Cass., 31 janvier 2018, P.18.0035.F

A. Faits

À partir de l’arrêt de la Cour de cassation du 31 janvier, ce commentaire se propose de revenir sur le débat entourant l’expulsion de ressortissants soudanais vers leur pays d’origine.

Pour qui suit, ne serait-ce qu’un peu, l’actualité, les faits sont connus : l’Office des étrangers (OE), à l’aide des services soudanais, cherche à identifier et à expulser vers Khartoum des ressortissants soudanais, qui séjournent ou transitent de façon irrégulière en Belgique.

Au vu de la situation dans ce pays dirigé d’une main de fer par une personnalité recherchée par la Cour pénale internationale, faut-il le rappeler, la politique du Secrétaire d’État à l’asile et à la migration a soulevé de nombreuses critiques de la part de l’opposition^[1], d’ONG nationales^[2] et internationales^[3], et de citoyens mobilisés, au point de faire tanguer le navire gouvernemental, dont le capitaine a difficilement conservé la barre. Il est vrai, l’accusation est lourde. Selon les critiques, le cap choisit par le Secrétaire d’État Théo Francken s’écarte sensiblement de la balise des droits de l’homme, et plus particulièrement de l’article 3 de la CEDH qui constitue une limite absolue à la politique de retour. En substance, cette disposition s’oppose au renvoi d’un étranger lorsque ce dernier coure le risque de subir des traitements inhumains ou dégradants à la suite de son retour. 

Après une première saga juridico-politico-médiatique au sujet des visas humanitaires^[4], l’Office des étrangers s’oppose une nouvelle fois à une décision de justice en vue de garantir, non plus l’intégrité du système européen d’asile, mais l’effectivité de la politique de retour. Le 26 septembre 2017, déjà, les chambres réunies du Conseil du Contentieux des Étrangers (CCE) mettaient en garde l’Office des étrangers contre l’éloignement forcé de ressortissants soudanais au mépris du respect de l’article 3 de la CEDH^[5]. Ce premier avertissement n’a pas empêché l’introduction de recours ultérieurs invoquant l’absence d’un examen préalable quant au risque de traitements inhumains ou dégradants engendré par un retour au Soudan. Or, à défaut d’un tel examen, la décision de retour, et la mesure privative de liberté, le cas échéant, est illégale. Désavoué mais pas vaincu, l’OE a saisi la Cour de cassation qui s’est prononcée le 31 janvier, et dont l’arrêt fait l’objet de ce commentaire.

B. L’arrêt de la Cour de cassation

Le pourvoi en cassation introduit par l’État belge fait suite à une décision de la chambre des mises en accusation de Bruxelles datant du 4 janvier. Dans cette affaire, l’État belge a déjà obtenu gain de cause devant la Cour de cassation le 20 décembre 2017 lorsque celle-ci a cassé la décision des juridictions d’instruction ayant ordonné la libération de l’intéressé^[6]. L’objet du pourvoi était, toutefois, différent puisqu’il portait sur les effets du retrait d’une décision de réécrou et de la prolongation d’une décision antérieure de maintien en rétention.

La cause est donc renvoyée devant la chambre des mises en accusation qui, à nouveau, ordonne la remise en liberté de l’intéressé. Au motif qu’il ne ressort pas du dossier administratif que le risque que représenterait pour ce dernier un retour vers le Soudan au regard des exigences de l’article 3 CEDH ait été évalué, la mesure privative de liberté est déclarée illégale. Ainsi que l’affirme la chambre des mises en accusations, « [v]u les informations connues notoirement quant à la situation particulièrement alarmante au Soudan, le secrétaire d'État à l'Asile et la Migration ne pouvait envisager un éloignement de X sans s'être assuré qu'il ne serait pas renvoyé vers un pays où il encourrait un risque réel d'être soumis à des traitements contraires à l'article 3 CEDH »^[7]. La situation au Soudan ne pouvant être ignorée de l’administration, les juges ont estimé qu’il lui appartenait de faire les vérifications nécessaires pour s’assurer que le retour de l’intéressé n’entraîne pas une violation de l’article 3 CEDH, et ce indépendamment du fait qu’il n’ait pas demandé l’asile en Belgique. Suite à cela, le Secrétaire d’État introduit un nouveau pourvoi en cassation en invoquant le fait que l’intéressé est resté en défaut d’apporter le moindre commencement de preuve d’existence d’un risque de traitement inhumain ou dégradant en cas de retour vers le Soudan.

La Cour de cassation, dans l’arrêt commenté, ne suit pas l’argument avancé par l’État belge: « Dans la mesure où il revient à soutenir que le demandeur ne serait tenu à un examen du risque invoqué par un étranger de subir des traitements contraires à l’article 3 de la Convention que lorsque celui-ci a introduit une demande d’asile, le moyen manque en droit ». La Cour de cassation rappelle ainsi l’obligation à charge de l’Office des étrangers de vérifier l’existence d’un risque éventuel pour la personne faisant l’objet d’une mesure d’éloignement de subir un traitement contraire à l’article 3 de la CEDH en cas de renvoi vers le Soudan, ce qu’avaient déjà affirmé les chambres réunies du CCE, en septembre dernier. Saisies d’un recours, les juridictions d’instruction doivent apprécier l’existence d’un tel contrôle. Ainsi que le précise la Cour de cassation, un tel examen relève du contrôle de la légalité et non de l’opportunité de la mesure privative de liberté. A défaut pour l’Office des étrangers de vérifier l’existence d’un risque de traitement inhumain ou dégradant en cas de retour au Soudan, la mesure d’éloignement, dont la mesure privative de liberté est l’accessoire, ne répond pas aux exigences légales. Le pourvoi introduit par l’État belge est ainsi rejeté.

C. Éclairage

Depuis le rendu de l’arrêt ici commenté, le Commissariat général aux réfugiés et aux apatrides (CGRA) a présenté au gouvernement les résultats de son enquête commanditée par le Ministre de l’Intérieur, fin décembre 2017. Parmi les trois points examinés par le CGRA se trouvait la question de savoir si le risque au regard de l’article 3 CEDH a été évalué correctement par l’Office des étrangers. Avant de discuter plus avant les résultats de cette enquête, il parait important de revenir sur le contenu et la nature de l’article 3 de la CEDH, tel qu’interprété par les juges strasbourgeois.

1. L’importance de l’article 3 CEDH

Ainsi que l’affirme régulièrement la Cour européenne des droits de l’homme (ci-après « la Cour »), « les États contractants ont, en vertu d’un principe de droit international bien établi et sans préjudice des engagements découlant pour eux de traités, y compris de la Convention, le droit de contrôler l’entrée, le séjour et l’éloignement des non-nationaux »^[8]. Ce principe « bien établi » n’est toutefois pas absolu puisqu’il existe plusieurs tempéraments, y compris en matière de retour.

L’article 3 de la CEDH, qui interdit tout traitement inhumain ou dégradant, constitue précisément une limite importante au droit des États de contrôler l’éloignement de ressortissants de pays tiers. Suite au célèbre arrêt Soering^[9], un État peut être condamné sur base de l’article 3 de la Convention, même en cas de violation indirecte en raison d’une responsabilité « par ricochet » du fait de traitements infligés dans un pays tiers. Comme le rappelle la Cour de cassation dans l’arrêt commenté, l’éloignement d’un étranger et la mesure privative de liberté prise à cette fin peuvent aboutir à une situation tombant sous l’application de l’article 3 de la Convention s’il existe des raisons sérieuses de craindre qu’un étranger risque de subir des traitements inhumains ou dégradants après son éloignement ou en raison de celui-ci. La Belgique, pas plus qu’un autre pays membre du Conseil de l’Europe, ne peut expulser un individu vers un pays où il risque de subir des traitements contraires à l’article 3 CEDH. Il n’y a donc pas lieu de distinguer les traitements infligés directement par la Belgique de ceux qui pourraient l’être par les autorités soudanaises. Si les pays européens se sont engagés à prohiber la torture et les traitements inhumains ou dégradants, ils ne peuvent consciemment éloigner qui que ce soit vers un pays où il ou elle risque de subir de tels traitements. Ainsi que l’affirme la Cour, « chaque fois qu'il y a des motifs sérieux et avérés de croire qu'une personne courra un risque réel d'être soumise à des traitements contraires à l'article 3 si elle est expulsée vers un autre État, la responsabilité de l'État contractant - la protéger de tels traitements - est engagée en cas d'expulsion »^[10].

En outre, la protection conférée par l’article 3 de la Convention est de nature absolue. Elle ne souffre aucune exception, ce qui montre que l’article 3 consacre l’une des valeurs fondamentales des sociétés démocratiques qui forment le Conseil de l’Europe. D’après une jurisprudence constante de la Cour, cela signifie qu’il n’est pas possible de mettre en balance le risque de mauvais traitements et les motifs invoqués pour l’expulsion afin de déterminer si la responsabilité d’un État est engagée sur le terrain de l’article 3 CEDH^[11]. En raison de la nature absolue de l’article 3, il n’est pas permis de prendre en considération le comportement ou la dangerosité de l’intéressé, même si celui-ci participe à des activités terroristes, ainsi que la Cour vient de le rappeler à la France^[12]. En ce sens, la protection assurée par l'article 3 est plus large que celle prévue aux articles 32 et 33 de la Convention de Genève de 1951^[13], et peut être qualifiée de protection « subsidiaire-subsidiaire »^[14]. Pour ces motifs, l’Office des étrangers ne peut invoquer le fait que l’intéressé n’a pas, en l’espèce, introduit de demande d’asile en Belgique, comme le souligne, à juste titre, la Cour de cassation. Les juges strasbourgeois, réunis en Grande Chambre, n’ont-ils pas affirmé, dans une affaire récente, que « eu égard au caractère absolu des articles 2 et 3 de la Convention, une renonciation à la protection qui en résulte pour l’individu concerné est peu concevable. Il s’ensuit que, indépendamment de l’attitude du requérant, les autorités nationales compétentes ont l’obligation d’évaluer d’office tous les éléments portés à leur connaissance avant de se prononcer sur l’expulsion de l’intéressé » ?^[15]

En vue de respecter le prescrit de l’article 3 de la Convention, il est nécessaire d’examiner les conséquences prévisibles du renvoi du requérant dans le pays de destination, compte tenu de la situation générale dans celui-ci et des circonstances propres au cas de l’intéressé^[16]. Reste à savoir quels sont les éléments à retenir pour évaluer le risque d’exposition à des traitements contraires à l’article 3. Selon la Cour, il appartient en principe au requérant de produire des éléments susceptibles de démontrer qu’il y a des raisons sérieuses de penser que, si la mesure incriminée était mise à exécution, il serait exposé à un risque réel de se voir infliger des traitements contraires à l’article 3^[17]. Toutefois, le fait pour un étranger de ne pas apporter le moindre élément, ainsi que se défend l’Office des étrangers en l’espèce, ne dispense pas l’État de ses obligations au regard de l’article 3. Il existe effectivement une responsabilité partagée entre l’intéressé et l’autorité qui doit évaluer sa situation. Dans le cadre du contrôle exercé par la Cour, celle-ci se réfère d’ailleurs « aux circonstances dont l’État en cause avait ou devait avoir connaissance au moment de l’expulsion »^[18]. Eu égard au caractère absolu de l'article 3, la Cour considère qu’il faut appliquer des critères rigoureux en vue d’apprécier l’existence d’un risque de traitements contraires à l’article 3, et elle s’appuie sur l’ensemble des éléments qu’on lui fournit ou, au besoin, qu’elle se procure d’office^[19]. Par conséquent, compte tenu de la nature et de l’importance de l’article 3 ainsi que de la notoriété de la situation au Soudan, l’Office des étrangers ne pouvait se retrancher derrière le fait que l’intéressé n’ait pas coopéré, ni introduit de demande d’asile en Belgique, pour ne pas réaliser une évaluation des risques en cas de renvoi vers le Soudan^[20].

 

2. Le rapport du CGRA

Le 22 décembre 2017, le Ministre de l’Intérieur, au nom du gouvernement fédéral, a demandé au CGRA d’effectuer une enquête pour déterminer si des personnes retournées ou éloignées vers le Soudan à l’automne 2017 ont été victimes d’actes de torture, de mauvais traitements et si l’article 3 CEDH a été violé. Le rapport a été rendu public le 9 février dernier^[21]. Le gouvernement fédéral n’a pas hésité à y voir une forme d’approbation lorsque le CGRA énonce qu’il ne dispose pas de preuves qui montrent que des traitements inhumains ou dégradants ont eu lieu, en raison de doutes entourant les témoignages. On soulignera quand même que le CGRA affirme également qu’il n’est pas possible de déterminer avec certitude que les faits cités ne se sont pas produits^[22]. Sur la question du traitement réservés aux soudanais renvoyés depuis la Belgique, le rapport du CGRA maintient ainsi le doute, à défaut d’apporter la lumière. Le nœud du problème n’est toutefois pas là.

L’Office des étrangers ne peut délivrer un ordre de quitter le territoire sans qu’une évaluation du risque de traitements contraires à l’article 3 CEDH soit réalisée préalablement à tout éloignement vers le Soudan, et ce « avec toute la prudence nécessaire, compte tenu de la situation problématique des droits de l’homme dans ce pays et du rôle des services de sécurité soudanais »^[23]. L’absence, même prouvée, de traitements inhumains ou dégradants n’exonère pas l’Office des étrangers de son obligation d’examen préalable des risques encourus en cas de retour, ni ne valide, a posteriori, l’éloignement de ressortissants soudanais au regard de l’article 3 CEDH.

Le CGRA s’est, ensuite, penché sur la question de savoir comment l’Office des étrangers procède à l’examen des risques au regard de l’article 3 CEDH. Le rapport du CGRA apporte, ici, davantage de lumière sur les pratiques de l’Office. D’abord, le rapport nous apprend qu’en ce qui concerne les dix dossiers examinés, la motivation de l’ordre de quitter le territoire ne contenait pas d’évaluation du risque éventuel au regard de l’article 3 CEDH^[24]. Il ressort, ensuite, que toutes les personnes concernées (sauf une qui a décidé de rentrer volontairement) ont fait usage de leur droit d’être entendu et ont fait savoir qu’elles couraient un risque en cas de retour^[25]. Enfin, il apparait que les motifs invoqués, certes brefs, n’ont pas été examinés sur le fond. Les ressortissants soudanais ont été invités à introduire une demande d’asile, désignée comme étant « la procédure appropriée »^[26], à défaut de quoi l’Office considère cela comme une indication de l’absence de risque réel, et n’examine donc pas effectivement le risque de traitements inhumains ou dégradants au regard de l’article 3 CEDH^[27].

Au vu, toutefois, de la nature et de la portée de l’article 3 CEDH tel qu’interprété par les juges de Strasbourg, le CGRA conclut en affirmant qu’il « semble difficile de soutenir, surtout lorsque les informations générales sur le pays (COI) montrent que la situation y est particulièrement problématique quant au respect des droits de l’homme ou de la sécurité (…), que le fait de ne pas demander l’asile – alors même que l’intéressé apporte des éléments qui justifieraient éventuellement l’octroi d’un statut de protection – peut être considéré comme l’indication d’une absence de risque réel au regard de l’article 3 CEDH »^[28]. L’Office des étrangers n’a donc pas convenablement examiné l’existence d’un tel risque qui, le cas échéant, s’oppose à ce que la Belgique procède à l’éloignement de ressortissants soudanais vers Khartoum.

D. Conclusion

L’article 3 de la CEDH constitue une limite absolue à la politique de retour. Dans son volet procédural, cet article énonce une obligation pour les États membres du Conseil de l’Europe de procéder, préalablement à tout éloignement d’un ressortissant étranger, à une évaluation du risque de traitements inhumains ou dégradants que cette personne encourt à la suite de son rapatriement. Pour ce motif, le CCE ainsi que les juges de l’ordre judiciaire, y compris la Cour de cassation, se sont, à plusieurs reprises, opposés au renvoi de ressortissants soudanais vers Khartoum. Au nom de l’efficacité de la politique de retour, certains ont cherché à mettre en cause un principe bien établi du droit international des droits de l’homme, dont témoigne une jurisprudence constante de la Cour européenne des droits de l’homme. Toutefois, dans un État de droit, la validité des moyens ne dépend pas de leur finalité.

Cette « crise » a néanmoins permis qu’une enquête sous diligentée. Le CGRA a, notamment, mis en lumière les pratiques de l’Office des étrangers en matière de retour. Il ressort du rapport final que celles-ci ne prennent pas suffisamment en compte le risque de traitements contraires à l’article 3 CEDH en cas de retour forcé vers le Soudan. Or, il s’agit d’un préalable au renvoi de ressortissants soudanais vers leur pays d’origine. Par ailleurs, le CGRA confirme que cette obligation existe indépendamment du fait que les personnes concernées aient ou non introduit une demande d’asile en Belgique. L’absence d’une demande de protection internationale ne dispense pas l’État belge de réaliser un examen rigoureux du risque réel de violation de l’article 3 CEDH en cas de retour vers le Soudan^[29].

Promettant davantage de transparence, le gouvernement a proposé de mettre sur pied une commission dont le rôle sera d’évaluer les pratiques de l’Office des étrangers en matière de retour, tout en promettant que les rapatriements ne reprendraient pas tant que ce dispositif ne sera pas mis en place. L’idée n’est toutefois pas nouvelle, mais les démarches entamées par les gouvernements précédents n’ont jamais abouti^[30]. Espérons que, cette fois-ci, ce nouvel épisode dans la politique de retour puisse déboucher sur un dispositif utile qui veuille à ce que la politique de retour ne soit pas uniquement une affaire de chiffres, mais également de droits.

J.-B. F.

E. Pour aller plus loin

Jurisprudence :

C.C.E. (chambres réunies), 26 septembre 2017, arrêt n° 192.584.

Rapports :

CGRA, Le respect du principe de non-refoulement dans l’organisation des retours de personnes vers le Soudan, accessible sur : http://www.cgra.be/fr/actualite/rapport-soudan.

CIRE, Belgique-Soudan : entre les décisions administratives et la volonté politique, une justice hésitante, décembre 2017.

MYRIA, Retour, détention et éloignement des étrangers en Belgique : Un retour, à quel prix ?, MyriaDocs #5, Novembre 2017.

Pour citer cette note: J-B. Farcy, « Rapatriements vers le Soudan : l’obligation d’examiner les risques de traitements inhumains ou dégradants préalablement à tout éloignement », Cahiers EDEM, février 2018.