Important Seventh Circuit litigation over DOJ Byrne JAG grant conditions, local cooperation, and section 1373.
• City of Philadelphia v. Attorney General, 916 F.3d 276 (3d Cir. 2019). A leading Third Circuit decision rejecting DOJ efforts to impose immigration-cooperation conditions on federal criminal justice grants absent statutory authority.
• New York v. United States Department of Justice, 951 F.3d 84 (2d Cir. 2020). A contrasting Second Circuit decision that upheld certain DOJ conditions and illustrates the pre-2021 circuit split over sanctuary grant conditions.

2. Spending Clause and Unconstitutional Conditions

• Pennhurst State School & Hospital v. Halderman, 451 U.S. 1 (1981). Establishes the clear-statement principle for federal grant conditions imposed on states.
• South Dakota v. Dole, 483 U.S. 203 (1987). The classic framework for conditional federal spending: general welfare, unambiguous conditions, relatedness, no independent constitutional bar, and no coercion.
• Arlington Central School District Board of Education v. Murphy, 548 U.S. 291 (2006). Reinforces that recipients must have clear notice of conditions attached to federal funds.
• National Federation of Independent Business v. Sebelius, 567 U.S. 519 (2012). The leading modern coercion case, holding that Congress cannot use financial inducement so severe that it becomes compulsion.

3. Anti-Commandeering and Immigration Federalism

• New York v. United States, 505 U.S. 144 (1992). Establishes that Congress may not compel states to enact or administer a federal regulatory program.
• Printz v. United States, 521 U.S. 898 (1997). Applies anti-commandeering to state and local executive officers, a key precedent for sanctuary policies declining to use local officers for federal enforcement.
• Murphy v. NCAA, 584 U.S. 453 (2018). Modernizes anti-commandeering doctrine and raises questions about the constitutional status of federal statutes that regulate state information-sharing policies.
• Arizona v. United States, 567 U.S. 387 (2012). Essential background on federal supremacy in immigration, preemption, and the limits of state immigration enforcement initiatives.

4. Remedies and Judicial Review

• Winter v. Natural Resources Defense Council, 555 U.S. 7 (2008). The governing preliminary-injunction test used by Judge Orrick.
• Franklin v. Massachusetts, 505 U.S. 788 (1992). Relevant to the court’s refusal to enjoin the President personally while allowing relief against subordinate officials.
• Trump v. CASA, Inc., 606 U.S. (2025). Important for the remedial landscape after the sanctuary order, especially limitations on universal injunctions and the need to tailor relief to the parties.
• 5 U.S.C. sections 705 and 706. The APA provisions governing postponement of agency action and judicial review of unlawful, arbitrary, capricious, or ultra vires agency action.

Doctrine

• Lasch, C. N., R. L. Chan, I. V. Eagly, D. F. Haynes, A. Lai, E. M. McCormick, and J. P. Stumpf, “Understanding ‘Sanctuary Cities’”, Boston College Law Review 59, no. 5 (2018): 1703–1774.
• Chen, M. H. “Trust in Immigration Enforcement: State Noncooperation and Sanctuary Cities after Secure Communities”, Chicago-Kent Law Review 91, no. 1 (2016): 13–57.
• Gulasekaram, P., R. Su, and R. Cuison Villazor, “Anti-Sanctuary and Immigration Localism”, Columbia Law Review 119, no. 3 (2019): 837–902.
• Armacost, B. E., “‘Sanctuary’ Laws: The New Immigration Federalism”, Michigan State Law Review 2016, no. 4 (2016): 1197–1266.
• Margulies, P., “Deconstructing ‘Sanctuary Cities’: The Legality of Federal Grant Conditions That Require State and Local Cooperation on Immigration Enforcement”, Washington and Lee Law Review 75, no. 3 (2018): 1507–1582.
• Bauder, H., “Sanctuary Cities: Policies and Practices in International Perspective”, International Migration 55, no. 2 (2017): 174–187.

To cite this contribution: J. R. Mangala, “Limits to presidential unilateralism: the Trump administration cannot use general federal funds to pressure sanctuary jurisdictions into civil immigration enforcement”, Cahiers de l’EDEM, June 2026.
 

Protection internationale – Recours effectif – Directive 2013/32/UE, article 46, § 3 – Examen complet et ex nunc – Appréciation de la crédibilité – Autonomie procédurale – Directive 2011/95/UE, article 2, d) – Crainte fondée d’être persécuté – Probabilité raisonnable – Crainte objective – Crainte subjective.

Saisie d’un renvoi du tribunal de La Haye (Zwolle), la Cour juge d’abord que l’examen complet et ex nunc (article 46, § 3, de la directive 2013/32) habilite le juge de première instance à statuer lui-même, de manière contraignante, sur la crédibilité du récit et le bien-fondé de la demande, sans que les États membres ne puissent restreindre cette compétence. Elle précise ensuite que la « crainte avec raison d’être persécuté » (article 2, d, de la directive 2011/95) est fondée lorsqu’il existe une probabilité raisonnable de persécution au retour – ni simple possibilité ni certitude –, établie par une évaluation individuelle, concrète et objective. Fidèle au Guide du HCR, la Cour maintient la double dimension subjective et objective de la crainte tout en la faisant basculer vers l’objectif, sans suivre l’avocate générale Ćapeta qui plaidait pour l’abandon de l’élément subjectif — laissant ouverte la question, sensible pour les demandeurs vulnérables, de savoir si une crainte ressentie doit encore être démontrée.

Anne-Laurence Graf

A. Arrêt

Une famille irakienne demande l’asile aux Pays-Bas en 2017, invoquant notamment la crainte d’un mariage forcé et de l’excision de leurs filles ainsi que leur identification à la valeur d’égalité des sexes. Après rejet de leurs demandes comme manifestement infondées (11 septembre 2023), les recours portés devant le tribunal compétent à La Haye (Rechtbank Den Haag) sont, dans un premier temps, suspendus dans l’attente de l’arrêt C‑646/21 (Femmes s’identifiant à la valeur de l’égalité entre les sexes), puis la procédure reprise.

La juridiction de renvoi estime posséder assez d’éléments pour apprécier elle-même la crédibilité de certains éléments du récit (l’identification des filles à l’égalité des sexes) ainsi que plusieurs motifs des demandes (problèmes de voisinage, crainte de vendetta et de mariage forcé). Mais la jurisprudence du Conseil d’État néerlandais le lui interdit – un juge qui estime la motivation de l’instance précédente insuffisante en matière de crédibilité doit annuler et renvoyer au ministre, plutôt que de trancher lui-même –, jurisprudence dont elle doute s’agissant de sa conformité à la directive UE 2013/32. Sur la crainte de persécution au retour, elle relève en outre que la « crainte fondée » n’est définie ni par la directive 2011/95 ni par aucun standard national, et que si cette crainte devait s’évaluer par un calcul mathématique de probabilités, elle devrait là encore renvoyer au ministre, faute de disposer des informations nécessaires pour l’effectuer. La juridiction a ainsi posé à la CJUE cinq questions préjudicielles.

La portée de l’examen complet et ex nunc (questions 1 à 4)

En réponse aux quatre premières questions, la Cour dit que l’article 46, § 3, de la directive 2013/32 (ancienne directive « procédures »), lu à la lumière de l’article 47 de la Charte, confère au juge de première instance la compétence pour se prononcer de manière contraignante sur la crédibilité du récit, sur la plausibilité de la crainte de persécution ou du risque réel d’atteintes graves au retour et sur le bien-fondé de la demande, en tenant compte d’éléments produits au stade du recours, et que les États membres ne peuvent limiter cette compétence (pt 68 de l’arrêt commenté). Pour y parvenir, elle retient que l’examen « complet et ex nunc » impose au juge sa propre appréciation, exhaustive et actualisée, des faits dont relèvent la crédibilité et la plausibilité de la crainte, dans le respect du contradictoire. La portée et l’intensité de ce contrôle, définies par le droit de l’Union, échappent à l’autonomie procédurale : le juge ne saurait se cantonner à un « contrôle avec une certaine retenue », et doit au besoin écarter la jurisprudence nationale contraire, l’article 46, § 3, de la directive « procédures » étant d’effet direct. Ce pouvoir et cette compétence ne sauraient être réduits par les États membres.

2. La « crainte fondée » (question 5)

Pour interpréter la « crainte avec raison d’être persécuté » de l’article 2, sous d), de la directive 2011/95, la Cour part de ce que cette disposition reprend l’article 1^er, section A, point 2, de la convention de Genève, dont le respect commande l’interprétation et confère une pertinence particulière aux documents du Haut Commissariat des Nations unies pour les réfugiés (HCR). Conformément à l’article 4, § 3, de la directive, l’évaluation du bien-fondé de la crainte doit être individuelle, menée au cas par cas avec vigilance et prudence, et reposer uniquement sur une appréciation concrète des faits et circonstances relatifs au demandeur et à son pays d’origine. S’appuyant sur le Guide du HCR (qui reconnaît à la crainte une double dimension subjective et objective) ainsi que sur les guides pratiques de l’Agence de l’Union européenne pour l’asile (AUEA), la Cour en déduit que l’appréciation ne saurait procéder du seul point de vue subjectif du demandeur mais doit reposer sur une évaluation objective de la situation, le standard exigé étant celui d’une crainte raisonnable, établie dans une mesure raisonnable.

Quant au seuil de probabilité, la Cour écarte implicitement le calcul mathématique et retient, dans le sillage des guides de l’AUEA, un degré raisonnable de probabilité : une simple possibilité de persécution ne suffit pas, sans qu’il faille pour autant que le risque soit certain. Elle dit ainsi pour droit (pt 88) que la « crainte avec raison d’être persécuté » vise la situation dans laquelle il existe une probabilité raisonnable que le demandeur soit persécuté à son retour, l’existence d’une telle crainte devant être établie par les autorités nationales au terme d’une évaluation individuelle, concrète et objective de la situation personnelle du demandeur, des faits et circonstances de sa demande et de la situation dans son pays d’origine. Ce faisant, la Cour ne reprend pas le critère de la « personne avisée et raisonnable » envisagé par la juridiction de renvoi, lui préférant l’ancrage dans l’évaluation objective commandée par l’article 4 de la directive 2011/95.

B. Éclairage

1. Le juge de l’asile, pleinement juge du fait

L’apport central de l’arrêt tient à la consolidation, et à l’extension, d’une jurisprudence consacrée dans les arrêts Alheto (2018)[1], Torubarov (2019)[2] puis Alace et Canpelli (2025)[3]. De ces arrêts, la Cour avait déjà tiré que l’examen complet et ex nunc oblige le juge chargé du recours contre une décision d’asile à porter une appréciation actualisée sur l’ensemble des éléments de fait et de droit et, le cas échéant, à statuer lui-même sur les besoins de protection. L’arrêt Ebilum fait un pas supplémentaire en énonçant expressément que ce pouvoir englobe l’appréciation de la crédibilité du récit, soit le cœur de l’établissement des faits que les ordres juridiques nationaux tendaient à réserver à l’autorité administrative.

La cible est ici le modèle néerlandais, dans lequel le juge qui juge insuffisamment motivée l’appréciation de la crédibilité ne peut que casser et renvoyer selon la jurisprudence de la plus haute cour administrative néerlandaise. Ce schéma cassatoire, où l’administration conserve le dernier mot sur le fait, est jugé incompatible avec l’article 46, § 3, de l’ancienne directive « procédures » : seul l’examen des faits permet d’apprécier la crédibilité et la plausibilité de la crainte, « composantes essentielles » de l’examen du besoin de protection (pt 46 de l’arrêt commenté). Le juge ne peut dès lors renvoyer au seul motif que l’autorité serait « mieux placée et équipée ».

Un raisonnement intéressant de la CJUE dans cet arrêt concerne l’autonomie des États membres en la matière. Classiquement, l’aménagement des voies de recours relève des États membres, sous réserve d’équivalence et d’effectivité. Or la Cour soustrait à ce principe la définition même de la portée et de l’intensité du contrôle juridictionnel en matière d’asile : ces paramètres étant fixés par l’article 46, § 3, lui-même, les États membres ne peuvent les restreindre. La marge nationale ne porte plus que sur les modalités d’organisation du recours, non sur son étendue.

Pour le praticien belge, l’arrêt conforte le recours de plein contentieux organisé devant le Conseil du contentieux des étrangers (article 39/2, § 1^er, de la loi du 15 décembre 1980), juridiction qui statue déjà ex nunc et peut reconnaître ou refuser elle-même la qualité de réfugié ou la protection subsidiaire. L’arrêt Ebilum invite toutefois à la vigilance quant au recours à l’annulation pour « mesures d’instruction complémentaires » en raison du manque d’« éléments essentiels » (article 39/2, § 1^er, alinéa 2, 2°) : un tel renvoi au Commissaire général aux réfugiés et aux apatrides ne saurait devenir un substitut commode à une détermination que le juge est en mesure d’opérer lui-même au vu d’un dossier complet et d’informations sur le pays accessibles.

2. La crainte fondée : le standard de la probabilité raisonnable, éléments objectifs et subjectifs

La cinquième question conduit la Cour à préciser, de manière inédite par sa netteté, le contenu de la notion de « crainte avec raison d’être persécuté » de l’article 2, sous d), de la directive 2011/95 — notion centrale du statut de réfugié, que ni cette directive ni la convention de Genève ne définissent. La juridiction de renvoi soumettait deux interrogations : la « crainte fondée » suppose-t-elle une « probabilité raisonnable » de persécution au retour, et, dans l’affirmative, cette probabilité doit-elle s’apprécier du point de vue d’une « personne avisée et raisonnable » placée dans la situation du demandeur ? En arrière-plan affleurait une question plus théorique, que les conclusions de l’avocate générale Ćapeta, présentées le 4 décembre 2025, ont portée au jour : la crainte doit-elle être établie sur des critères purement objectifs, ou comporte-t-elle aussi un élément subjectif – l’émotion effectivement ressentie par le demandeur – qu’il faudrait également démontrer ?

S’appuyant sur le Guide du HCR – qui reconnaît à la « crainte avec raison » une dimension à la fois subjective et objective – et sur les guides pratiques de l’Agence de l’Union européenne pour l’asile (AUEA), la Cour énonce deux propositions : l’évaluation ne saurait être menée du seul point de vue subjectif du demandeur, mais doit reposer sur une évaluation objective de la situation (pt 81) et le standard exigé est celui d’une crainte raisonnable, établie « dans une mesure raisonnable » (pt 82). Le seuil retenu, emprunté à l’AUEA, est celui d’un degré raisonnable de probabilité : une simple possibilité de persécution ne suffit pas, sans qu’il faille pour autant que le risque soit certain (pt 85).

La manière dont la Cour articule les deux éléments mérite attention. Loin d’évacuer la dimension subjective, elle la maintient expressément (pt 80). La qualité de réfugié ne se déduit pas du seul état d’esprit du demandeur, mais celui-ci doit être étayé par une situation objective. La Cour subordonne donc l’élément subjectif à une vérification objective, sans pour autant l’abandonner. Le dispositif en porte la trace (pt 88) : la « crainte avec raison d’être persécuté » vise la situation dans laquelle il existe une probabilité raisonnable de persécution au retour, à établir au terme d’une évaluation individuelle, concrète et objective. 

L’avocate générale Ćapeta proposait pour sa part une lecture purement objective de la crainte : il suffirait d’établir que la probabilité de persécution existe objectivement – qu’une personne présentant les caractéristiques du demandeur risquerait, vu la situation du pays d’origine, d’être persécutée –, sans devoir vérifier que l’intéressé éprouve effectivement une crainte. Trois arguments soutiennent, selon elle, cette position. D’abord, une émotion telle que la crainte est malaisée à mesurer et s’exprime différemment selon les personnes. Ensuite, et surtout, exiger la démonstration d’une crainte ressentie risque de conduire l’autorité à juger la demande non crédible faute d’expression suffisante de cette crainte, et donc à la rejeter sans même examiner l’élément objectif — déplacement pernicieux du débat vers la crédibilité. Enfin, certains demandeurs, tels les enfants, peuvent ne ressentir aucune crainte alors même que le risque objectif est avéré.

L’avocate générale prenait soin de souligner que cette approche n’est pas en contradiction avec le Guide du HCR : en établissant l’existence d’un risque objectif, l’autorité peut implicitement conclure à l’existence d’une crainte subjective, de sorte qu’un examen séparé de celle-ci devient superflu. Elle invoquait au soutien le droit comparé – la pratique des juridictions américaines, qui infèrent la crainte subjective de la réaction d’une « personne raisonnable », mais aussi australiennes, françaises, allemandes et néo-zélandaises – ainsi que la jurisprudence antérieure de la Cour (Y et Z ; K et L), dont elle déduisait que l’appréciation se fait déjà sur une base objective.

Sur le standard de preuve, l’avocate générale rejoignait la « probabilité raisonnable » tout en en précisant les bornes. L’appréciation du risque demeure, selon elle, nécessairement subjective faute de formule mathématique fiable – aucun modèle d’intelligence artificielle ne disposant à ce jour de données suffisantes pour être entraîné puis contrôlé –, mais l’article 4, §§ 3 à 5, de la directive l’objective en imposant un examen individuel croisant la situation du pays d’origine et les caractéristiques personnelles du demandeur, assorti du bénéfice du doute et de la prise en compte des persécutions passées. Le seuil se situe entre deux extrêmes : ni la simple possibilité, insuffisante, ni le « plus probable qu’improbable » – le critère pénal du beyond reasonable doubt comme le seuil de 50 % étant écartés comme trop élevés –, une chance raisonnable étant suffisante sans pourcentage préétabli. Quant au critère de la « personne avisée et raisonnable », elle le jugeait non nécessaire : utile en théorie pour inviter le décideur à ne pas s’en tenir à son seul point de vue, il risque en pratique de servir à parer de « raisonnable » une appréciation en réalité subjective.

La Cour a donc suivi son avocate générale sur le résultat (la probabilité raisonnable) et sur l’éviction du critère de la « personne avisée et raisonnable », mais s’en est écartée sur la question de fond : là où l’avocate générale Ćapeta invitait à abandonner purement et simplement l’élément subjectif, la Cour a préféré le conserver tout en le subordonnant à l’évaluation objective. Cette position n’est pas dénuée de portée. En maintenant formellement la structure à deux éléments du Guide du HCR, l’arrêt laisse subsister une ambiguïté sur la portée résiduelle de la crainte ressentie : doit-elle encore être constatée, fût-ce implicitement, ou la seule existence objective du risque suffit-elle ? Comme le relevait l’avocate générale, exiger la preuve d’une crainte subjective revient souvent à déplacer le débat sur le terrain de la crédibilité – celui-là même que la première branche de l’arrêt soumet désormais au plein contrôle du juge – et expose les demandeurs les plus vulnérables, en particulier les enfants ou les personnes qui n’extériorisent pas leur peur, au risque d’un rejet fondé sur l’absence d’émotion, plutôt que sur l’absence de risque. À cet égard, la lecture purement objective défendue par l’avocate générale Ćapeta paraissait à la fois plus protectrice et plus cohérente avec l’exigence d’évaluation objective que la Cour consacre elle-même. Il appartiendra à la pratique de dissiper l’ambiguïté que l’arrêt laisse ouverte.

C. Pour aller plus loin

Lire l’arrêt : C.J.U.E. (2^e ch.), 4 juin 2026, Ebilum, C‑440/25, EU:C:2026:448.

Jurisprudence : 

• C.J.U.E., 25 juillet 2018, Alheto, C‑585/16, EU:C:2018:584 ; 
• C.J.U.E., 29 juillet 2019, Torubarov, C‑556/17, EU:C:2019:626 ; 
• C.J.U.E., 16 juillet 2020, Addis, C‑517/17, EU:C:2020:579 ; 
• C.J.U.E., 11 juin 2024, Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid (Femmes s’identifiant à la valeur de l’égalité entre les sexes), C‑646/21, EU:C:2024:487 ; 
• C.J.U.E., 1^er août 2025, Alace et Canpelli, C‑758/24 et C‑759/24, EU:C:2025:591.

Doctrine : 

• EUAA, « Well-founded fear », Practical Guide : Qualification for international protection.
• Hathaway, J. C. et Hicks, W. S., « Is there a subjective element in the refugee convention’s requirement of “well-founded fear” ? », Michigan Journal of International Law, 2005, pp. 505-562.
• Kim, G., « Abandoning the Subjective and Objective Components of a Well-Founded Fear of Persecution », Journal of Law and Social Policy, 16/2, 2021, pp. 192-213.
• UNHCR, Guide des procédures et critères à appliquer pour déterminer le statut de réfugié et Principes directeurs sur la protection internationale, Genève, 2019, pts 37 et s.

Pour citer cette note : A.-L. Graf, « Notion de “crainte fondée” de persécution et plein office du juge de recours en matière d’asile : clarifications par la CJUE », Cahiers de l’EDEM, juin 2026.