Birthright citizenship — Citizenship clause — Executive power — Jus soli — Fourteenth amendment — Unlawful presence — Temporary presence — Immigration and nationality Act — Denial of citizenship — Natural-born subject — Natural allegiance.

Trump v. Barbara is the Supreme Court’s merits decision on President Trump’s Executive Order No. 14160, “Protecting the meaning and value of American citizenship.” The Order attempted to deny citizenship at birth to children born in the United States when neither parent was a United States citizen or lawful permanent resident, including children of parents unlawfully present and children of parents present only temporarily. The Court affirmed the District of New Hampshire’s class-wide preliminary injunction and held that such children are “subject to the jurisdiction” of the United States and are citizens at birth under the Fourteenth Amendment and 8 U.S.C. § 1401(a).

The decision is important for three reasons. First, it constitutionalizes a broad jus soli rule rooted in the common law and in the reconstruction repudiation of Dred Scott v. Sandford. Second, it treats United States v. Wong Kim Ark not as a narrow domicile case but as the controlling statement that the Citizenship Clause adopts territorial birthright citizenship subject to limited exceptions. Third, it closes, at least for ordinary legislation and executive action, the argument that the federal political branches may deny citizenship to United States-born children based on the immigration status or temporary presence of their parents. The decision therefore transforms the earlier remedial controversy in Trump v. CASA into a substantive constitutional defeat for the Executive Branch.

Jack R. Mangala

A. Facts and Ruling

On January 20, 2025, President Trump issued Executive Order No. 14160. The Order declared that certain children born in the United States were not “subject to the jurisdiction” of the United States for purposes of the Citizenship Clause. It directed federal agencies not to recognize citizenship for children whose mothers were unlawfully present, or whose mothers were lawfully but temporarily present, unless the child’s father was a citizen or lawful permanent resident. Because 8 U.S.C. § 1401(a) uses the same constitutional phrase, the Order treated both constitutional and statutory citizenship as unavailable to the covered children.

Several parents and children challenged the Order in Barbara v. Trump. The District Court held that the plaintiffs were likely to succeed on their constitutional and statutory claims. After the Supreme Court’s remedial decision in Trump v. CASA limited the general availability of universal injunctions, the District Court provisionally certified a nationwide class of children affected by the Order and entered classwide preliminary relief. The Government sought review before judgment, asking the Supreme Court to decide whether the Order was lawful.

Chief Justice Roberts wrote the opinion of the Court. The Court held that children born in the United States to parents who are unlawfully or temporarily present are born “in the United States” and “subject to the jurisdiction thereof.” They are therefore citizens from birth. The majority affirmed the District Court and emphasized that the Order’s exclusion was inconsistent with the constitutional text, the common-law background of the Citizenship Clause, Reconstruction history, and United States v. Wong Kim Ark.

The Court’s reasoning proceeds in four steps. First, the majority reads the Citizenship Clause against the English common-law principle that birth within the sovereign’s territory generally created natural allegiance and subjectship. The Court described the exceptions as narrow: children of foreign diplomats, children born in hostile occupation, and children born outside the sovereign’s effective dominion. Second, it places the Fourteenth Amendment in its Reconstruction setting as a direct response to Dred Scott v. Sandford, which had denied national citizenship to Black Americans. Third, it interprets United States v. Wong Kim Ark as establishing that children born in the United States to noncitizen parents fall within the Citizenship Clause unless they fit one of the traditional exceptions. Fourth, it rejects the Government’s attempt to treat unlawful or temporary parental status as equivalent to diplomatic immunity or foreign sovereign allegiance.

The separate opinions sharpen the stakes. Justice Jackson concurred to underscore the egalitarian and anti-caste meaning of the Fourteenth Amendment. Justice Kavanaugh concurred in the judgment but wrote separately to stress that, even if one treats the constitutional question as more difficult, Congress had not displaced the statutory rule codified in § 1401(a). Justice Thomas, joined by Justice Gorsuch, dissented from the constitutional holding, arguing that the phrase “subject to the jurisdiction” historically meant complete political allegiance and did not necessarily include children of temporary visitors. Justice Alito and Justice Gorsuch also wrote dissenting opinions emphasizing interpretive caution, democratic authority, and the perceived limits of United States v. Wong Kim Ark.

B. Legal Discussion

1. Text and structure. The textual dispute centers on “subject to the jurisdiction thereof.” The Government read this language as requiring a form of full and undivided political allegiance. The majority instead read it as ordinary legal subjection to United States authority at birth. That reading has considerable force. Persons unlawfully present in the United States may be arrested, prosecuted, removed, taxed in many circumstances, and otherwise regulated by American law. Their temporary or unlawful status does not place them beyond territorial jurisdiction. The majority’s approach also avoids an instability problem: if citizenship depended on a parent’s status, intention, visa category, or later removal, a child’s constitutional status would turn on administrative classifications alien to the text of the Fourteenth Amendment.

The decision distinguishes jurisdiction from consent. A person can be subject to a state’s jurisdiction even when the person lacks political membership, lacks a right to remain, or entered in violation of law. That distinction is familiar across immigration doctrine. Cases such as Nishimura Ekiu v. United States and The Chinese Exclusion Case recognize broad federal power over admission and exclusion, but they do not imply that persons physically present in the United States are outside domestic legal authority. Likewise, Zadvydas v. Davis reflects that noncitizens present in the country may invoke constitutional limits on detention. Trump v. Barbara uses that broader legal intuition to reject a status-based exception to birthright citizenship.

2. History and reconstruction. The majority’s historical argument begins with the common-law tradition represented by Calvin’s Case and echoed in early American cases such as Inglis v. Trustees of Sailor’s Snug Harbour. The central idea is that birth under the protection of the sovereign normally created a reciprocal relationship of allegiance and protection. The Fourteenth Amendment did not copy every feature of English subjectship, but the majority concludes that the Citizenship Clause constitutionalized the territorial rule while adapting it to republican citizenship.

The Reconstruction setting is decisive. Dred Scott v. Sandford denied that Black persons could be citizens of the United States. The Civil Rights Act of 1866 and the Fourteenth Amendment repudiated that holding by placing national citizenship beyond ordinary political bargaining. The majority treats this constitutional settlement as incompatible with a rule that would allow the Executive to create new hereditary exclusions. In this respect, Trump v. Barbara resembles later nationality cases such as Afroyim v. Rusk and Trop v. Dulles, which emphasize that citizenship is not a mere administrative benefit but a constitutional status of the highest order.

3. The role of United States v. Wong Kim Ark. The most important precedent is United States v. Wong Kim Ark. The Government argued that the case was limited to children of parents who were lawfully domiciled in the United States. The majority rejected that limitation. It acknowledged the facts of domicile in United States v. Wong Kim Ark but treated the opinion’s reasoning as broader: the Citizenship Clause carried forward the common-law rule of birth within the territory, subject only to established exceptions. That reading gives United States v. Wong Kim Ark a canonical status comparable to The Slaughter-House Cases on the existence of national citizenship, even though The Slaughter-House Cases gave a narrow reading to other parts of the Fourteenth Amendment.

The dissenters’ best point is that some nineteenth-century materials used the language of allegiance in ways that can sound more demanding than simple territorial subjection. Elk v. Wilkins also shows that the Court once treated members of tribal nations as not automatically subject to United States jurisdiction in the relevant sense. But the majority explains that the tribal context rested on a distinct relation between sovereigns, not on ordinary alienage. Parents unlawfully or temporarily present in the United States do not possess diplomatic immunity, do not carry with them a foreign enclave, and do not place their United States-born children outside domestic legal authority.

4. Immigration status and equal protection. Although Trump v. Barbara is a Citizenship clause case, its logic interacts with equal protection doctrine. In Yick Wo v. Hopkins, the Court famously held that constitutional protections extend to “all persons” within the territorial jurisdiction, regardless of nationality. Plyler v. Doe later held that undocumented children are “persons” for Equal Protection purposes, even though the state may not be required to treat all immigration categories identically. Trump v. Barbara does not make undocumented parents or temporary visitors citizens. Rather, it prevents their status from becoming an inherited constitutional disability for children born in the United States.

This is the anti-hereditary core of the opinion. The Order would have created a class of United States-born persons whose lack of citizenship flowed from their parents’ immigration status. The majority’s constitutional reading prevents the state from turning parental irregularity into a transmissible civic exclusion. The point is not that the federal government lacks power to regulate immigration. It is that once a child is born within United States territory and is subject to ordinary domestic law, the Citizenship Clause supplies a rule of membership that executive policy cannot contract.

5. Executive power and statutory citizenship. The Executive Order also raised separation-of-powers concerns. The President has substantial authority in immigration enforcement, but he cannot by executive order amend the Constitution or revise a congressional citizenship statute. Section 1401(a) codifies the Citizenship Clause in nearly identical terms. The Court’s constitutional holding leaves little room for statutory avoidance: if the children are constitutionally citizens, agencies must recognize them as citizens. Justice Kavanaugh’s separate opinion highlights a narrower institutional point: even those unsure about the constitutional breadth of the Clause should hesitate before allowing the Executive to create exceptions that Congress did not enact.

6. Remedies after Trump v. CASA. The litigation history also matters. Trump v. CASA held that federal courts generally lack authority to issue universal injunctions detached from the parties before them. Barbara v. Trump responded through class certification, and Trump v. Barbara affirmed classwide relief. The sequence illustrates the practical importance of class actions in public-law litigation after Trump v. CASA. Courts may be more limited in granting nationwide relief as an equitable matter, but a properly certified nationwide class can still produce nationwide protection when the substantive right belongs to a similarly situated class. Trump v. Barbara thus narrows the remedial significance of Trump v. CASA in the birthright-citizenship setting.

7. Limits and future disputes. The decision does not answer every citizenship question. It does not define the citizenship of children born abroad to United States citizens, an area still shaped by statute and cases such as Rogers v. Bellei. It does not alter the exceptions for children of diplomats or persons born where the United States lacks effective sovereign control. It also does not confer lawful immigration status on parents. What it does settle is more fundamental: ordinary immigration status, including unlawful presence or temporary admission, is not a constitutional basis for denying citizenship to a child born on United States soil.

The broader doctrinal effect is to reaffirm birthright citizenship as a constitutional rule rather than a policy preference. The Court frames citizenship as a boundary marker of the constitutional community, not a discretionary reward. That framing will influence future debates over denaturalization, expatriation, administrative recognition of citizenship, and the evidentiary burdens placed on persons claiming citizenship. In that sense, Trump v. Barbara joins United States v. Wong Kim Ark and Afroyim v. Rusk as a leading citizenship decision.

8. Additional doctrinal implications. A further strength of the majority opinion is its treatment of the Fourteenth Amendment as a rule of administration. Citizenship must be knowable at birth. A constitutional rule that requires officials to determine whether a parent was unlawfully present, lawfully admitted, temporarily present, permanently domiciled, or intending to remain would invite retrospective uncertainty. Birth certificates, passports, social security records, school enrollment, public benefits, and later voting rights would all become vulnerable to collateral challenges. The majority’s territorial rule avoids making citizenship depend on unstable immigration classifications or the accuracy of agency determinations made long after birth.

This administrability concern is not merely pragmatic; it is constitutional. The Citizenship Clause was placed in the Constitution to settle a question of national membership. After Dred Scott v. Sandford, Congress and the states deliberately removed the core of national citizenship from ordinary political discretion. A rule that allows the Executive to define disfavored classes of United States-born children out of citizenship would revive, in a modern administrative form, the very insecurity the Fourteenth Amendment was designed to prevent. Trump v. Barbara therefore reads the Clause as a self-executing constitutional guarantee, not as an invitation for presidential implementation.

The majority also uses United States v. Wong Kim Ark to limit selective originalism. Both sides invoked nineteenth-century sources, but they disagreed about the relevant level of generality. The Government relied on snippets suggesting that “jurisdiction” meant total allegiance and on materials treating temporary visitors as different from domiciled residents. The majority instead emphasized the larger common-law structure, the narrowness of traditional exceptions, and the Court’s own settled reading in United States v. Wong Kim Ark. The opinion’s method is therefore historical but precedent-conscious: it does not allow contested fragments of legislative history to overcome a long-settled constitutional rule.

The dissents matter because they identify the questions likely to resurface. Justice Thomas’s approach would make domicile and allegiance central; Justice Alito’s dissent highlights concerns about incentives for unlawful migration and about the Court’s institutional role; Justice Gorsuch’s dissent emphasizes that the majority may have moved beyond the narrowest reading of United States v. Wong Kim Ark. These arguments may continue to shape legislative proposals, but Trump v. Barbara makes clear that such proposals cannot override the Constitution by ordinary statute or executive order. At most, they may regulate proof, documentation, and the citizenship of persons born abroad, provided they do not deny the citizenship of persons constitutionally entitled to it at birth.

The class-action posture is also worth emphasizing for public-law litigation. After Trump v. CASA, the Government had reason to believe that even a clearly unlawful policy might survive in partial form if relief were limited to named plaintiffs. Barbara v. Trump showed the countermeasure: a nationwide class of children facing the same legal injury. Trump v. Barbara affirms that, when a class is properly certified, nationwide practical consequences may follow from ordinary party-based adjudication. The decision therefore distinguishes between forbidden “universal” injunctions and permissible classwide relief, a distinction that will be central in future challenges to federal policies affecting large populations.

Finally, the decision has implications for state and local governments. Birthright citizenship is federal and constitutional; states cannot create narrower citizenship categories for state purposes. Once Trump v. Barbara confirms that a child is a citizen at birth, state denial of ordinary citizenship-linked benefits would likely trigger constitutional scrutiny. This point connects Trump v. Barbara to Yick Wo v. Hopkins and Plyler v. Doe: even when immigration enforcement remains primarily federal, state and local actors must respect constitutional personhood and citizenship status. The ruling therefore stabilizes not only federal passport and nationality practice but also the many state-law contexts in which citizenship is assumed rather than litigated.

Doctrinally, Trump v. Barbara may be read as a citizenship counterpart to Afroyim v. Rusk. Afroyim v. Rusk protects the citizen against involuntary loss of citizenship; Trump v. Barbara protects the United States-born child against executive denial of citizenship at the moment of birth. Together with United States v. Wong Kim Ark, the cases suggest a constitutional sequence: the Fourteenth Amendment confers citizenship by birth within the territory; Congress may regulate evidence and procedures but may not narrow the constitutional class; and the government may not later strip citizenship as a penalty or policy instrument. That synthesis gives the Citizenship Clause unusual stability in an era of aggressive executive migration control.

A useful way to teach the case is to separate three categories. First are persons born in the United States and subject to ordinary legal authority; under Trump v. Barbara and United States v. Wong Kim Ark, they are citizens at birth. Second are persons born in the United States but falling within traditional exceptions, such as children of foreign diplomats; Trump v. Barbara leaves those exceptions intact. Third are persons born abroad who claim citizenship through a citizen parent; those claims remain governed largely by statute and by decisions such as Rogers v. Bellei. Keeping these categories separate prevents the dissenting concern about statutory citizenship abroad from distorting the constitutional rule for birth on United States soil.

C. Suggested reading

To read the case: Supreme Court of the United States, Trump v. Barbara, 609 U.S. ___ (2026)

Case law:

Start with Trump v. Barbara itself, especially the syllabus, the majority opinion, Justice Jackson’s concurrence, Justice Kavanaugh’s partial concurrence, and the Thomas, Alito, and Gorsuch dissents. Read it together with Trump v. CASA to understand the shift from universal injunctions to classwide relief and the role of Federal Rule of Civil Procedure 23 in national public-law litigation.

For the historical foundation of birthright citizenship, read Dred Scott v. Sandford, The Slaughter-House Cases, Elk v. Wilkins, and United States v. Wong Kim Ark in that order. This sequence shows how the Court moved from exclusionary constitutional citizenship, to Reconstruction citizenship, to contested limits on tribal membership, and finally to the canonical territorial-birth rule for children of noncitizen parents.

For the relationship between immigration status and constitutional personhood, read Yick Wo v. Hopkins, Plyler v. Doe, Nishimura Ekiu v. United States, The Chinese Exclusion Case, and Zadvydas v. Davis. These cases reveal the tension between broad federal immigration power and the proposition that persons physically present in the United States are subject to, and protected by, domestic law.

For the constitutional status of citizenship once acquired, read Trop v. Dulles, Afroyim v. Rusk, and Rogers v. Bellei. These cases help distinguish three questions that Trump v. Barbara keeps separate: citizenship by birth in the United States, citizenship acquired by statute for persons born abroad, and the government’s limited power to divest citizenship once it exists.

Doctrine:

• Epps, Garrett. “The Citizenship Clause: A Legislative History.” American University Law Review 60, no. 2 (2010): 331.
• Rodríguez, Cristina M. “The Citizenship Clause, Original Meaning, and the Egalitarian Unity of the Fourteenth Amendment.” University of Pennsylvania Journal of Constitutional Law 11, no. 5 (2009): 1363.
• Ho, James C. “Birthright Citizenship, the Fourteenth Amendment, and State Authority.” University of Richmond Law Review 42, no. 4 (2008): 969.
• Ing, Matthew. “Birthright Citizenship, Illegal Aliens, and the Original Meaning of the Citizenship Clause.” Akron Law Review 45, no. 3 (2012): 719.
• Foner, Eric. The Second Founding: How the Civil War and Reconstruction Remade the Constitution. New York: W. W. Norton & Company, 2019.
• Wurman, Ilan. The Second Founding: An Introduction to the Fourteenth Amendment. Cambridge: Cambridge University Press, 2020.
• Charles, Patrick J. “Decoding the Fourteenth Amendment’s Citizenship Clause: Unlawful Immigrants, Allegiance, Personal Subjection, and the Law.” Washburn Law Journal 51, no. 2 (2012): 211.
• Mensel, Robert E. “Jurisdiction in Nineteenth Century International Law and Its Meaning in the Citizenship Clause of the Fourteenth Amendment.” Saint Louis University Public Law Review 32, no. 2 (2013): 329.
• Fox, James W. “Fourteenth Amendment Citizenship and the Reconstruction-Era Black Public Sphere.” Akron Law Review 42, no. 4 (2009): 1245.
• Glass, Maeve. “Citizens of the State.” University of Chicago Law Review 85, no. 4 (2018): 865.
• Balkin, Jack M., and Reva B. Siegel. “The American Civil Rights Tradition: Anticlassification or Antisubordination?” University of Miami Law Review 58, no. 1 (2003): 9–33.
• Sunstein, Cass R. “Affirmative Action, Caste, and Cultural Comparisons.” Michigan Law Review 97, no. 5 (1999): 1311.

To cite this contribution: Jack R. Mangala, “The Constitutionalization of jus soli in the fight to define birthright citizenship in the United States”, Cahiers de l’EDEM, September 2026.

Réinstallation – Admission humanitaire – Plan de l’Union pour la réinstallation et l’admission humanitaire – Priorités géographiques - Engagements volontaires des États membres – Voies d’accès légales et sûres – Demandeurs d’asile 

Le premier plan de l’Union pour la réinstallation et l’admission humanitaire constitue la première concrétisation du règlement (UE) 2024/1350 sur la réinstallation et l’admission humanitaire, adopté dans le cadre du Pacte sur la migration et l’asile. Prenant la forme d’une décision d’exécution du Conseil, ce plan fixe les engagements annoncés par les États membres ainsi que les priorités géographiques pour la période 2026-2027. En se concentrant principalement sur la réinstallation, l’examen de ces orientations permet d’en apprécier la portée au regard des objectifs assignés à la réinstallation par le règlement et, plus largement, de s’interroger sur la place de celle-ci au sein de la politique européenne de migration et d’asile.

Caroline Leclercq

A. La décision

Le 18 décembre 2025, le Conseil de l’Union européenne a adopté le premier plan de l’Union pour la réinstallation et l’admission humanitaire, couvrant la période 2026-2027. Cette décision constitue la première mise en œuvre du cadre de l’Union pour la réinstallation et l’admission humanitaire établi par le règlement (UE) 2024/1350 du 14 mai 2024 (ci-après le « règlement »). 

La réinstallation implique la sélection et le transfert vers un État membre de personnes ayant besoin d’une protection internationale depuis un pays tiers dans lequel elles se trouvent et constitue l’une des voies légales d’accès au territoire de l’Union. L’admission humanitaire s’en distingue notamment en ce qu’elle peut intervenir, à la demande d’un État membre, à la suite d’un signalement du Haut Commissariat des Nations unies pour les réfugiés (ci-après HCR), de l’Agence de l’Union européenne pour l’asile ou d’un autre organisme international pertinent. Elle peut en outre conduire à l’octroi d’une protection internationale ou d’un statut humanitaire prévu par le droit national. Si le plan de l’Union couvre ces deux formes d’admission, le présent commentaire se concentre principalement sur la réinstallation, qui représente l’essentiel des engagements annoncés pour la période 2026-2027.

Le nouveau cadre européen instauré par le Pacte sur la migration et l’asile assigne à la réinstallation plusieurs finalités : premièrement, offrir une voie d’arrivée légale et sûre aux personnes ayant besoin d’une protection ; deuxièmement, renforcer la contribution de l’Union aux efforts internationaux de réinstallation et d’admission humanitaire et, enfin, contribuer au renforcement de ses partenariats avec les pays tiers. Afin de concrétiser ces objectifs, l’article 8 du règlement prévoit l’adoption par le Conseil, sur proposition de la Commission, d’un plan de l’Union couvrant une période de deux ans qui détermine le nombre total d’admissions et les régions à partir desquelles celles-ci doivent avoir lieu. Ce billet vise à en présenter le contenu avant d’examiner dans quelle mesure les orientations retenues et les engagements annoncés répondent aux objectifs assignés au nouveau cadre européen. 

La présente analyse porte ainsi principalement sur la décision établissant le premier plan de l’Union, tout en mobilisant les dispositions pertinentes du règlement qui institue le cadre européen de réinstallation et d’admission humanitaire. Dans la suite de ce commentaire, les termes « décision » et « plan » désignent respectivement l’acte adopté par le Conseil et le plan de l’Union qu’il établit, tandis que les termes « règlement » et « cadre » renvoient au règlement (UE) 2024/1350 et au dispositif qu’il institue.

1. Des contributions volontaires 

Le plan définit donc le nombre de personnes à admettre. Il importe à cet égard de souligner que les engagements des États membres sont volontaires conformément à l’article 1^er, § 4, du règlement réinstallation.

Le premier plan fixe à 10 430 le nombre maximal de personnes devant être admises sur le territoire des États membres au cours de la période 2026-2027. Ce nombre résulte des contributions annoncées volontairement par les États membres au cours du processus d’élaboration du plan. 

Elles sont réparties entre 8 330 places de réinstallation et 2 100 places d’admission humanitaire. Seuls neuf États membres participent au premier plan : la Bulgarie, la France, l’Irlande, l’Italie, Malte, les Pays-Bas, la Roumanie, l’Espagne et la Suède. Les engagements sont par ailleurs très variables : ils s’étendent de 10 admissions pour Malte à 2 800 pour l’Italie, tandis que l’Espagne prévoit 2 400 réinstallations. L’Italie est le seul État à annoncer une contribution substantielle au titre de l’admission humanitaire, avec 2 000 places, auxquelles s’ajoutent 800 places de réinstallation.

Le préambule de la décision précise en son point 4 que la participation des États demeure subordonnée à leur capacité opérationnelle à mettre en œuvre leurs programmes, à la capacité de leurs systèmes nationaux d’accueil, au soutien susceptible d’être apporté par l’Agence de l’Union européenne pour l’asile et les autres acteurs concernés, ainsi qu’à des considérations financières et politiques nationales. 

2. Des priorités géographiques définies au niveau européen

Outre le nombre d’admissions, le premier plan détermine les régions à partir desquelles la réinstallation et l’admission humanitaire doivent avoir lieu. 

L’article 4 du règlement réinstallation établit les critères de détermination des régions ou pays tiers à partir desquels la réinstallation ou l’admission humanitaire doit avoir lieu. Cette détermination se fonde principalement sur : a) les projections du HCR concernant les besoins mondiaux de réinstallation ; b) les possibilités d’amélioration du cadre de protection et d’augmentation de l’espace de protection dans les pays tiers ; c) l’ampleur et la nature des engagements de réinstallation ou d’admission humanitaire pris par les pays tiers en vue de contribuer collectivement à la satisfaction des besoins mondiaux en matière de réinstallation déterminés par le HCR.

Par ailleurs, le Conseil et la Commission doivent tenir dûment compte du résultat des réunions du Haut Comité pour la réinstallation et l’admission humanitaire. Le choix des régions tient également compte de l’expérience acquise dans le cadre des programmes ad hoc mis en œuvre depuis 2015 et des infrastructures opérationnelles existantes en matière de réinstallation et d’admission humanitaire.

L’article 2 de la décision du Conseil retient, à cet égard, trois catégories de pays : a) les pays situés le long des principales routes migratoires menant à l’Union par la Méditerranée et l’Atlantique, afin notamment de donner accès à des voies sûres et légales dans les principales régions de transit, de soutenir une approche portant sur l’ensemble de la route concernée et d’y renforcer les capacités de protection ; b) les pays des Amériques, en accordant une attention particulière à l’Amérique centrale et à l’Amérique latine, notamment au regard de l’existence de liens socioculturels susceptibles de favoriser l’intégration des personnes admises ; c) les pays avec lesquels l’Union ou ses États membres ont établi un dialogue de coopération ou progressent vers la réalisation d’objectifs plus larges en matière de gestion de la migration et de protection internationale.

Les considérants de la décision précisent les motifs de ces orientations. La priorité accordée aux principales routes migratoires est présentée comme visant à accroître l’espace de protection le long de celles-ci et comme s’inscrivant dans l’approche fondée sur les routes promue conjointement par le HCR et l’Organisation internationale pour les migrations (ci-après « OIM »). 

La prise en compte des liens sociaux ou d’autres caractéristiques susceptibles de faciliter l’intégration est expressément reconnue, les États membres demeurant libres d’accorder une préférence aux candidats présentant de tels liens. Cette prise en compte fait écho à l’article 9, § 2, b), du règlement, qui permet déjà aux États membres, dans le cadre de la procédure d’admission, d’accorder une préférence aux personnes présentant des liens sociaux avérés ou d’autres caractéristiques susceptibles de faciliter leur intégration.

Enfin, le point 8 du préambule de la décision rattache la troisième priorité au renforcement de partenariats « sur mesure et mutuellement bénéfiques » avec les pays tiers et à la poursuite d’objectifs plus larges en matière de gestion de la migration.

B. Éclairage

Le premier plan de l’Union permet d’apprécier la manière dont les trois objectifs assignés au cadre européen de réinstallation et d’admission humanitaire par l’article 3 du règlement trouvent une première traduction concrète. Son examen conduit, dès lors, à s’interroger sur la manière dont le plan répond aux objectifs assignés au nouveau cadre européen. Il s’agit, d’une part, d’apprécier la portée des engagements annoncés par les États membres au regard du développement des voies légales et sûres et du renforcement de la contribution de l’Union aux efforts internationaux de réinstallation (1). D’autre part, il convient d’examiner la manière dont le renforcement des partenariats avec les pays tiers se traduit dans la détermination des priorités géographiques du plan (2).

1. Des engagements en retrait par rapport à l’ambition du cadre européen 

Le premier plan met en lumière les limites inhérentes au caractère volontaire de la participation des États membres. Alors que l’article 3 du règlement vise notamment à encourager tous les États membres à renforcer leurs efforts en matière de voies d’arrivée légales et sûres et à accroître la contribution de l’Union aux initiatives internationales de réinstallation et d’admission humanitaire, sa première mise en œuvre fait toutefois apparaître un recul de la participation des États membres ainsi qu’un écart important entre les engagements annoncés et les besoins mondiaux identifiés. 

Seuls 9 États membres ont annoncé une contribution au premier plan avec un maximum de 10 430 admissions pour l’ensemble de la période 2026-2027 (8 330 au titre de la réinstallation et 2 100 au titre de l’admission humanitaire). Ces engagements apparaissent également en net recul par rapport au cycle précédent : pour la période 2024-2025, 14 États membres avaient annoncé un total de 61 000 places. Plusieurs organisations de la société civile ont ainsi relevé que le volume prévu par le premier plan représente une diminution de 83 % par rapport à ces engagements antérieurs.

Ces engagements paraissent également limités au regard des besoins identifiés à l’échelle mondiale. Pour 2026, le HCR estime à environ 2,5 millions le nombre de réfugiés ayant besoin d’une réinstallation. Si le plan de l’Union n’a ni la vocation ni la capacité de répondre seul à ces besoins mondiaux, l’écart permet néanmoins de mesurer la portée de la contribution européenne. 

Cette portée quantitative limitée est en partie inhérente à l’architecture du cadre européen. Tel que présenté ci-dessus, l’article 1^er, § 4, du règlement consacre le caractère volontaire de la contribution des États membres au plan de l’Union. La décision commentée précise à cet égard que les engagements annoncés demeurent subordonnés aux capacités opérationnelles et d’accueil des États membres, au soutien susceptible d’être apporté par l’Agence de l’Union européenne pour l’asile et les autres acteurs concernés ainsi qu’à des considérations financières et politiques nationales. 

Le premier plan révèle ainsi une tension structurelle entre l’ambition européenne d’accroître les voies légales et sûres et le maintien, entre les mains des États membres, de la maîtrise du volume des admissions. Cette tension doit également être replacée dans l’architecture plus générale du Pacte sur la migration et l’asile. La consécration d’un cadre européen permanent pour la réinstallation traduit la volonté de développer des voies légales et sûres d’accès au territoire de l’Union pour les personnes en quête de protection. Elle intervient parallèlement au renforcement, par les autres instruments du Pacte, des mécanismes de gestion des frontières extérieures et des procédures applicables aux arrivées irrégulières qui réduisent la possibilité d’atteindre le territoire de l’UE pour y demander l’asile. Dans ce contexte, la capacité de la réinstallation à constituer une voie d’accès significative pour les personnes ayant besoin d’une protection dépend nécessairement du nombre de places effectivement mises à disposition. Le premier plan met ainsi en évidence le décalage susceptible d’exister entre l’institutionnalisation d’un cadre européen permanent de réinstallation et sa capacité effective à contrebalancer les mesures restrictives encadrant l’asile spontané.

2. La persistance de la gestion des migrations dans la détermination des priorités géographiques 

L’objectif de renforcement des partenariats avec les pays tiers semble, quant à lui, occuper une place particulière dans la détermination des priorités géographiques du plan. Ces dernières doivent être replacées dans l’évolution du cadre européen de réinstallation au cours du processus législatif. La proposition de règlement présentée par la Commission en 2016 accordait, en effet, une place importante à la coopération des pays tiers en matière de migration et d’asile dans la détermination des régions ou pays tiers à partir desquels la réinstallation devait avoir lieu. Parmi les facteurs à prendre en considération figuraient notamment les relations générales de l’Union avec le pays tiers concerné ainsi que la coopération effective de celui-ci dans le domaine de la migration et de l’asile. Cette coopération devait notamment être appréciée au regard des efforts entrepris pour réduire le nombre de ressortissants de pays tiers franchissant irrégulièrement les frontières de l’Union, de la coopération en matière de retour et de réadmission, ou encore du renforcement des capacités d’accueil et de protection dans le pays tiers concerné.

Cette approche a toutefois été sensiblement atténuée au cours du processus législatif. L’article 4 du règlement finalement adopté ne fait plus expressément de la coopération des pays tiers en matière de gestion migratoire un critère de détermination des priorités géographiques. Tel qu’exposé au point A, les priorités sont déterminées en s’appuyant principalement sur les projections du HCR concernant les besoins mondiaux de réinstallation, les possibilités d’amélioration du cadre et de l’espace de protection dans les pays tiers, ainsi que l’ampleur et la nature des engagements pris par ceux-ci afin de contribuer à la satisfaction des besoins mondiaux en matière de réinstallation.

La première mise en œuvre du règlement témoigne néanmoins de la persistance de considérations de gestion migratoire dans la détermination des priorités géographiques du cadre. Le considérant 8 de la décision, partant de l’objectif de renforcement des partenariats avec les pays tiers consacré à l’article 3, c), du règlement, précise ainsi que le plan vise notamment à soutenir les pays d’accueil avec lesquels l’Union ou ses États membres progressent dans la réalisation d’« objectifs plus larges en matière de gestion de la migration ». Cette orientation trouve une traduction concrète à l’article 2 de la décision commentée qui, comme exposé ci-dessus, retient notamment les pays situés le long des principales routes migratoires conduisant vers l’Union ainsi que ceux avec lesquels l’Union ou ses États membres ont établi un dialogue de coopération ou progressent vers la réalisation d’objectifs plus larges en matière de gestion de la migration et de protection internationale.

Cette orientation ne saurait toutefois être réduite à la seule poursuite d’objectifs de contrôle migratoire. La décision justifie également la priorité accordée aux principales routes migratoires par la volonté d’y accroître l’espace de protection et se réfère à cet égard à l’approche fondée sur les routes promue conjointement par le HCR et l’OIM, tel que mentionné ci-dessus. Elle continue, plus généralement, de présenter les projections du HCR concernant les besoins mondiaux de réinstallation comme un élément devant guider l’élaboration du plan. 

La première mise en œuvre du règlement révèle ainsi une certaine continuité avec les préoccupations qui sous-tendaient la proposition initiale de la Commission. Si la coopération des pays tiers en matière de gestion migratoire n’est plus expressément érigée par l’article 4 en critère de détermination des priorités géographiques, des considérations tenant aux routes migratoires, aux partenariats extérieurs et à la réalisation d’objectifs plus larges de gestion des migrations continuent d’influencer concrètement la géographie du plan de l’Union. Cette prise en compte n’est d’ailleurs pas exclue par la formulation de l’article 4 du règlement, qui prévoit que la détermination des régions ou pays tiers est fondée « principalement », et non exclusivement, sur les critères qu’il énumère. Le premier plan témoigne, à cet égard, d’une imbrication persistante entre les objectifs de protection poursuivis par la réinstallation et son inscription dans la politique plus générale de gestion des migrations et des relations de l’Union avec les pays tiers. 

Conclusion

L’adoption du premier plan de l’Union marque une nouvelle étape dans l’institutionnalisation de la réinstallation et de l’admission humanitaire au niveau européen. Sa première mise en œuvre révèle toutefois les limites de cette européanisation : si l’Union établit désormais un cadre commun et définit des priorités géographiques, la concrétisation des objectifs d’accroissement des efforts de réinstallation des États membres et de la contribution de l’Union aux besoins mondiaux demeure limitée. Le nombre de places offertes reste, en effet, tributaire des contributions volontaires des États membres, tandis que les engagements annoncés dans le premier plan sont en retrait par rapport à certains programmes ad hoc antérieurs et demeurent modestes au regard des besoins mondiaux identifiés par le HCR.

Le premier plan met également en évidence la place particulière qu’y occupe le renforcement des partenariats avec les pays tiers. La réponse aux besoins de protection identifiés au niveau international s’articule avec des considérations liées aux routes migratoires et à la coopération avec les pays tiers. Parmi les trois objectifs assignés au cadre européen, le renforcement de ces partenariats semble ainsi bénéficier d’une traduction particulièrement poussée dans le premier plan, qui l’inscrit explicitement dans la poursuite d’objectifs plus larges de gestion de la migration. 

Cette orientation doit être replacée dans la logique plus générale du Pacte sur la migration et l’asile, au sein duquel le développement de voies légales et sûres coexiste avec le renforcement des instruments de gestion des frontières et des arrivées irrégulières ainsi qu’avec une place accrue accordée à la coopération avec les pays tiers. Dans cette architecture, la réinstallation constitue une voie légale d’accès à la protection, mais sa portée demeure nécessairement tributaire du nombre de places effectivement offertes. Le premier plan témoigne ainsi d’une institutionnalisation de la réinstallation au niveau européen qui ne s’accompagne pas nécessairement d’un accroissement équivalent des possibilités d’accès à la protection et qui confirme, parallèlement, son inscription dans les objectifs plus larges de la politique européenne de gestion des migrations.

C. Pour aller plus loin

Lire la décision : Décision d’exécution du Conseil (UE) 2025/2628 du 18 décembre 2025 relative au plan de l’Union pour la réinstallation et l’admission humanitaire (2026-2027), J.O.U.E., L, 22 décembre 2025.

Lire le règlement : Règlement (UE) 2024/1350 du Parlement européen et du Conseil du 14 mai 2024 établissant un cadre de l’Union pour la réinstallation et l’admission humanitaire et modifiant le règlement (UE) 2021/1147, J.O.U.E., L, 22 mai 2024.

Doctrine :  

ECRE et al., « Joint Statement : EU states must not backtrack on refugee resettlement commitments », 12 January 2026.

N. Nielsen, « Europe turns it back on refugees as resettlement quotas plunge », EU Observers, 12 January 2026.

Pour citer cette note : C. Leclercq, « Le premier plan de l’Union pour la réinstallation : entre besoins de protection et gestion des migrations », Cahiers de l’EDEM, septembre 2026.

A. Introduction 

Le 2 mai 2025, le Pan African Lawyers Union (PALU) et plusieurs organisations partenaires ont soumis auprès de la Cour africaine des droits de l’homme et des peuples une demande d’avis consultatif sur les obligations des États africains en matière de changement climatique. La requête soutient que la crise climatique compromet l’exercice des droits à la vie, à la santé, au développement et à un environnement satisfaisant, garantis par la Charte africaine des droits de l’homme et des peuples, sollicitant ainsi de la Cour qu’elle clarifie les obligations des États en relation avec le changement climatique. Cette contribution aux Cahiers de l’EDEM cherche à présenter l’amicus curiae soumis par la Clinique Rosa Parks à la Cour dans ce contexte.

Le 2 octobre 2025, la Cour a officiellement invité les États membres de l’Union africaine à soumettre leurs observations dans un délai de 90 jours, ouvrant ainsi la phase participative de la procédure. Conformément à la règle 19 du Règlement intérieur de la Cour, celle-ci a également permis la participation d’individus, d’organisations non gouvernementales et d’institutions académiques en tant qu’amicus curiae (amis de la cour) afin de fournir des avis juridiques d’experts ou des informations factuelles. 

Le 2 décembre 2025, une équipe composée de Dr. Nina Bries Silva, Dr. Gabriel Ajabu Mastaki, Luna Jalocha, Amos Musafiri Kamurume, Begüm Acar Kurt et Guelord Shukuru Bagaya, a sollicité, au nom de la Clinique Juridique Rosa Parks de l’UCLouvain, l’autorisation de la Cour pour être admise en tant qu’amicus curiae dans cette affaire, qui lui fut octroyé le 26 mai 2026. L’équipe a soumis son mémoire dans le délai de 45 jours imparti par la Cour, en s’appuyant sur l’expertise de l’EDEM et du projet CLAIM (Climate Litigation Actions by the Internationally Marginalized). L’amicus curiae se concentre sur la marginalité, en insistant sur la manière dont le changement climatique exacerbe les marginalisations préexistantes et engendre des effets disproportionnés sur certaines populations et communautés. 

Cette demande d’avis consultatif auprès de la Cour africaine des droits de l’homme et des peuples intervient à la suite de deux avis consultatifs rendus en 2025, respectivement par la Cour internationale de Justice et la Cour interaméricaine des droits de l’homme. Cependant, notre amicus curiae repose sur l’idée que la Cour africaine est particulièrement bien placée pour refléter les particularités du contexte africain et pour combler les lacunes laissées par ces précédents avis. En particulier, ceux-ci n’ont pas pris en compte les mécanismes structurels de vulnérabilité et de marginalisation liés au changement climatique — mécanismes enracinés dans l’héritage colonial, l’exclusion socioéconomique persistante et les déséquilibres de pouvoir dans l’exploitation des ressources. 

Dans ce contexte, l’amicus curiae propose des interprétations novatrices des instruments de droits humains, qui reconnaissent les impacts différenciés du changement climatique sur les communautés marginalisées, considérées non seulement comme victimes, mais aussi comme détentrices de connaissances et actrices du changement. Au-delà de l’interprétation substantielle des droits, le mémoire examine également les obligations procédurales et les mécanismes nécessaires pour garantir efficacement ces droits. Cela inclut, par exemple, les obligations des États d’assurer une participation significative dans la procédure et de fournir un accès adéquat à l’information. 

B. L’amicus curiae 

L’amicus curiae se structure en trois sections, résumées ci-dessous : (1) la première section se concentre sur les peuples autochtones et préconise l’adoption d’une approche pluraliste et intersectionnelle pour déterminer les obligations des États africains en matière de changement climatique ; (2) la deuxième section porte sur la mobilité induite par le changement climatique ; (3) et la troisième section explore l’interconnexion entre une transition juste et les groupes marginalisés, soutenant que la transition ne peut être considérée comme juste que si elle est accompagnée de garanties efficaces assurant le respect et la protection des droits fondamentaux de ces communautés. 

1. Peuples autochtones vulnérables et structurellement marginalisés face aux effets des changements climatiques, mais acteurs de la justice climatique (pp. 4-16) 

En raison de leur relation profonde et distinctive avec leurs territoires, les peuples autochtones figurent parmi les populations les plus affectées par le changement climatique. Cependant, ils ont souvent été exclus des discussions sur le climat, et leurs réalités ainsi que leurs savoirs ont été réduits au silence par les cadres juridiques ancrés dans des dynamiques de colonialités. Le dernier rapport du Groupe d’experts de la Commission africaine sur les populations et communautés autochtones souligne que de nombreux États africains ne reconnaissent pas les « systèmes de tenure collective des terres » de ces communautés. Pire encore, dans certains cas, leurs terres sont considérées comme des terra nullius (terres sans maître) en raison de l’absence d’occupation visible. Par conséquent, l’amicus curiae soutient qu’il est urgent que la Cour clarifie les obligations des États en matière de protection des communautés autochtones et de leur lien avec la terre, en adoptant une approche différenciée et intersectionnelle. Celle-ci doit reconnaître les impacts disproportionnés et spécifiques du changement climatique sur ces peuples, tout en s’engageant à respecter et intégrer leurs systèmes juridiques et leurs connaissances. 

Après avoir discuté de la définition de l’Indigénéité et souligné la nécessité de distinguer les peuples autochtones des communautés locales, l’amicus curiae construit son argumentation autour de trois axes principaux : (1) l’engagement en faveur du pluralisme juridique en tant que principe fondamental et obligation incontournable ; (2) la reconnaissance des impacts différenciés et intersectionnels générés par le changement climatique ; (3) la nécessité d’adopter une approche basée sur les droits de l’homme, intégrant des perspectives pluralistes, collectives et intersectionnelles pour répondre efficacement aux effets néfastes du changement climatique sur les groupes autochtones. 

Reconnaissant la relation particulière et holistique que les peuples autochtones entretiennent avec leurs terres, qui ne saurait être réduite à de simples marchandises, l’amicus curiae exhorte la Cour à adopter une approche différenciée tout au long de son avis, dans l’interprétation des droits concernés et des obligations qui en découlent. La Cour devrait aller au-delà de la simple reconnaissance, comme l’a fait la Cour interaméricaine, de l’existence d’une relation particulière entre les peuples autochtones et leurs territoires, pour en tirer des conséquences juridiques concrètes et des implications pratiques. 

De plus, de manière innovante, l’amicus curiae souligne que cette approche exige des dialogues profonds et significatifs avec les systèmes juridiques et de connaissance autochtones, en accord avec le pluralisme juridique. Cette démarche s’aligne avec le droit à l’autodétermination des peuples autochtones consacré à l’article 20 de la Charte africaine, ainsi qu’avec divers instruments internationaux. Adopter une perspective pluraliste est indispensable non seulement pour les cosmogonies des peuples autochtones, mais aussi pour prévenir la perpétuation des dynamiques coloniales de marginalisation qui ont historiquement exclu les systèmes de connaissance autochtones et rejeté leurs expériences en matière de préjudices environnementaux. 

2. Impacts des changements climatiques sur les mobilités humaines en Afrique (pp. 19-28) 

Les changements climatiques constituent un facteur important de mobilité humaine en Afrique. Les inondations, les sécheresses, les tempêtes, les cyclones, l’érosion côtière, la désertification et la raréfaction des ressources en eau contribuent aux déplacements de populations, principalement à l’intérieur des États. Ces mobilités ne résultent toutefois pas uniquement d’une causalité climatique : les effets des changements climatiques se combinent avec la pauvreté, l’insécurité alimentaire, la dépendance aux ressources naturelles, les conflits et les fragilités institutionnelles, amplifiant ainsi des vulnérabilités préexistantes. 

Par ailleurs, les déplacements induits par le climat compromettent l’exercice de plusieurs droits garantis par la Charte africaine, notamment les droits à la vie, à la dignité, à la santé, à l’éducation, à la propriété, au développement et à un environnement satisfaisant. Certaines populations, telles que les femmes, les enfants, les personnes âgées, les personnes en situation de handicap et les communautés fortement dépendantes des ressources naturelles, sont exposées à des conséquences disproportionnées. Plus particulièrement, les mobilités induites par le climat affectent les droits fondamentaux des peuples autochtones (notamment les droits à l’eau, à l’alimentation, au logement, à un environnement sain, à la santé et à l’autodétermination), en plus d’impacter profondément le lien particulier qui les unit avec leurs territoires traditionnels ainsi que leur identité culturelle.  

L’amicus invite ainsi la Cour à préciser les obligations des États africains à l’égard des personnes déplacées ou menacées de déplacement dans le contexte des changements climatiques. L’argumentation s’articule autour de trois éléments centraux : (1) la reconnaissance des personnes déplacées dans le contexte des changements climatiques comme une catégorie particulièrement vulnérable, nécessitant une protection renforcée et différenciée en vertu de la Charte africaine et de la Convention de Kampala ; (2) l’obligation des États de prévenir les déplacements climatiques prévisibles, notamment par des mesures d’atténuation, d’adaptation, de réduction des risques de catastrophe, de protection des écosystèmes et de renforcement de la résilience ; (3) et, enfin, la garantie d’une protection continue des personnes déplacées, y compris lorsqu’elles franchissent une frontière internationale, à travers la Charte africaine, la Convention de Kampala et, dans certaines circonstances, la Convention de l’OUA de 1969 sur les réfugiés. 

3. Une transition juste pour les communautés marginalisées (pp. 29-33) 

La simple sortie progressive des combustibles fossiles et l’intégration de sources d’énergie renouvelable ne garantissent pas à elles seules la résolution des injustices systémiques ni un avenir plus équitable pour l’Afrique. L’amicus curiae met en lumière quatre domaines clés de préjudice liés à la transition énergétique sur le continent : (1) les violations des droits du travail, notamment le travail des enfants, le travail forcé et la décharge de déchets toxiques lors de l’extraction de minéraux essentiels à la transition, tels que le cobalt ; (2) le déplacement des communautés autochtones et locales en raison de projets miniers et d’initiatives de commerce de carbone ; (3) les déplacements causés par le développement de sites d’énergies renouvelables en zones rurales ; et (4) une répartition inégale des bénéfices, avec notamment des disparités dans l’accès à l’énergie. 

L’amicus curiae soutient que les États africains doivent établir des cadres juridiques garantissant que la transition énergétique ne porte pas atteinte aux droits des individus et des communautés. En conséquence, il invite la Cour à (a) adopter une compréhension large de la transition juste, en élargissant son champ d’application au-delà des travailleurs des combustibles fossiles pour inclure toutes les populations vulnérables et marginalisées ; (b) dépasser une approche du « ne pas nuire (do not harm) » en promouvant une répartition équitable tant des bénéfices que des charges de la transition ; et (c) recommander aux États d’adopter une approche ascendante (dite bottom-up) pour une transition juste, comme étape vers l’établissement d’un cadre juridique national adéquat. 

En plus de ces trois arguments de fond, l’amicus curiae souligne que des procédures appropriées doivent être mises en place pour assurer la participation effective des groupes vulnérables dans la lutte contre le changement climatique et renforcer les obligations des États. Cela inclut également le déroulement des procédures devant la Cour pour l’avis consultatif, qui devrait comporter des audiences publiques et des consultations avec des groupes marginalisés, leur permettant de partager leurs expériences et leur réalité vécue face au changement climatique, conformément à leurs traditions orales. 

4. Conclusion 

En consolidant ces trois ensembles d’arguments, l’amicus curiae formule des recommandations concrètes à l’attention de la Cour (pp. 37-41). En substance, il préconise à la Cour d’adopter une approche différenciée et intersectionnelle dans son avis consultatif, qui prend en compte les facteurs de marginalisation et de vulnérabilité spécifiques auxquels sont confrontés certains groupes sociaux, tels que les peuples autochtones et les communautés déplacées. Cette approche doit également reconnaître non seulement leurs expériences du changement climatique, mais également leurs solutions. 

C. Pour aller plus loin 

Lire la demande du PALU : Request for an Advisory Opinion on the Human Rights Obligations of African States in Addressing Climate Change, 2 mai 2025. 

Lire l’amicus curiae : Dr. Nina Bries Silva, Dr. Gabriel Ajabu Mastaki, Luna Jalocha, Amos Musafiri Kamurume, Begüm Acar Kurt, Guelord Shukuru Bagaya, au nom de l’Équipe Droits et Migrations et de la clinique juridique Rosa Parks pour les droits humains de l’UCLouvain, Mémoire d’amicus curiae dans le cadre de la demande d’avis consultatif relatif aux obligations des États à l’égard de la crise liée aux changements climatiques, juillet 2026.

Textes et documents : 

• Charte africaine des droits de l’homme et des peuples, Nairobi, 1981 ; 
• Convention de Kampala sur la protection et l’assistance aux personnes déplacées internes, 23 octobre 2009 ; 
• Règlement intérieur de la Cour africaine des droits de l’homme et des peuples, Règle 19 ; 
• Déclaration des Nations Unies sur les droits des peuples autochtones, 12 septembre 2007 ;
• Convention n° 169 relative aux peuples indigènes et tribaux, 27 juin 1989.

Jurisprudence et avis : 

• C.I.A.D.H., Avis consultatif OC-32/25 sur les obligations des États en matière de changement climatique, 3 juillet 2025 ; 
• C.I.J., Avis consultatif sur les obligations des États relatives au changement climatique, 23 juillet 2025 ; 
• Rapport du Groupe de travail d’experts sur les populations/communautés autochtones de la Commission africaine des droits de l’homme et des peuples (CADHP), 6 novembre 2006 ; 
• Commission africaine des droits de l’homme et des peuples c. Kenya (affaire des Ogiek), 26 mai 2017 ; 
• Commission africaine des droits de l’homme et des peuples, Centre for Minority Rights Development & Others c. Kenya (affaire Endorois), Communication 276/2003, 25 novembre 2009.

Doctrine : 

• Bries Silva N., « Nature speaks but can Courts and States listen ? Indigenous approaches to Climate Change », The Socio-Legal Studies Association (SLSA) Blog, 17 août 2026 ; 
• Carstens M. & Preiser R., « Exploring Relationality in African Knowledge Systems as a Contribution to Decoloniality in Sustainability Science », Ecosystems and People, 2024, 20(1), p. 1-10 ; 
• Ibrahim A. & Hefti A., « Contributions of the African Human Rights System to International Climate Law », Yale Journal of International Law, 2026, 51, p. 96-133 ; 
• Renglet C., « The Recognition of the Special Relationship of Indigenous Peoples with Their Environment under International Law : A Potential Advantage in Climate Litigation ? », International Journal on Minority and Group Rights, 2022, 29(4), p. 720-746 ; 
• Kwanhi T., Modiba F.S., Mago S., Matindike S. & Damiyano D., « Conceptualizing climate-induced migration in Africa », Environmental Development, 2024, 52, p. 1-14 ; 
• Jegede A. O., « Rights away from home : Climate-induced displacement of indigenous peoples and the extraterritorial application of the Kampala Convention », African Human Rights Law Journal, 2016, 16(1), p. 58-82.

Mutilations génitales féminines – Appartenance à un groupe social particulier – Prévalence ethnique – Évaluation de la crédibilité – Instruction complémentaire – Plein contentieux – Intérêt supérieur de l’enfant. 

Le Conseil du contentieux des étrangers annule deux décisions de refus du statut de réfugié et de protection subsidiaire prononcées à l’égard d’une famille burkinabè. La raison de cette annulation tient à l’absence, dans le dossier administratif, de données sur les taux de prévalence des mutilations génitales féminines au sein des groupes ethniques dafing et samogho dont relèvent respectivement le requérant et la requérante. L’arrêt souligne que les statistiques nationales générales mobilisées par le Commissaire général ne permettent pas de procéder à une évaluation individualisée du risque d’excision pour les filles des requérant·es. L’affaire est renvoyée au Commissaire général pour instruction complémentaire. 

Giovanni Babou Bama 

A. Arrêt

Une famille burkinabè dont les parents sont respectivement de l’ethnie dafing et samogho, avec deux filles mineures nées respectivement au Gabon et en Belgique, introduit en Belgique une demande de protection internationale. Le motif central est la crainte d’excision pour les enfants, à la suite d’une tentative de mutilation génitale perpétrée par la tante paternelle lors d’un séjour à Ouagadougou en novembre 2019. Par ailleurs, les époux font état de pressions familiales liées à leur refus de soumettre leurs filles à cette pratique.

Par deux décisions du 29 juillet 2024, le Commissaire adjoint rejette les demandes. Ce rejet repose sur deux séries d’arguments. D’une part, il relève des contradictions entre les dépositions des époux portant sur des éléments circonstanciels essentiels du récit. Il s’agit du lieu de refuge de la requérante après la dispute avec la belle-famille, de la date du décès de la belle-mère et des conditions du retour au Burkina Faso. Ces incohérences sont regardées comme affectant la crédibilité globale du récit. D’autre part, à supposer le risque établi, le Commissaire adjoint estime que le Burkina Faso offre une protection effective. En effet, la prévalence nationale des mutilations génitales féminines et de l’excision (MGF/E) a diminué de 76 % en 2010 à 56 % en 2021, la loi les interdit depuis 1996 et son application est décrite comme rigoureuse.

Le Conseil du contentieux des étrangers, statuant en l’absence de la partie défenderesse, a identifié une lacune documentaire déterminante. En effet, les requérant·es avaient soutenu que plus de 92 % des femmes dafing et environ 90 % des femmes samogho étaient excisées, chiffres contrastant nettement avec la moyenne nationale retenue par le Commissaire. Ces données n’étaient cependant accompagnées d’aucune source, et le dossier administratif ne comportait aucun élément permettant d’y répondre. Estimant que cette lacune l’empêche de statuer en connaissance de cause, le Conseil annule les deux décisions et renvoie l’affaire au Commissaire général pour un réexamen tenant compte de l’appartenance ethnique.

B. Éclairage

L’arrêt n° 337 425 dépasse la singularité des faits. En exigeant que le risque de MGF/E soit évalué à l’aune de l’appartenance ethnique spécifique des demandeur·euses, le Conseil formule une exigence d’individualisation dont les développements qui suivent mesurent la portée, argument par argument.

1. L’appartenance ethnique, variable déterminante dans l’appréciation du risque

La question de fond mérite d’être posée avec précision. Peut-on évaluer la crainte de l’excision en se fondant sur une statistique nationale, sans distinguer les communautés au sein desquelles la pratique demeure quasi totale ? Le Conseil répond par la négative, et cette réponse est juridiquement fondée, à la condition toutefois de bien situer le rôle exact que joue l’appartenance ethnique dans le raisonnement. Il convient de distinguer ici deux plans. D’une part, l’appartenance à un groupe social particulier, au sens de l’article 1^er, A, § 2, de la Convention de Genève et de l’article 10, § 1^er, d), de la directive 2011/95/UE, suppose que les membres du groupe partagent une caractéristique innée ou une histoire commune qui ne peut être modifiée. Or, s’agissant des mutilations génitales féminines, cette caractéristique constitutive réside dans le sexe des demanderesses, la Cour de justice ayant reconnu que le fait d’être de sexe féminin constitue en soi une caractéristique innée suffisant à fonder l’appartenance à un groupe social^[i]. Ce groupe peut, le cas échéant, être affiné pour tenir compte de la perception sociale propre au pays d’origine, ce qui autorise à le circonscrire aux filles non excisées appartenant à telle communauté déterminée. D’autre part, l’appartenance ethnique n’intervient pas à ce stade de la qualification du groupe. Elle relève d’un tout autre plan, celui de l’évaluation individuelle du risque exigée par l’article 4, § 3, de la directive 2011/95/UE. Autrement dit, l’ethnie conditionne l’intensité du risque encouru par les membres du groupe ainsi défini. Elle n’en détermine pas les contours.

C’est un point souvent négligé dans la pratique des instances d’asile. Les MGF/E ne se déploient pas uniformément sur un territoire national. Elles obéissent à des logiques communautaires, ethniques voire familiales, que les statistiques nationales agglomèrent sans distinctions. L’enquête démographique et de santé du Burkina Faso (2021), sur laquelle s’est fondé le Commissaire, présente des données d’ensemble et ne répartit pas les taux par groupe ethnique. La Note d’orientation de l’UNHCR (2009) soulignait déjà que l’appartenance ethnique ou tribale constitue un facteur déterminant pour apprécier la réalité du risque, précisément parce que la pratique varie de manière significative d’une communauté à l’autre au sein d’une même population nationale.

Du reste, la Cour de justice de l’Union européenne impose une appréciation individualisée et concrète des actes de persécution. L’article 4, § 3, de la directive 2011/95/UE requiert que l’évaluation soit effectuée à titre individuel, en tenant compte des lois et usages prévalant dans le pays d’origine. Lorsque ces usages varient significativement d’une communauté à l’autre, l’exigence d’individualisation n’est satisfaite qu’à la condition de descendre au niveau de la communauté concernée.

2. La crédibilité en arrière-plan : une question prudemment contournée

Le Conseil annule les décisions sans se prononcer sur la pertinence des motifs de crédibilité retenus par le Commissaire adjoint. Ce silence n’est pas anodin. Les décisions attaquées reposaient pour une large part sur trois incohérences relevées entre les dépositions des époux. Ce sont expressément le lieu où la requérante s’était réfugiée après la dispute avec la tante paternelle, la date du décès de la belle-mère et les circonstances du retour au Burkina Faso. Ces points portaient sur le contexte immédiat de la tentative d’excision, et leur importance dans l’appréciation de la crédibilité globale du récit est incontestable.

La tension entre crédibilité subjective et risque objectif est particulièrement vive dans les dossiers MGF/E. En effet, les déclarations peuvent rester imprécises pour des raisons tenant à la nature même des faits allégués. Ainsi, la difficulté à narrer un événement traumatique, les barrières culturelles dans l’expression du récit, ou encore la répartition des rôles décisionnels au sein de la belle-famille quant à la pratique de l’excision peuvent expliquer des divergences qui, superficiellement analysées, passent pour des contradictions. Il convient de préciser que l’article 4, § 5, de la directive 2011/95/UE consacre le bénéfice du doute au profit du demandeur·euse qui n’étaye pas certains aspects de ses déclarations par des éléments de preuve, à la condition toutefois que cinq exigences soient cumulativement réunies. Le demandeur·euse doit s’être réellement efforcé·e d’étayer sa demande, avoir présenté tous les éléments pertinents dont il ou elle disposait en fournissant une explication satisfaisante quant à l’absence d’autres éléments probants, ses déclarations doivent être jugées cohérentes et plausibles et ne pas être contredites par les informations générales et particulières connues et pertinentes pour sa demande, il ou elle doit avoir présenté sa demande de protection internationale dès que possible sauf bonnes raisons de ne pas l’avoir fait, et sa crédibilité générale doit avoir pu être établie. Le Commissaire adjoint concentre cependant son argumentation sur cette dernière condition, ce qui appelle une réserve. Il pourrait en effet rétorquer que les incohérences relevées touchent aussi à la cohérence et à la plausibilité des déclarations, seconde des cinq conditions énumérées. Il reste que ces incohérences, ainsi qu’il a été relevé plus haut, portent sur des éléments circonstanciels périphériques à la tentative d’excision elle-même, et non sur le risque qui en constitue le cœur. Le motif tiré de la crédibilité ne saurait donc, à lui seul, fonder le refus.

Ce mécanisme implique une dissociation entre la crédibilité du récit circonstanciel et le risque objectif de persécution. Si les données ethniques confirmaient une prévalence dépassant 90 % au sein des communautés dafing et samogho, le Commissaire général se trouverait dans la difficulté de maintenir l’incrédibilité comme fondement suffisant du refus, sans s’interroger spécifiquement sur ce que ce risque objectif représente pour deux fillettes non excisées issues de ces communautés précisément.

L’objection mérite d’être affrontée directement plutôt que reléguée en marge du raisonnement. Le Commissaire général pourrait en effet invoquer, à l’appui d’une lecture plus restrictive, la décision Collins et Akaziebie c. Suède, où la Cour européenne des droits de l’homme a estimé qu’une mère adulte, ayant elle-même résisté à sa propre excision, disposait d’une capacité personnelle de résistance suffisante pour protéger sa fille et pour bénéficier, au besoin, de la protection étatique nigériane. La décision Izevbekhai et autres c. Irlande procède d’un raisonnement voisin, la Cour y ayant en outre relevé que les documents produits à l’appui du décès allégué d’une fille aînée s’étaient révélés forgés, ce qui avait fragilisé la crédibilité de l’ensemble du récit et conforté la conclusion d’une alternative de protection interne disponible.

L’espèce commentée s’en distingue cependant sur des points qui ne sont pas secondaires. Les personnes exposées au risque sont ici des mineures, dépourvues par hypothèse de toute capacité personnelle de résistance comparable à celle d’une requérante adulte. La tentative d’excision n’est pas hypothétique mais avérée, la tante paternelle l’ayant effectivement entreprise lors du séjour à Ouagadougou de novembre 2019. Les pressions familiales, loin d’émaner d’un tiers extérieur au cercle protecteur, proviennent de la belle-famille elle-même, ce qui atteste que la cellule familiale ne maîtrise pas seule l’issue du conflit. Les certificats de non-excision produits à l’audience, enfin, objectivent l’état actuel des enfants sans souffrir du vice qui avait entaché la pièce médicale invoquée dans l’affaire Izevbekhai. Ce sont là des éléments qui inversent, plutôt qu’ils ne confirment, la logique retenue par la Cour de Strasbourg dans ces deux précédents.

3. La protection étatique à l’épreuve de la prévalence communautaire

Le second argument du refus est l’existence d’une protection étatique effective au Burkina Faso. Cet argument se fonde sur la loi burkinabè qui interdit les MGF/E depuis 1996, dont les peines ont été alourdies en 2018, et dont l’application est présentée comme rigoureuse.

L’ancrage normatif de cette exigence se trouve d’abord à l’article 7 de la directive 2011/95/UE, qui subordonne la protection contre les persécutions à ce qu’elle soit effective et non temporaire, ce qui suppose généralement l’existence de mesures raisonnables prises pour empêcher la persécution, au moyen notamment d’un système judiciaire effectif, et l’accès concret du demandeur·euse à cette protection^[ii]. Le Comité contre la torture, dans l’affaire Njamba et Balikosa c. Suède, en offre une illustration convergente en rappelant que le critère d’effectivité implique que la protection soit réellement accessible à l’individu concerné, et non seulement garantie dans les textes. Cette exigence d’accessibilité concrète commande, en matière de MGF/E, d’apprécier la portée réelle de la protection étatique non à l’échelle nationale, mais au niveau de la communauté ethnique spécifiquement concernée. Car si la prévalence dépasse 90 % au sein des communautés dafing et samogho, l’on peut raisonnablement se demander si les mécanismes judiciaires et sociaux de protection y sont effectivement mobilisés, et s’ils permettent à un individu résistant à une pression communautaire intérieure d’en bénéficier concrètement.

4. L’architecture procédurale : plein contentieux et obligation d’instruction

Sur le plan procédural, l’arrêt illustre les contraintes pesant sur le Conseil dans l’exercice de sa compétence de pleine juridiction, consacrée par l’article 39/2, § 1^er, alinéa 2, 2°, de la loi du 15 décembre 1980, qui autorise l’annulation de la décision attaquée lorsqu’il manque des éléments essentiels impliquant que le Conseil ne peut conclure à la confirmation ou à la réformation de la décision sans qu’il soit procédé à des mesures d’instruction complémentaires^[iii]. Cette compétence de pleine juridiction ne se réduit certes pas à un contrôle de légalité externe. Elle admet, au contraire, un examen ex nunc des faits et autorise la prise en compte d’éléments nouveaux survenus postérieurement à la décision administrative. Le Conseil ne dispose cependant pas, dans l’exercice de cette compétence, d’un pouvoir d’instruction autonome comparable à celui du Commissaire général. Il ne peut ni ordonner la production de nouvelles pièces ni requérir une expertise selon les mêmes modalités. Il statue, pour l’essentiel, sur le dossier tel qu’il lui est soumis, quand bien même il resterait attentif aux éléments nouveaux régulièrement versés aux débats.

C’est précisément cette limite qui justifie le renvoi. Une instruction portant sur les données ethniques de prévalence des MGF/E au sein des communautés dafing et samogho, assortie d’une réévaluation globale du risque, suppose une démarche documentaire et analytique que seul le Commissaire général peut mener. Elle ne saurait être accomplie dans le cadre d’une procédure juridictionnelle dont l’objet est de contrôler une décision déjà rendue. Le renvoi n’est donc pas une solution de repli. C’est la seule issue compatible avec les exigences de l’article 46, § 3, de la directive 2013/32/UE, qui impose un examen complet et ex nunc des faits et des points de droit.

Aussi faut-il ajouter que l’absence de la partie défenderesse à l’audience ne modifie pas cette mécanique. La jurisprudence du Conseil d’État rappelle que l’acquiescement présumé résultant du défaut de comparution n’emporte ni renversement de la charge de la preuve ni obligation d’accueillir le recours. La rigueur procédurale s’impose indépendamment de la présence des parties.

5. L’intérêt supérieur des enfants : un moyen invoqué, une question non tranchée

Les requérant·es ont invoqué le principe de l’intérêt supérieur de l’enfant, consacré par l’article 3, § 1^er, de la Convention relative aux droits de l’enfant. Le Conseil ne se prononce pas sur ce moyen, le renvoi rendant cette analyse superflue. L’enjeu mérite néanmoins d’être signalé. En effet, les filles des requérant·es n’ont aucune responsabilité dans les éventuelles déficiences de crédibilité de leurs parents. Si le Commissaire général entendait maintenir un refus fondé sur ces déficiences, il aurait dû s’interroger sur la situation des enfants de manière distincte et autonome.

Cette exigence ne découle pas seulement de la Convention relative aux droits de l’enfant. Elle trouve également un ancrage en droit belge à l’article 74/13 de la loi du 15 décembre 1980. Les lignes directrices de l’UNHCR sur les demandes d’asile des enfants l’illustrent avec clarté. La production de certificats de non-excision à l’audience renforce cette obligation d’examen séparé, en ce qu’elle objective la situation des mineures indépendamment du récit parental.

6. Portée et limites de l’arrêt

L’arrêt n° 337 425 n’est pas un arrêt de protection. Il est un arrêt de méthode. En effet, en exigeant que l’appartenance ethnique soit prise en compte comme variable pertinente dans l’évaluation du risque, le Conseil impose un standard d’individualisation que le Commissaire n’avait pas respecté. Ce standard est à la fois juste en droit, parce que l’évaluation de la crainte fondée requiert un examen au niveau de chaque communauté précisément, et prudent en fait, parce que le Conseil ne dispose pas des éléments permettant de valider ou d’infirmer les chiffres avancés par les requérant·es.

La portée de l’arrêt reste néanmoins limitée sur un point. Les données ethniques, une fois établies, devront être mises en balance avec l’effectivité de la protection étatique au niveau communautaire. Cette mise en balance ne saurait faire l’économie de la question de l’alternative de protection interne, organisée par l’article 8 de la directive 2011/95/UE, qui subordonne le rejet d’une demande malgré l’existence d’un risque réel dans une partie du territoire à la démonstration que le demandeur·euse peut accéder en sécurité à une autre région du pays, s’y établir, et raisonnablement s’attendre à y demeurer^[iv]. Le contexte sécuritaire burkinabè, marqué depuis 2019 par l’extension du contrôle territorial de groupes armés non étatiques et par des déplacements internes massifs, rend cette alternative singulièrement improbable pour une famille originaire de régions affectées. Cette même donnée fragilise, au demeurant, l’argument même d’une protection étatique effective sur lequel le Commissaire adjoint entendait fonder son second motif de refus. Un État aux prises avec une insurrection armée d’ampleur dispose nécessairement d’une capacité amoindrie à faire appliquer, sur l’ensemble de son territoire, une législation pourtant existante contre les mutilations génitales féminines.

Une question méthodologique fondamentale reste alors posée. Quelle source documentaire peut légitimement établir des taux de prévalence par ethnie avec une fiabilité suffisante pour fonder une décision de protection internationale ? La réponse mérite d’être nuancée. Le rapport publié de l’enquête démographique et de santé du Burkina Faso met certes en avant des chiffres agrégés aux échelles nationale et régionale. Il n’en résulte pas pour autant que la donnée ethnique soit introuvable. La littérature spécialisée désagrège couramment les résultats des enquêtes démographiques et de santé par ethnie, par région et par religion, la variation communautaire du recours à l’excision étant un fait solidement établi dans les études consacrées au Burkina Faso, et les micros données de l’enquête permettent en principe une telle désagrégation. Ce constat renforce, plutôt qu’il n’affaiblit, la thèse défendue ici. La donnée que le Commissaire général présentait comme introuvable apparaît, à l’examen, moins absente qu’inexploitée. Une réserve s’impose néanmoins, la fiabilité de cette enquête étant elle-même discutée pour les régions placées sous forte insécurité, où la collecte se heurte à des difficultés d’accès qui ne sont pas sans incidence sur la robustesse des taux infranationaux.

Or, si l’absence de données ethniques fiables venait à être constatée au terme de l’instruction, cette lacune ne saurait profiter au refus de protection. Cette affirmation n’est pas une simple formule de style. Elle s’enracine dans le devoir partagé d’établissement des faits que consacre l’article 4, § 1^er, de la directive 2011/95/UE, lequel met à la charge de l’État membre, concurremment avec le demandeur·euse, la responsabilité d’évaluer les éléments pertinents de la demande. La Cour de justice a précisé, dans l’affaire M.M., que ce devoir de coopération implique, lorsque certains éléments de la déclaration du demandeur·euse ne sont pas étayés par des preuves, que l’autorité compétente mobilise activement les moyens dont elle dispose, et dont le demandeur·euse ne dispose généralement pas, pour compléter l’instruction du dossier^[v]. Il s’ensuit qu’une lacune documentaire imputable à la seule autorité chargée de l’instruction, telle que celle constatée en l’espèce s’agissant des données de prévalence ethnique, ne saurait être retournée contre le demandeur·euse. En pareil cas, le bénéfice du doute consacré par l’article 4, § 5, de la directive 2011/95/UE commanderait d’apprécier le risque à partir des seuls éléments disponibles. L’absence de preuve contraire ne peut pas tenir lieu de preuve d’absence de risque, surtout lorsque c’est l’autorité de première instance qui n’a pas constitué un dossier suffisant.

C. Pour aller plus loin

Lire l’arrêt : C.C.E., 9 décembre 2025, n° 337 425.

Jurisprudence :

• C.E., 19 mai 1993, n° 43.027.
• C.C.E., 14 septembre 2007, n° 1725.
• C.C.E., 14 décembre 2007, n° 5024.
• C.C.E., 10 septembre 2010, n° 47.964.
• C.C.E., 20 novembre 2017, n° 195 227.
• C.E., 17 mars 2011, n° 212 095.
• C.E., 13 mai 2014, n° 227 364 et 227 365.
• C.J.U.E., 5 septembre 2012, Y et Z, aff. jointes C-71/11 et C-99/11.
• C.J.U.E., 7 novembre 2013, X, Y, Z, aff. jointes C-199/12 à C-201/12.
• C.J.U.E., 2 décembre 2014, A, B et C, aff. C-148/13 à C-150/13.
• C.J.U.E., 22 novembre 2012, M.M., C-277/11.
• C.J.U.E., gr. ch., 16 janvier 2024, WS, C-621/21.
• Cour eur. D.H., déc., 8 mars 2007, Collins et Akaziebie c. Suède, req. n° 23944/05.
• Cour eur. D.H., déc., 17 mai 2011, Izevbekhai et autres c. Irlande, req. n° 43408/08.
• Cour eur. D.H., 20 juillet 2010, N. c. Suède, req. n° 23505/09.
• Comité contre la torture, 14 mai 2010, Njamba et Balikosa c. Suède, comm. n° 322/2007.

Doctrine :

• UNHCR, « Appartenance à un certain groupe social dans le contexte de l’article 1A (2) de la Convention de 1951 et/ou son Protocole de 1967 », HCR/GIP/02/02, 7 mai 2002.
• UNHCR, « Persécution liée au genre dans le contexte de l’article 1A (2) de la Convention de 1951 », HCR/GIP/02/01, 7 mai 2002.
• UNHCR, « Note d’orientation sur les demandes d’asile relatives aux mutilations génitales féminines », mai 2009.
• UNHCR, « Guidelines on International Protection No. 8 : Child Asylum Claims », HCR/GIP/09/08, 22 décembre 2009.
• Carlier, J.-Y. et Sarolea, S., Droit des étrangers, Bruxelles, Larcier, 2016.
• ICF Macro et INSD, Enquête Démographique et de Santé du Burkina Faso 2021, DHS Program, FR378.
• FGM Collective Research Initiative, « Burkina Faso Law Report », décembre 2023.

Pour citer cette note : G. B. Bama, « La prévalence des mutilations génitales féminines à l’épreuve de l’appartenance ethnique : l’exigence par le Conseil du contentieux d’une évaluation individualisée du risque », Cahiers de l’EDEM, août 2026.