C.C.E., arrêt n°173.764 du 31 août 2016

L’examen du changement radical de circonstances dans le chef d’un étranger autorisé au séjour en raison de la maladie grave peut requérir la nécessité pour le médecin-conseil de s’informer auprès d’un spécialiste, en l’occurrence celui qui a suivi le requérant. Dans cadre du recours de plein contentieux, le Conseil du contentieux des étrangers prend en compte l’ensemble des éléments portés à sa connaissance, même postérieurement à l’acte attaqué, dès lors qu’il les a pris en considération pour statuer quant au recours en suspension d’extrême urgence introduit plus tôt dans le même dossier.

Loi 15 décembre 1980 – Article 9ter – Retrait séjour – Changement radical de circonstances – Prise en compte d’informations postérieures à l’acte attaqué – Annulation.

A. Arrêt

La requérante a obtenu un titre de séjour sur la base de l’article 9ter de la loi du 15 décembre 1980. Elle a invoqué souffrir d’une leucémie myéloblastique aigüe, maladie grave nécessitant des traitements pointus. La demande est déclarée fondée. Lors du renouvellement, l’Office des étrangers prend une décision de refus de prorogation estimant qu’il y a rémission et que le suivi nécessaire est disponible en Arménie et accessible.

Les documents produits quant à l’inaccessibilité des soins sont écartés notamment par référence à la jurisprudence de la Cour européenne des droits de l'homme selon laquelle une simple possibilité de mauvais traitement en raison d’une conjoncture instable n’entraînerait pas une violation de l’article 3 (§ 1^er, citant in extenso la motivation de la décision querellée). Les sources d’informations produites par la requérante quant à l’accessibilité des soins sont qualifiées de sources générales ne prouvant pas la situation particulière. La partie adverse en déduit que les conditions sur la base desquelles l’autorisation a été octroyée n’existent plus ou ont changé à tel point que l’autorisation n’est plus nécessaire. La décision administrative précise que cette évolution a comme conséquence que la requérante ne peut plus être considérée comme souffrant d’une maladie dans un état tel qu’elle entraîne un risque réel de traitements inhumains et dégradants lorsqu’il n’existe aucun traitement adéquat dans le pays d'origine. La décision conclut qu’« il n’existe pas de preuve qu’un retour au pays d'origine ou de séjour soit une atteinte à la Directive européenne 2004/83/CE, ni à l’article 3 CEDH ».

Dans le cadre d’une requête en suspension d’extrême urgence, le Conseil du contentieux des étrangers a suspendu à la fois la décision de refus de prolongation et l’ordre de quitter le territoire subséquent (arrêt n°154.753 du 16 octobre 2015). Sans qu’il y ait de mesure de contrainte, le Conseil avait estimé que le cas d’espèce était exceptionnel au vu des griefs tirés de la violation de l’article 3 de la C.E.D.H.  Le juge avait suivi la requérante qui soulignait que :

« le fait que la requérante n’est pas détenue en vue de son éloignement n’empêche pas qu’un péril imminent se produira en cas de maintien du refus de prolongation de [son] droit de séjour. La procédure en suspension ordinaire ne permettrait pas de prévenir efficacement la réalisation du préjudice grave», lequel consiste notamment en «l’absence de contrôle adéquat des suites de la maladie dont souffre la requérante, l’absence de traitement dans l’urgence et adéquat en cas de rechute –dont le risque est élevé d’une pathologie aussi grave». « Se retrouver dans une situation d’extrême précarité pour la requérante qui est psychologiquement amoindrie suite aux épreuves qu’elle a eu à faire face (un double cancer) qui doit en subir des contrôles réguliers pour une éventuelle rechute de son cancer, traiter son hépatite, et ne pas être exposée au froid de la rue au vue de sa fragilité physique (...) serait un traitement inhumain pour la requérante ».

Le Conseil du contentieux des étrangers poursuit ensuite l’examen du dossier au fond pour prononcer l’arrêt commenté.

Le Conseil du contentieux des étrangers rappelle que l’obligation de motivation qui incombe à l’Etat belge. La motivation doit être claire et non équivoque et permettre au destinataire de la décision de comprendre les justifications de celle-ci et au juge, dans le cadre du recours, d’exercer un contrôle. En ce qui concerne l’article 3 de la CEDH, l’arrêt rappelle les points fondamentaux de la jurisprudence relative à l’article 3 en précisant notamment que le caractère individualisé peut être retenu lorsque le risque s’avère suffisamment concret et probable. Le risque réel de mauvais traitement est évalué en fonction des circonstances dont l’Etat belge avait ou devait avoir connaissance au moment de la décision attaquée. Une fois ces informations communiquées, l’Office des étrangers doit procéder à un examen aussi rigoureux que possible.

Sur la base du dossier, le médecin-conseil a estimé que la requérante est en rémission complète. Le traitement d’entretien est terminé et le pronostic est bon. Le virus de l’hépatite B qui était également présent est indétectable. Aucune nouvelle pathologie n’est mentionnée. Aucun traitement n’est plus nécessaire même si un suivi l’est. Le médecin souligne que l’absence d’autres maladies actives démontre bien le caractère suffisamment radical et durable de l’amélioration.

La partie requérante avait invoqué que contrairement à ce que souligne le médecin-conseil de l’Office des étrangers, les risques de récidive sont très élevés. Les médecins l’avaient précisé dans un certificat médical circonstancié soulignant que des examens pointus sont nécessaires et qu’une récidive peut être foudroyante vu la gravité de la maladie. Dans un tel cas, en urgence, un traitement très lourd doit être appliqué. Les certificats médicaux déposés par la requérante font état à de nombreuses reprises d’un risque de rechute de la pathologie. Le Conseil souligne que ce risque est nouveau et ressort de manière explicite d’au moins deux rapports fournis par la requérante à l’appui de ses recours.

Le Conseil du contentieux des étrangers décide se fonder sur les éléments avancés soit avant la décision entreprise soit après la décision dès lors que ces derniers de nature à

« nettement nuancer les affirmations portées dans l’avis médical, à tout le moins quant au caractère « non temporaire » du changement de circonstances sur la base desquelles cette autorisation a été octroyée ».

Le Conseil précise qu’« en présence de tels risques, de telles affirmations médicales rédigées par un médecin spécialiste qui émet un avis défavorable à l’éloignement de la requérante, la partie défenderesse ne pouvait uniquement se satisfaire de l’opinion de son médecin-conseil qui, bien que médecin généraliste reconnu, n’apparaît pas spécialisé dans la branche de la médecine traitant de l’affection dont souffre la requérante (…) et relève à l’instar de ce dernier que le médecin-conseil de la partie défenderesse

« aurait dû prendre la peine de prendre contact avec les médecins traitants de la requérante pour s’enquérir des risques de rechute de la requérante au lieu de conclure hâtivement que son état médical ne justifiait plus une prorogation de séjour ».

La partie adverse contestait la prise en considération par le Conseil de rapports postérieurs à la décision entreprise. A ce sujet, le Conseil rappelle que

« dans le cadre de l’examen d’une demande de suspension, il doit procéder à un examen attentif et rigoureux de tous les éléments de preuve portés à sa connaissance, en particulier ceux qui sont de nature à indiquer qu’il existe des motifs de croire que l’exécution de la décision attaquée exposerait le requérant au risque d’être soumis à la violation des droits fondamentaux de l’homme auxquels aucune dérogation n’est possible en vertu de l’article 15, alinéa 2, de la Convention européenne de sauvegarde des droits de l'Homme et des libertés fondamentales, qui fait l’objet d’un contrôle attentif et rigoureux » (article 39/82, §4, alinéa 4, de la loi du 15 décembre 1980 modifié par la loi du 10 avril 2014).

Le Conseil fait appel aux travaux préparatoires qui l’autorisent à 

« de plein droit […] prendre en compte un nouvel élément de preuve invoqué par la partie requérante lorsqu’il s’agit d’un grief défendable, basé de la violation des droits fondamentaux de l’homme » (projet de loi modifiant la loi du 15 décembre 1980 sur l'accès au territoire, le séjour, l'établissement et l'éloignement des étrangers et modifiant les lois coordonnées du 12 janvier 1973 sur le Conseil d'Etat, l’exposé des motifs, doc. Parl., Ch. Repr., Sess. Ord. 2013-2014, n°3445/001, page 11).

Le Conseil souligne qu’il peut tenir compte des documents annexés au recours en suspension sur lequel il a statué par l’arrêt n°154.753. Le Conseil précise à cet égard qu’il entend veiller à ce qu’il n’y ait pas de contradiction entre l’arrêt qu’il prononce dans le cadre de la procédure en annulation et l’arrêt qu’il a prononcé dans le cadre de la suspension de sorte qu’il tient compte de ces éléments même dans le cadre de la procédure en annulation.

B. Éclairage

Cet arrêt invite à trois réflexions : sur les critères pris en considération par l’Etat belge lorsqu’il statue sur une demande d’autorisation de séjour pour raisons médicales, qui demeurent anachroniques, sur l’évaluation par le médecin conseil de l’Office des étrangers et sur l’ampleur du contrôle juridictionnel exercé.

I. Le critère retenu par l’Etat belge

Trois critères interviennent quant à l’état de la personne vulnérable invoquant une maladie grave : celui qui est appliqué au stade de la recevabilité, celui qui détermine la décision au fond et celui qui gouverne la prolongation du séjour d’un an jusqu’à l’octroi d’un séjour définitif après cinq ans.

Le présent arrêt concerne le deuxième et le troisième. Le deuxième intervient pour l’analyse du troisième puisque ce dernier fixe comme motif de refus d’une prolongation l’existence d’un changement radical de circonstances par rapport à la situation qui a conduit à une décision positive.

« L’étranger qui a été autorisé à un séjour limité sur la base de l’article 9ter de la loi, est censé ne plus satisfaire aux conditions requises pour son séjour au sens de l’article 13, § 3, 2°, de la loi, si les conditions sur la base desquelles cette autorisation a été octroyée n’existent plus ou ont changé à tel point que cette autorisation n’est plus nécessaire. Pour ce faire, il faut vérifier si le changement de ces circonstances a un caractère suffisamment radical et non temporaire » (article 9 de l’A.R. du 17 mai 2007).

Il faut dès lors avoir à l’esprit les conditions d’octroi d’un titre de séjour sur la base de l’article 9ter puisque la situation doit avoir radicalement changé par rapport aux circonstances qui ont été jugées comme remplissant ces conditions.

Il est dès lors incorrect que la décision administrative contestée en l’espèce continue à se référer à l’article 3 de la C.E.D.H. et à la directive 2004/83/CE. Pour la seconde, l’arrêt M’Bodj (2014) de la Cour de justice exclut le séjour médical de la protection subsidiaire.

Quant à l’article 9ter, le Conseil d’Etat, en assemblée générale, a décidé que cet article

« ne constitue pas une transposition d’une norme du droit européen dérivé mais qu’il doit être appréhendé comme étant une simple norme de droit national » et qu’il convient « de l’interpréter par seule référence au droit interne, de manière autonome ».

Cette disposition vise deux hypothèses. La première est celle dans laquelle le demandeur présente une maladie d’un degré de gravité maximal entraînant l’impossibilité de tout éloignement, quel que soit l’état des soins dans le pays d’origine. La seconde est celle de la « gravité », sans autre précision ; la question est de savoir si, en l’absence de soins, l’étranger peut subir un traitement contraire à l’article 3 C.E.D.H. dans son pays d’origine. Le Conseil d’Etat souligne que l’autorisation de séjour visée par l’article 9ter ne peut restreindre son champ d’application aux personnes en phase terminale, option pourtant retenue par la Cour de Strasbourg (C.E., 16 octobre 2014, n° 228.778).

L’assemblée générale du Conseil du contentieux des étrangers suit en soulignant que l’article 9ter offre une protection plus étendue que celle de l’article 3 CEDH, visant

 « d’une part, des cas dans lesquels l’étranger souffre actuellement d’une maladie menaçant sa vie, ou d’une affection qui emporte actuellement un danger pour son intégrité physique, ce qui signifie que le risque invoqué pour sa vie ou l’atteinte à son intégrité physique doit être imminent et que l’étranger n’est de ce fait pas en état de voyager »

et d’autre part, « le cas de l’étranger qui n’encourt actuellement pas de danger pour sa vie ou son intégrité physique et peut donc en principe voyager, mais qui risque de subir un traitement inhumain et dégradant, s’il n’existe pas de traitement adéquat pour sa maladie ou son affection dans son pays d’origine ou dans le pays de résidence. Même si, dans ce dernier cas, il ne s’agit pas d’une maladie présentant un danger imminent pour la vie, un certain degré de gravité de la maladie ou de l’affection invoquée est toutefois requis » (C.C.E., 12 décembre 2014, n^os 135.035, 135.037, 135.038, 135.039 et 135.041).

Il n’est dès lors inexact que l’Office des étrangers conclue la décision administrative contestée en indiquant qu’« il n’existe pas de preuve qu’un retour au pays d'origine ou de séjour soit une atteinte à la Directive européenne 2004/83/CE, ni à l’article 3 CEDH ». Une telle motivation est erronée quant à la base juridique utilisée.

II. L’évaluation par le médecin conseil

L’arrêt commenté est principalement fondé sur la critique du caractère sérieux de l’examen auquel a procédé le médecin conseil, outre la prise en compte d’éléments postérieurs (voy. infra, point 3). Le juge reproche au médecin conseil de ne pas avoir pris la mesure de la gravité de la maladie dont souffre la requérante. S’il ne conteste pas ses qualités de médecin, il estime que vu l’extrême gravité de la maladie, son avis défavorable est hâtif dès lors qu’il « n'apparaît pas spécialisé dans la branche de la médecine traitant de l'affectation dont souffre la requérante » (dans le même sens, un arrêt du Conseil d’Etat du 12 mai 2003, sur lequel le Conseil du contentieux des étrangers s’appuie), et qu’il n’a même pas jugé utile de prendre contact avec les médecins traitants de la requérante aptes à évaluer le risque de rechute.

L’on rappelle à cet égard que la loi ne cantonne pas le médecin conseil à une analyse du dossier médical « papier » puisqu’il peut « s’il l’estime nécessaire, examiner l’étranger » (loi du 15 décembre 1980, art. 9ter, § 1er, al. 5), solliciter des informations complémentaires et demander l’avis complémentaire d’experts (art. 9ter, § 1er, al. 5, LE). La jurisprudence reste prudente quant au recours au médecin expert qui est une faculté et non une obligation (voy. par ex. C.C.E., 24 mars 2014, n° 121.285). L’arrêt commenté semble moins circonspect à cet égard.

III. Le contrôle juridictionnel

Deux éléments limitent le recours marginal de légalité : le contrôle ex tunc et l’absence d’effet suspensif.

Le premier point signifie que le juge statue en évaluant la décision à la date de son adoption. Au mieux, il annule la décision et l’autorité administrative doit à nouveau statuer. L’effectivité d’un tel recours donne lieu à de nombreuses critiques, sur le plan des principes, mais aussi du seul point de vue de l’efficacité des procédures. Le carrousel des décisions annulées, reprises, ré-annulées est bien connu. La présente affaire offre une belle illustration du caractère insatisfaisant de recours en annulation. D’une part, le juge a dû intervenir deux fois, pour suspendre et ensuite annuler, en exprimant d’ailleurs son souci de ne pas se contredire. D’autre part, dès lors qu’il avait pris en compte des éléments postérieurs à la décision dans le cadre du recours en suspension d’extrême urgence, au titre du risque de préjudice grave difficilement réparable, le Conseil estime ne pas pouvoir les écarter lorsqu’il a ultérieurement à statuer sur l’annulation. Le Conseil avait déjà adopté une posture similaire précédemment écartant l’argument de l’Etat belge, qui reprochait au requérant de ne pas avoir fait état de l’incidence du conflit [au Mali] sur sa situation en ces termes : « il s’agit d’un évènement notoire, lequel implique nécessairement une information actualisée de la part de l’Etat belge au moment de la prise de sa décision » (C.C.E., 28 octobre 2015, n° 155.538). Sans que ce soit aussi clair, c’était une manière pour le juge d’estimer qu’il ne pouvait pas se contenter formellement d’un contrôle marginal en ignorant des informations dont il disposait.

Il se déduit du contrôle effectué, certes en deux arrêts dans le cas d’espèce, que le Conseil procède ici à un contrôle proche du plein contentieux au travers une procédure suspensive.

C’est au respect de ces deux qualités que la jurisprudence européenne a invité la Belgique à maintes reprises, de Strasbourg à Luxembourg. La Cour européenne des droits de l’homme regrettait, notamment dans l’arrêt Yoh-Ekale Mwanje que le Conseil du contentieux des étrangers saisi en annulation contre une décision de refus de séjour médical se soit limité à contrôler si la décision était correctement motivée « compte tenu des informations disponibles au moment de rendre la décision ». Ce faisant, le juge fait l’économie d’un examen attentif et rigoureux de la situation individuelle de la requérante » (pts 106 et 107). La Cour de justice va dans le même sens dans Abdida s’appuyant sur la directive retour. « Une législation nationale qui ne prévoit pas de recours avec effet suspensif ne remplit pas les exigences des articles 47 et 19, paragraphe 2, de la Charte » (pt 43-44).

Ne serait-il pas plus simple d’abandonner la distinction entre le contrôle marginal de légalité et le plein contentieux ? Au-delà des questions de principe, l’on épargnerait par là des procédures complexes et répétitives, des carrousels administratifs inefficaces et extrêmement insécurisants pour les premiers concernés. Une telle solution aurait même épargné la nécessité de la loi du 14 décembre 2015 dont l’objectif est d’éviter les 9bis et les 9ter successifs… Une telle suggestion n’est pas nouvelle. L’arrêt commenté est une belle illustration de sa pertinence.

S.S.

C. Pour en savoir plus

Pour consulter l’arrêt

C.C.E., arrêt n°173.764 du 31 août 2016.

Jurisprudence

Sur le changement radical de circonstances, voy. C.C.E., 26 octobre 2015, n° 155.359 ; C.C.E., 28 octobre 2015, n° 155.538.

Doctrine

Sur la distinction entre et contrôle marginal de légalité dans le cadre du contentieux et l’annulation et plein contentieux, voy. not. CARLIER, J.-Y., « Évolution procédurale du statut de l’étranger : constats, défis, propositions », J.T., 2011, pp. 117 à 125 ;

Carlier, J.-Y. et Sarolea, S., Précis de droit des étrangers, Larcier, 2016, §§ 756, 761 et s.

Sur l’application de l’article 9 ter et le rôle des médecins conseil de l’Office des étrangers, voy. Ligue des droits de l’homme, Le livre blanc sur l’autorisation de séjour fondée sur l’article 9 ter, version 2016, et notamment les p. 70 et s. quant à la déontologie médicale.

Pour citer cette note : S. Sarolea, « Fin du séjour médical et changement radical de circonstances. Une décision à adopter avec prudence et à contrôler pleinement », Newsletter EDEM, octobre 2016.