Mutilations génitales féminines – Appartenance à un groupe social particulier – Prévalence ethnique – Évaluation de la crédibilité – Instruction complémentaire – Plein contentieux – Intérêt supérieur de l’enfant. 

Le Conseil du contentieux des étrangers annule deux décisions de refus du statut de réfugié et de protection subsidiaire prononcées à l’égard d’une famille burkinabè. La raison de cette annulation tient à l’absence, dans le dossier administratif, de données sur les taux de prévalence des mutilations génitales féminines au sein des groupes ethniques dafing et samogho dont relèvent respectivement le requérant et la requérante. L’arrêt souligne que les statistiques nationales générales mobilisées par le Commissaire général ne permettent pas de procéder à une évaluation individualisée du risque d’excision pour les filles des requérant·es. L’affaire est renvoyée au Commissaire général pour instruction complémentaire. 

Giovanni Babou Bama 

A. Arrêt

Une famille burkinabè dont les parents sont respectivement de l’ethnie dafing et samogho, avec deux filles mineures nées respectivement au Gabon et en Belgique, introduit en Belgique une demande de protection internationale. Le motif central est la crainte d’excision pour les enfants, à la suite d’une tentative de mutilation génitale perpétrée par la tante paternelle lors d’un séjour à Ouagadougou en novembre 2019. Par ailleurs, les époux font état de pressions familiales liées à leur refus de soumettre leurs filles à cette pratique.

Par deux décisions du 29 juillet 2024, le Commissaire adjoint rejette les demandes. Ce rejet repose sur deux séries d’arguments. D’une part, il relève des contradictions entre les dépositions des époux portant sur des éléments circonstanciels essentiels du récit. Il s’agit du lieu de refuge de la requérante après la dispute avec la belle-famille, de la date du décès de la belle-mère et des conditions du retour au Burkina Faso. Ces incohérences sont regardées comme affectant la crédibilité globale du récit. D’autre part, à supposer le risque établi, le Commissaire adjoint estime que le Burkina Faso offre une protection effective. En effet, la prévalence nationale des mutilations génitales féminines et de l’excision (MGF/E) a diminué de 76 % en 2010 à 56 % en 2021, la loi les interdit depuis 1996 et son application est décrite comme rigoureuse.

Le Conseil du contentieux des étrangers, statuant en l’absence de la partie défenderesse, a identifié une lacune documentaire déterminante. En effet, les requérant·es avaient soutenu que plus de 92 % des femmes dafing et environ 90 % des femmes samogho étaient excisées, chiffres contrastant nettement avec la moyenne nationale retenue par le Commissaire. Ces données n’étaient cependant accompagnées d’aucune source, et le dossier administratif ne comportait aucun élément permettant d’y répondre. Estimant que cette lacune l’empêche de statuer en connaissance de cause, le Conseil annule les deux décisions et renvoie l’affaire au Commissaire général pour un réexamen tenant compte de l’appartenance ethnique.

B. Éclairage

L’arrêt n° 337 425 dépasse la singularité des faits. En exigeant que le risque de MGF/E soit évalué à l’aune de l’appartenance ethnique spécifique des demandeur·euses, le Conseil formule une exigence d’individualisation dont les développements qui suivent mesurent la portée, argument par argument.

1. L’appartenance ethnique, variable déterminante dans l’appréciation du risque

La question de fond mérite d’être posée avec précision. Peut-on évaluer la crainte de l’excision en se fondant sur une statistique nationale, sans distinguer les communautés au sein desquelles la pratique demeure quasi totale ? Le Conseil répond par la négative, et cette réponse est juridiquement fondée, à la condition toutefois de bien situer le rôle exact que joue l’appartenance ethnique dans le raisonnement. Il convient de distinguer ici deux plans. D’une part, l’appartenance à un groupe social particulier, au sens de l’article 1^er, A, § 2, de la Convention de Genève et de l’article 10, § 1^er, d), de la directive 2011/95/UE, suppose que les membres du groupe partagent une caractéristique innée ou une histoire commune qui ne peut être modifiée. Or, s’agissant des mutilations génitales féminines, cette caractéristique constitutive réside dans le sexe des demanderesses, la Cour de justice ayant reconnu que le fait d’être de sexe féminin constitue en soi une caractéristique innée suffisant à fonder l’appartenance à un groupe social^[i]. Ce groupe peut, le cas échéant, être affiné pour tenir compte de la perception sociale propre au pays d’origine, ce qui autorise à le circonscrire aux filles non excisées appartenant à telle communauté déterminée. D’autre part, l’appartenance ethnique n’intervient pas à ce stade de la qualification du groupe. Elle relève d’un tout autre plan, celui de l’évaluation individuelle du risque exigée par l’article 4, § 3, de la directive 2011/95/UE. Autrement dit, l’ethnie conditionne l’intensité du risque encouru par les membres du groupe ainsi défini. Elle n’en détermine pas les contours.

C’est un point souvent négligé dans la pratique des instances d’asile. Les MGF/E ne se déploient pas uniformément sur un territoire national. Elles obéissent à des logiques communautaires, ethniques voire familiales, que les statistiques nationales agglomèrent sans distinctions. L’enquête démographique et de santé du Burkina Faso (2021), sur laquelle s’est fondé le Commissaire, présente des données d’ensemble et ne répartit pas les taux par groupe ethnique. La Note d’orientation de l’UNHCR (2009) soulignait déjà que l’appartenance ethnique ou tribale constitue un facteur déterminant pour apprécier la réalité du risque, précisément parce que la pratique varie de manière significative d’une communauté à l’autre au sein d’une même population nationale.

Du reste, la Cour de justice de l’Union européenne impose une appréciation individualisée et concrète des actes de persécution. L’article 4, § 3, de la directive 2011/95/UE requiert que l’évaluation soit effectuée à titre individuel, en tenant compte des lois et usages prévalant dans le pays d’origine. Lorsque ces usages varient significativement d’une communauté à l’autre, l’exigence d’individualisation n’est satisfaite qu’à la condition de descendre au niveau de la communauté concernée.

2. La crédibilité en arrière-plan : une question prudemment contournée

Le Conseil annule les décisions sans se prononcer sur la pertinence des motifs de crédibilité retenus par le Commissaire adjoint. Ce silence n’est pas anodin. Les décisions attaquées reposaient pour une large part sur trois incohérences relevées entre les dépositions des époux. Ce sont expressément le lieu où la requérante s’était réfugiée après la dispute avec la tante paternelle, la date du décès de la belle-mère et les circonstances du retour au Burkina Faso. Ces points portaient sur le contexte immédiat de la tentative d’excision, et leur importance dans l’appréciation de la crédibilité globale du récit est incontestable.

La tension entre crédibilité subjective et risque objectif est particulièrement vive dans les dossiers MGF/E. En effet, les déclarations peuvent rester imprécises pour des raisons tenant à la nature même des faits allégués. Ainsi, la difficulté à narrer un événement traumatique, les barrières culturelles dans l’expression du récit, ou encore la répartition des rôles décisionnels au sein de la belle-famille quant à la pratique de l’excision peuvent expliquer des divergences qui, superficiellement analysées, passent pour des contradictions. Il convient de préciser que l’article 4, § 5, de la directive 2011/95/UE consacre le bénéfice du doute au profit du demandeur·euse qui n’étaye pas certains aspects de ses déclarations par des éléments de preuve, à la condition toutefois que cinq exigences soient cumulativement réunies. Le demandeur·euse doit s’être réellement efforcé·e d’étayer sa demande, avoir présenté tous les éléments pertinents dont il ou elle disposait en fournissant une explication satisfaisante quant à l’absence d’autres éléments probants, ses déclarations doivent être jugées cohérentes et plausibles et ne pas être contredites par les informations générales et particulières connues et pertinentes pour sa demande, il ou elle doit avoir présenté sa demande de protection internationale dès que possible sauf bonnes raisons de ne pas l’avoir fait, et sa crédibilité générale doit avoir pu être établie. Le Commissaire adjoint concentre cependant son argumentation sur cette dernière condition, ce qui appelle une réserve. Il pourrait en effet rétorquer que les incohérences relevées touchent aussi à la cohérence et à la plausibilité des déclarations, seconde des cinq conditions énumérées. Il reste que ces incohérences, ainsi qu’il a été relevé plus haut, portent sur des éléments circonstanciels périphériques à la tentative d’excision elle-même, et non sur le risque qui en constitue le cœur. Le motif tiré de la crédibilité ne saurait donc, à lui seul, fonder le refus.

Ce mécanisme implique une dissociation entre la crédibilité du récit circonstanciel et le risque objectif de persécution. Si les données ethniques confirmaient une prévalence dépassant 90 % au sein des communautés dafing et samogho, le Commissaire général se trouverait dans la difficulté de maintenir l’incrédibilité comme fondement suffisant du refus, sans s’interroger spécifiquement sur ce que ce risque objectif représente pour deux fillettes non excisées issues de ces communautés précisément.

L’objection mérite d’être affrontée directement plutôt que reléguée en marge du raisonnement. Le Commissaire général pourrait en effet invoquer, à l’appui d’une lecture plus restrictive, la décision Collins et Akaziebie c. Suède, où la Cour européenne des droits de l’homme a estimé qu’une mère adulte, ayant elle-même résisté à sa propre excision, disposait d’une capacité personnelle de résistance suffisante pour protéger sa fille et pour bénéficier, au besoin, de la protection étatique nigériane. La décision Izevbekhai et autres c. Irlande procède d’un raisonnement voisin, la Cour y ayant en outre relevé que les documents produits à l’appui du décès allégué d’une fille aînée s’étaient révélés forgés, ce qui avait fragilisé la crédibilité de l’ensemble du récit et conforté la conclusion d’une alternative de protection interne disponible.

L’espèce commentée s’en distingue cependant sur des points qui ne sont pas secondaires. Les personnes exposées au risque sont ici des mineures, dépourvues par hypothèse de toute capacité personnelle de résistance comparable à celle d’une requérante adulte. La tentative d’excision n’est pas hypothétique mais avérée, la tante paternelle l’ayant effectivement entreprise lors du séjour à Ouagadougou de novembre 2019. Les pressions familiales, loin d’émaner d’un tiers extérieur au cercle protecteur, proviennent de la belle-famille elle-même, ce qui atteste que la cellule familiale ne maîtrise pas seule l’issue du conflit. Les certificats de non-excision produits à l’audience, enfin, objectivent l’état actuel des enfants sans souffrir du vice qui avait entaché la pièce médicale invoquée dans l’affaire Izevbekhai. Ce sont là des éléments qui inversent, plutôt qu’ils ne confirment, la logique retenue par la Cour de Strasbourg dans ces deux précédents.

3. La protection étatique à l’épreuve de la prévalence communautaire

Le second argument du refus est l’existence d’une protection étatique effective au Burkina Faso. Cet argument se fonde sur la loi burkinabè qui interdit les MGF/E depuis 1996, dont les peines ont été alourdies en 2018, et dont l’application est présentée comme rigoureuse.

L’ancrage normatif de cette exigence se trouve d’abord à l’article 7 de la directive 2011/95/UE, qui subordonne la protection contre les persécutions à ce qu’elle soit effective et non temporaire, ce qui suppose généralement l’existence de mesures raisonnables prises pour empêcher la persécution, au moyen notamment d’un système judiciaire effectif, et l’accès concret du demandeur·euse à cette protection^[ii]. Le Comité contre la torture, dans l’affaire Njamba et Balikosa c. Suède, en offre une illustration convergente en rappelant que le critère d’effectivité implique que la protection soit réellement accessible à l’individu concerné, et non seulement garantie dans les textes. Cette exigence d’accessibilité concrète commande, en matière de MGF/E, d’apprécier la portée réelle de la protection étatique non à l’échelle nationale, mais au niveau de la communauté ethnique spécifiquement concernée. Car si la prévalence dépasse 90 % au sein des communautés dafing et samogho, l’on peut raisonnablement se demander si les mécanismes judiciaires et sociaux de protection y sont effectivement mobilisés, et s’ils permettent à un individu résistant à une pression communautaire intérieure d’en bénéficier concrètement.

4. L’architecture procédurale : plein contentieux et obligation d’instruction

Sur le plan procédural, l’arrêt illustre les contraintes pesant sur le Conseil dans l’exercice de sa compétence de pleine juridiction, consacrée par l’article 39/2, § 1^er, alinéa 2, 2°, de la loi du 15 décembre 1980, qui autorise l’annulation de la décision attaquée lorsqu’il manque des éléments essentiels impliquant que le Conseil ne peut conclure à la confirmation ou à la réformation de la décision sans qu’il soit procédé à des mesures d’instruction complémentaires^[iii]. Cette compétence de pleine juridiction ne se réduit certes pas à un contrôle de légalité externe. Elle admet, au contraire, un examen ex nunc des faits et autorise la prise en compte d’éléments nouveaux survenus postérieurement à la décision administrative. Le Conseil ne dispose cependant pas, dans l’exercice de cette compétence, d’un pouvoir d’instruction autonome comparable à celui du Commissaire général. Il ne peut ni ordonner la production de nouvelles pièces ni requérir une expertise selon les mêmes modalités. Il statue, pour l’essentiel, sur le dossier tel qu’il lui est soumis, quand bien même il resterait attentif aux éléments nouveaux régulièrement versés aux débats.

C’est précisément cette limite qui justifie le renvoi. Une instruction portant sur les données ethniques de prévalence des MGF/E au sein des communautés dafing et samogho, assortie d’une réévaluation globale du risque, suppose une démarche documentaire et analytique que seul le Commissaire général peut mener. Elle ne saurait être accomplie dans le cadre d’une procédure juridictionnelle dont l’objet est de contrôler une décision déjà rendue. Le renvoi n’est donc pas une solution de repli. C’est la seule issue compatible avec les exigences de l’article 46, § 3, de la directive 2013/32/UE, qui impose un examen complet et ex nunc des faits et des points de droit.

Aussi faut-il ajouter que l’absence de la partie défenderesse à l’audience ne modifie pas cette mécanique. La jurisprudence du Conseil d’État rappelle que l’acquiescement présumé résultant du défaut de comparution n’emporte ni renversement de la charge de la preuve ni obligation d’accueillir le recours. La rigueur procédurale s’impose indépendamment de la présence des parties.

5. L’intérêt supérieur des enfants : un moyen invoqué, une question non tranchée

Les requérant·es ont invoqué le principe de l’intérêt supérieur de l’enfant, consacré par l’article 3, § 1^er, de la Convention relative aux droits de l’enfant. Le Conseil ne se prononce pas sur ce moyen, le renvoi rendant cette analyse superflue. L’enjeu mérite néanmoins d’être signalé. En effet, les filles des requérant·es n’ont aucune responsabilité dans les éventuelles déficiences de crédibilité de leurs parents. Si le Commissaire général entendait maintenir un refus fondé sur ces déficiences, il aurait dû s’interroger sur la situation des enfants de manière distincte et autonome.

Cette exigence ne découle pas seulement de la Convention relative aux droits de l’enfant. Elle trouve également un ancrage en droit belge à l’article 74/13 de la loi du 15 décembre 1980. Les lignes directrices de l’UNHCR sur les demandes d’asile des enfants l’illustrent avec clarté. La production de certificats de non-excision à l’audience renforce cette obligation d’examen séparé, en ce qu’elle objective la situation des mineures indépendamment du récit parental.

6. Portée et limites de l’arrêt

L’arrêt n° 337 425 n’est pas un arrêt de protection. Il est un arrêt de méthode. En effet, en exigeant que l’appartenance ethnique soit prise en compte comme variable pertinente dans l’évaluation du risque, le Conseil impose un standard d’individualisation que le Commissaire n’avait pas respecté. Ce standard est à la fois juste en droit, parce que l’évaluation de la crainte fondée requiert un examen au niveau de chaque communauté précisément, et prudent en fait, parce que le Conseil ne dispose pas des éléments permettant de valider ou d’infirmer les chiffres avancés par les requérant·es.

La portée de l’arrêt reste néanmoins limitée sur un point. Les données ethniques, une fois établies, devront être mises en balance avec l’effectivité de la protection étatique au niveau communautaire. Cette mise en balance ne saurait faire l’économie de la question de l’alternative de protection interne, organisée par l’article 8 de la directive 2011/95/UE, qui subordonne le rejet d’une demande malgré l’existence d’un risque réel dans une partie du territoire à la démonstration que le demandeur·euse peut accéder en sécurité à une autre région du pays, s’y établir, et raisonnablement s’attendre à y demeurer^[iv]. Le contexte sécuritaire burkinabè, marqué depuis 2019 par l’extension du contrôle territorial de groupes armés non étatiques et par des déplacements internes massifs, rend cette alternative singulièrement improbable pour une famille originaire de régions affectées. Cette même donnée fragilise, au demeurant, l’argument même d’une protection étatique effective sur lequel le Commissaire adjoint entendait fonder son second motif de refus. Un État aux prises avec une insurrection armée d’ampleur dispose nécessairement d’une capacité amoindrie à faire appliquer, sur l’ensemble de son territoire, une législation pourtant existante contre les mutilations génitales féminines.

Une question méthodologique fondamentale reste alors posée. Quelle source documentaire peut légitimement établir des taux de prévalence par ethnie avec une fiabilité suffisante pour fonder une décision de protection internationale ? La réponse mérite d’être nuancée. Le rapport publié de l’enquête démographique et de santé du Burkina Faso met certes en avant des chiffres agrégés aux échelles nationale et régionale. Il n’en résulte pas pour autant que la donnée ethnique soit introuvable. La littérature spécialisée désagrège couramment les résultats des enquêtes démographiques et de santé par ethnie, par région et par religion, la variation communautaire du recours à l’excision étant un fait solidement établi dans les études consacrées au Burkina Faso, et les micros données de l’enquête permettent en principe une telle désagrégation. Ce constat renforce, plutôt qu’il n’affaiblit, la thèse défendue ici. La donnée que le Commissaire général présentait comme introuvable apparaît, à l’examen, moins absente qu’inexploitée. Une réserve s’impose néanmoins, la fiabilité de cette enquête étant elle-même discutée pour les régions placées sous forte insécurité, où la collecte se heurte à des difficultés d’accès qui ne sont pas sans incidence sur la robustesse des taux infranationaux.

Or, si l’absence de données ethniques fiables venait à être constatée au terme de l’instruction, cette lacune ne saurait profiter au refus de protection. Cette affirmation n’est pas une simple formule de style. Elle s’enracine dans le devoir partagé d’établissement des faits que consacre l’article 4, § 1^er, de la directive 2011/95/UE, lequel met à la charge de l’État membre, concurremment avec le demandeur·euse, la responsabilité d’évaluer les éléments pertinents de la demande. La Cour de justice a précisé, dans l’affaire M.M., que ce devoir de coopération implique, lorsque certains éléments de la déclaration du demandeur·euse ne sont pas étayés par des preuves, que l’autorité compétente mobilise activement les moyens dont elle dispose, et dont le demandeur·euse ne dispose généralement pas, pour compléter l’instruction du dossier^[v]. Il s’ensuit qu’une lacune documentaire imputable à la seule autorité chargée de l’instruction, telle que celle constatée en l’espèce s’agissant des données de prévalence ethnique, ne saurait être retournée contre le demandeur·euse. En pareil cas, le bénéfice du doute consacré par l’article 4, § 5, de la directive 2011/95/UE commanderait d’apprécier le risque à partir des seuls éléments disponibles. L’absence de preuve contraire ne peut pas tenir lieu de preuve d’absence de risque, surtout lorsque c’est l’autorité de première instance qui n’a pas constitué un dossier suffisant.

C. Pour aller plus loin

Lire l’arrêt : C.C.E., 9 décembre 2025, n° 337 425.

Jurisprudence :

• C.E., 19 mai 1993, n° 43.027.
• C.C.E., 14 septembre 2007, n° 1725.
• C.C.E., 14 décembre 2007, n° 5024.
• C.C.E., 10 septembre 2010, n° 47.964.
• C.C.E., 20 novembre 2017, n° 195 227.
• C.E., 17 mars 2011, n° 212 095.
• C.E., 13 mai 2014, n° 227 364 et 227 365.
• C.J.U.E., 5 septembre 2012, Y et Z, aff. jointes C-71/11 et C-99/11.
• C.J.U.E., 7 novembre 2013, X, Y, Z, aff. jointes C-199/12 à C-201/12.
• C.J.U.E., 2 décembre 2014, A, B et C, aff. C-148/13 à C-150/13.
• C.J.U.E., 22 novembre 2012, M.M., C-277/11.
• C.J.U.E., gr. ch., 16 janvier 2024, WS, C-621/21.
• Cour eur. D.H., déc., 8 mars 2007, Collins et Akaziebie c. Suède, req. n° 23944/05.
• Cour eur. D.H., déc., 17 mai 2011, Izevbekhai et autres c. Irlande, req. n° 43408/08.
• Cour eur. D.H., 20 juillet 2010, N. c. Suède, req. n° 23505/09.
• Comité contre la torture, 14 mai 2010, Njamba et Balikosa c. Suède, comm. n° 322/2007.

Doctrine :

• UNHCR, « Appartenance à un certain groupe social dans le contexte de l’article 1A (2) de la Convention de 1951 et/ou son Protocole de 1967 », HCR/GIP/02/02, 7 mai 2002.
• UNHCR, « Persécution liée au genre dans le contexte de l’article 1A (2) de la Convention de 1951 », HCR/GIP/02/01, 7 mai 2002.
• UNHCR, « Note d’orientation sur les demandes d’asile relatives aux mutilations génitales féminines », mai 2009.
• UNHCR, « Guidelines on International Protection No. 8 : Child Asylum Claims », HCR/GIP/09/08, 22 décembre 2009.
• Carlier, J.-Y. et Sarolea, S., Droit des étrangers, Bruxelles, Larcier, 2016.
• ICF Macro et INSD, Enquête Démographique et de Santé du Burkina Faso 2021, DHS Program, FR378.
• FGM Collective Research Initiative, « Burkina Faso Law Report », décembre 2023.

Pour citer cette note : G. B. Bama, « La prévalence des mutilations génitales féminines à l’épreuve de l’appartenance ethnique : l’exigence par le Conseil du contentieux d’une évaluation individualisée du risque », Cahiers de l’EDEM, août 2026.
 

Mutilation génitale féminine (M.G.F.) – Violences basées sur le genre (V.B.G.) – Cohérence du récit – Persécution de genre – Individualité du statut de réfugié·e – Unité familiale – Intérêt supérieur de l’enfant – Indépendance, débrouillardise, autonomie.

Le C.C.E. refuse la protection internationale à un couple malien et à leur fils tout en reconnaissant le statut de réfugiée à leur fille menacée de M.G.F. L’analyse de cet arrêt met en lumière une tension frappante quant à l’usage du critère d’autonomie dans l’évaluation de la demande de protection internationale en matière de V.B.G. Le Conseil utilise ainsi le parcours universitaire et les ressources financières des requérant·e·s pour refuser leur demande, s’écartant ainsi de sa jurisprudence de 2022 qui reconnaissait que l’indépendance n’excluait pas la vulnérabilité. En exigeant une cohérence totale du récit d’asile, le C.C.E. contribue à renforcer le mythe de la « victime idéale » censée être parfaitement cohérente, pauvre, sans éducation et dépendante. Cette position aboutit à une fragmentation des statuts, fragilisant la protection accordée à l’enfant, qui se retrouve soumis à un risque de refoulement indirect.

Fatoumata Bamani

A. Arrêt

Le 26 août 2025, la V^e chambre du Conseil du contentieux des étrangers (C.C.E.) a rendu l’arrêt n° 331 640. Le litige porte sur la légalité de deux décisions du Commissariat général aux réfugiés et aux apatrides (C.G.R.A.) du 8 mai 2025 refusant aux requérant·e·s le statut de réfugié·e·s (fondé sur l’article 48/3 de la loi du 15 décembre 1980 et l’article 1^er de la Convention de Genève du 28 juillet 1951 relative au statut des réfugiés) et le statut de protection subsidiaire (fondé sur l’article 48/4 de la même loi)[i].

Les requérant·e·s sont Madame A. S. et Monsieur O. N., un couple originaire du Mali. Il et elle ont deux enfants, tou·te·s deux né·e·s en Belgique : un fils aîné I. S. et une fille cadette D. D. Z. N. née le 17 août 2024 à Verviers. Il et elle allèguent avoir fui le Mali en raison du refus violent du père de la requérante d’accepter le mariage de sa fille avec le requérant en raison d’une différence ethnique : la requérante est peule tandis que le requérant est bambara. Selon leur récit, le refus du père s’inscrit dans un contexte de pressions familiales et de risque de mariage forcé. Il et elle invoquent ainsi une crainte de persécution au sens de la Convention de Genève du 28 juillet 1951 et se prévalent de l’appartenance de la requérante au groupe social des « femmes maliennes soumises au mariage forcé ». S’il et elle n’en ont pas fait la demande, le C.C.E. se prononce également sur l’éventualité d’une protection subsidiaire en raison du conflit armé au Mali, sur la base de l’article 48/4 de la loi du 15 décembre 1980 transposant l’article 15, c), de la directive européenne 2011/95/UE (directive « qualification ») et de l’article 3 de la Convention européenne des droits de l’homme (CEDH) sur l’interdiction de la torture.

Dans la procédure, le C.C.E. avait déjà rendu un premier arrêt d’annulation (n° 319 377 du 6 janvier 2025) dans lequel il enjoignait au C.G.R.A. d’examiner le risque de M.G.F. pour la fille des requérant·e·s. Le C.G.R.A. a reconnu la qualité de réfugiée à l’enfant sur le fondement de l’article 48/3 de la loi du 15 décembre 1980 en raison d’une crainte de persécution liée à l’appartenance au groupe social des fillettes exposées à l’excision. Cependant, il a maintenu son refus pour les père et mère dont le récit a été jugé non crédible, concluant à une absence de risque réel encouru pour leurs personnes. Le C.C.E. a également rejeté la crainte évoquée par la mère que le fils ne soit tué par son propre père (le grand-père de l’enfant) en cas de retour au Mali, en raison de son opposition violente à l’union interethnique du couple. Les requérant·e·s ont introduit une requête en plein contentieux devant le C.C.E. qui a rendu son arrêt qui fait l’objet de cette analyse.

Les questions que soulève ce litige sont les suivantes :

• une incohérence chronologique dans le récit d’asile constitue-t-elle un motif de rejet de la demande de protection internationale malgré la vulnérabilité psychologique des demandeur·euse·s d’asile ?
• le caractère individuel du statut de réfugiée accordé à une enfant mineure sur la base d’une persécution de genre, empêche-t-il l’extension de ce statut aux père et mère invoquant une persécution de genre ?
• l’absence de qualification de « violence aveugle » de la situation sécuritaire d’une zone permet-elle d’écarter tout risque personnel pour les demandeur·euse·s d’asile ?

B. Éclairage

Dans sa décision, le C.C.E. confirme les décisions du C.G.R.A. en refusant la protection internationale aux père, mère et au fils en raison de l’incohérence de leur récit, tout en maintenant le statut de réfugiée accordé à la fille des requérant·e·s (B.1). Il adopte par ailleurs une conception restrictive de la protection subsidiaire en excluant l’existence d’une violence aveugle et en admettant la possibilité de se déplacer dans la ville de Bamako (B.2).

1. L’examen du statut de réfugié·e : entre exigence de cohérence et individualité de l’évaluation

Tout en reconnaissant à l’enfant le statut de réfugiée, pour lui éviter un risque d’excision en cas de retour au pays d’origine, le C.C.E. rejette la demande des père et mère en raison de l’incohérence de leur récit.

– L’exigence de la crédibilité du récit d’asile au détriment de la persécution fondée sur le genre 

Le C.C.E. confirme que la crédibilité d’une demande de protection internationale repose sur l’exigence de cohérence, indispensable au bénéfice du doute. Il fonde son raisonnement sur l’article 48/6 de la loi du 15 décembre 1980 qui dispose qu’à défaut de pouvoir étayer les déclarations par des preuves matérielles, les récits d’asile doivent être cohérents et plausibles et faire preuve d’une crédibilité établie (conformément au Guide des procédures et critères du Haut-Commissariat pour les réfugiés des Nations unies - HCR) que les instances chargées de l’examen de la demande évaluent de façon individuelle, objective et impartiale.

En l’espèce, le C.C.E. constate que ces conditions ne sont « manifestement pas remplies » (p. 19) car le récit des requérant·e·s se heurte à une double incohérence chronologique. D’abord, les autorités espagnoles déclarent que le requérant est entré illégalement en Espagne le 30 octobre 2019 et que les empreintes de la requérante ont été prises le 18 janvier 2022 alors que les deux prétendaient avoir quitté le Mali en septembre 2020. Pour le C.C.E., ce hit Eurodac « ôte tout crédit » (p. 3) aux évènements allégués après la date du 30 octobre 2019 et rend factuellement impossible le mariage religieux de juillet 2020, la plainte déposée auprès des autorités maliennes à la suite de l’incarcération de la requérante par son père après sa découverte du mariage religieux et la fuite qui aurait suivi. S’y ajoutent des contradictions internes au couple, sur les circonstances de la demande en mariage et la réaction violente du père, poussant le C.C.E. à refuser aux requérant·e·s le bénéfice du doute. 

En procédant ainsi, le C.C.E. souscrit à une approche totalisante de la crédibilité, où une anomalie sur l’itinéraire de fuite contamine mécaniquement les éléments relatifs au risque de persécution. Or, le rapport du HCR, intitulé Beyond Proof, rappelle que l’évaluation de la crédibilité est viciée dès lors qu’elle s’appuie sur des portions sélectionnées de la preuve, sans prise en compte de l’image complète du récit. Une incohérence sur la chronologie du voyage (qui constitue un détail périphérique) ne devrait donc pas, à elle seule, conduire à invalider les éléments matériels centraux relatifs au risque de mariage forcé, l’évaluation devant se faire segment par segment. 

La contradiction relevée par le C.C.E. doit être appréciée à sa juste mesure. Il ne s’agit pas d’une simple imprécision sur des détails secondaires, liée aux effets du traumatisme sur la mémoire. Le résultat Eurodac est différent : c’est un fait objectif, établi par un document, qui contredit la chronologie du récit et rend impossibles le mariage religieux de juillet 2020 et les faits qui en découleraient.

On ne reproche donc pas au C.C.E. d’avoir relevé cette contradiction, mais d’en avoir tiré une conséquence excessive. Selon le rapport Beyond Proof, la crédibilité s’apprécie point par point. Une impossibilité qui touche la date de l’itinéraire de fuite ne suffit pas à ruiner les éléments centraux du récit – le risque de mariage forcé et la persécution de genre – qui devaient être examinés pour eux-mêmes.

Cette position restrictive du C.C.E. révèle une absence de protection effective de la requérante dont la vulnérabilité psychologique était pourtant établie. En effet, bien que le C.C.E. reconnaisse que la requérante souffre d’un syndrome de stress post-traumatique (SSPT), il estime que cet état ne peut constituer « une preuve formelle ou concluante » (p. 4) face à un récit contradictoire (p. 2). Néanmoins, la littérature psycho-juridique, notamment les travaux de Herlihy, Jobson et Turner, démontre que le traumatisme altère la mémoire autobiographique des demandeur·euse·s d’asile. Selon ces chercheur·euse·s, ce traumatisme provoque des incohérences fréquentes sur les éléments périphériques, empêchant une exactitude stricte sans entacher la véracité globale du récit. Les effets du traumatisme sur la mémoire sont confirmés par le Protocole d’Istanbul et le rapport du HCR qui soulignent que la « variabilité du degré de détail des souvenirs » et les incohérences pouvant en découler n’affectent pas nécessairement la fiabilité des évènements ni la crédibilité du narrateur ou de la narratrice. En exigeant une cohérence parfaite des requérant·e·s, le C.C.E. démontre ainsi son adhésion au mythe de la victime parfaite, sur laquelle il fait reposer une charge de la preuve insurmontable malgré les circonstances.

Par ailleurs, en écartant la demande de la requérante qui estimait faire partie du groupe social des « femmes maliennes soumises au mariage forcé, victimes de pressions, discriminations et violences familiales » (p. 17) sur la base d’une incohérence, le C.C.E. semble occulter la situation globale de vulnérabilité de ces femmes alors qu’elles font l’objet de fortes pressions comme l’indiquent plusieurs études. En effet, une étude réalisée par Avocats sans Frontières Canada au Mali montre qu’au sein des foyers, les femmes indiquent être souvent consultées sans que leurs avis soient pris en compte lors de la décision finale. En outre, si les données de l’Institut national de la statistique indiquent une forte prévalence des mariages précoces en zones rurales et à l’encontre des mineures au Mali, la possibilité que de jeunes femmes majeures, scolarisées et disposant de ressources soient exposées à de fortes pressions familiales pour accepter un mariage non désiré n’est pas à exclure.

Si en 2025, le C.C.E. utilise le parcours universitaire de la mère et les supposées ressources suffisantes des requérant·e·s pour rejeter leur demande de protection, en 2022, il estimait que le niveau d’indépendance et de débrouillardise de la requérante mis en avant par le C.G.R.A. ne peut permettre de conclure à l’absence de risque face à un·e proche violent·e[ii]. Le Guide pratique NANSEN dénonce la position du C.G.R.A. qui repose sur un mythe de la débrouillardise ou de l’indépendance surestimant l’autonomie et la capacité des requérantes à résister aux violences sexuelles et basées sur le genre (V.S.B.G.) sans tenir compte des structures sociales et institutionnelles plus larges qui déterminent la capacité réelle d’un individu à faire face à des mauvais traitements, faisant écho à la neoliberal victim theory développée par Rebecca Stringer. Le guide souligne que ce raisonnement contribue à alimenter un stéréotype selon lequel la vulnérabilité face aux VSBG proviendrait d’un manque de force, d’indépendance ou de débrouillardise individuelle comme l’illustre la construction par les instances d’une image de la « victime idéale de V.S.B.G. », concept développé par Nils Christie. Les personnes instruites ou expérimentées sur le plan professionnel restent ainsi exposées aux risques de V.S.B.G. car leurs persécuteurs peuvent continuer à exercer des pressions ou à les suivre, indépendamment de leur statut. Le guide relève également que l’éducation s’est avérée être un facteur insignifiant car un nombre important de familles éduquées continuent de pratiquer les V.S.B.G. comme la M.G.F. De même, l’aisance financière ne peut être un motif de rejet car les V.S.B.G. traversent tous les milieux socio-économiques. Le guide rappelle la position de la Cour de justice de l’Union européenne (C.J.U.E.) dans l’affaire Secretary of State for the Home Department c. OA qui a confirmé qu’un simple soutien financier n’est pas de nature à assurer une protection contre des actes de persécution. De même, dans l’affaire I.A.M. agissant au nom de K.Y.M. c. Danemark de 2018, le Comité des droits de l’enfant a rejeté la présomption selon laquelle une femme du seul fait de son départ de son pays doit être considérée comme une femme indépendante dotée d’une force personnelle considérable pour résister aux pressions sociales et donc de protéger sa fille contre les M.G.F. Le Comité a, au contraire, indiqué que le départ peut révéler une incapacité à résister à ces pressions sociales. 

Malgré le refus d’accorder le statut de réfugié·e·s aux requérant·e·s et à leur fils, le C.C.E. accorde le statut de réfugiée à leur fille, confirmant ainsi le principe d’individualité de l’évaluation au détriment de l’unité familiale.

– L’individualité du statut de réfugié·e à l’épreuve de l’unité familiale et de l’intérêt supérieur de l’enfant

Le Conseil reconnait le statut de réfugiée à la fille sur la base du caractère individuel de l’examen des craintes de persécution telles qu’énoncées par l’article 48/3 de la loi du 15 décembre 1980, la directive européenne 2011/95/UE et l’interprétation de la C.J.U.E. dans l’arrêt C-652/16 du 4 octobre 2018. Ce cadre juridique limite l’octroi du statut de réfugié aux seules personnes sur lesquelles pèse un risque de persécution ou d’atteintes graves. Pour le C.C.E., la Belgique n’a aucune obligation d’étendre la protection internationale à d’autres personnes sur la seule base de leur lien de famille avec la personne bénéficiaire du statut.

En l’espèce, la fille des requérant·e·s, née en Belgique en 2024, s’est vu reconnaître la qualité de réfugiée par le C.G.R.A. au motif qu’il existe pour elle un risque réel de subir une excision en cas de retour au Mali. Le C.C.E. valide le motif de la persécution de genre à l’égard de l’enfant mais refuse l’extension du statut de réfugié·e·s aux père, mère et au fils au motif suivant : « la seule circonstance que votre fille a été reconnue réfugiée ne vous ouvre pas un droit à la reconnaissance du statut de réfugié » (p. 15). Il ajoute qu’il et elle n’ont avancé « aucun élément concret » sur une crainte de persécution ou un risque réel de subir des atteintes graves du fait du lien familial (ibid.). En validant la solution du C.G.R.A., le C.C.E. rejette l’approche par extension et termine en indiquant que les requérant·e·s restent « libres d’entamer ou de poursuivre les procédures adéquates pour solliciter un droit de séjour en Belgique sur base de votre situation familiale » (ibid.).

En renvoyant les requérant·e·s vers les « procédures adéquates » (p. 8), le C.C.E. vise des mécanismes autonomes de droit au séjour prévus par la loi du 15 décembre 1980, tels que la régularisation humanitaire (article 9bis), pour motifs médicaux (9ter) ou le regroupement familial (articles 10 à 12bis). Ce renvoi crée une scission des statuts de la fille d’une part et de celui des père, mère et du fils d’autre part, et soulève directement la question de l’intérêt supérieur de l’enfant (I.S.E.). L’article 22bis de la Constitution belge et l’article 3, § 1^er, de la Convention internationale relative aux droits de l’enfant (C.I.D.E.) imposent qu’une considération primordiale soit accordée à l’intérêt de l’enfant dans toutes les décisions le concernant, en particulier son droit à connaître ses pères et/ou mères et à être pris·e en charge par eux ou elles, et de l’obligation des États de veiller à ce qu’il ou elle ne soit pas séparé·e de ses pères et/ou mères contre leur gré, à moins que cette séparation ne soit commandée par son intérêt supérieur[iii]. Cette exigence de respect de l’I.S.E. a été rappelée par le Comité des droits de l’enfant dans l’affaire I.A.M. agissant au nom de K.Y.M. c. Danemark en 2018. Dans cette affaire, le Comité a estimé que le Danemark a méconnu le principe de non-refoulement en décidant l’expulsion d’une mère et de sa fille, faisant naître dans le chef de l’enfant un risque de M.G.F. (préjudice irréparable). Le Comité a conclu que le Danemark a échoué à prendre en compte l’I.S.E. (article 3 C.I.D.E.) et la protection contre les violences (article 19 C.I.D.E.), en se contentant de considérations générales sans appréciation personnalisée de la situation de l’enfant ni mesures de sauvegardes appropriées pour assurer le bien-être de l’enfant à son retour dans le pays de destination. Pourtant, en l’espèce, le C.C.E. ne démontre pas en quoi la séparation entre le statut de l’enfant et celui de ses père, mère et frère tient compte de l’I.S.E. de la fille, notamment la stabilité familiale dont cet enfant de moins de deux ans a besoin. En 2020, Christine Flamand qualifiait d’« occasion manquée » le refus du C.C.E. d’octroyer un statut de protection dérivé aux pères et mères et regrettait que le juge n’ait pas ancré les principes de l’unité familiale dans le droit des réfugié·e·s et n’ait pas motivé sa décision en démontrant avoir pris en compte l’I.S.E. Ce cadre a également été critiqué par Myria en 2022, qui souligne que la référence à une procédure de régularisation ne tient pas suffisamment compte de l’I.S.E.

La loi du 10 mars 2024 a répondu à cette problématique en créant un droit au séjour pour les pères et mères d’un·e mineur·e protégé·e à condition que le mineur ou la mineure ne soit pas marié·e, que les pères et mères vivent avec lui ou elle en Belgique avant ses 18 ans et que les liens familiaux préexistaient dans le pays d’origine[iv]. Cette avancée salutaire, conforme à l’article 23 de la directive « qualification » du droit de l’Union européenne, met fin à la précarité du séjour des pères et/ou mères. Cependant, en ne consacrant qu’un droit au séjour dérivé et non un statut de protection dérivé comme l’avaient recommandé Christine Flamand en 2020 et Myria en 2022, elle ne tient pas compte des recommandations du HCR d’aller au-delà du simple droit de séjour dérivé, afin d’éviter aux membres de la famille une grande précarité juridique. Si ces recommandations ne sont pas contraignantes, rien n’empêche le C.C.E. de s’y conformer pour montrer sa volonté de prendre en compte l’I.S.E., comme le souligne Christine Flamand.

Par ailleurs, cette solution crée un risque de refoulement indirect de l’enfant. À défaut de protection internationale et de séjour stable, les père et mère pourraient décider de retourner dans leur pays d’origine, exposant l’enfant au risque de M.G.F. que le C.C.E. a pourtant jugé établi. Myria souligne qu’en France, ce risque est atténué par l’octroi automatique d’une carte de séjour de dix ans aux pères et/ou mères de l’enfant bénéficiaire du statut de réfugiée, offrant une sécurité supérieure à celle belge.

Faute de reconnaitre le statut de réfugié·e·s aux père et mère et à leur fils, le C.C.E. examine automatiquement leur éligibilité à la protection subsidiaire.

2. La protection subsidiaire : une interprétation restrictive de la « violence aveugle »

Sur l’examen de la protection subsidiaire, le C.C.E. interprète la notion de « violence aveugle » par une fragmentation de la situation sécuritaire du Mali et une estimation de la capacité de déplacement au sein de Bamako des requérant·e·s.

– L’évaluation fragmentée de la situation sécuritaire

À défaut d’octroyer le statut de réfugié·e·s aux requérant·e·s, le C.C.E. examine automatiquement la possibilité pour eux et elle de prétendre à la protection subsidiaire. Le droit visé repose principalement sur l’article 48/4, § 2, c), de la loi du 15 décembre 1980 qui qualifie d’atteintes graves les menaces graves contre la vie ou la personne d’un·e civil·e en raison d’une « violence aveugle » en cas de conflit armé interne ou international ». Le C.C.E. interprète ces notions à la lumière de la jurisprudence de la C.J.U.E. dans l’arrêt Diakité (C-285/12) sur la définition du conflit et l’arrêt Elgafaji(C-465/07) sur la violence aveugle s’exerçant indépendamment de la situation personnelle du demandeur ou de la demandeuse d’asile.

Sur la situation sécuritaire, le C.C.E. procède à une fragmentation territoriale, en admettant l’existence d’un conflit armé interne au Mali mais en rejetant l’idée d’une violence aveugle sur tout le territoire justifiant une protection internationale. Il reconnaît ainsi une violence d’intensité exceptionnelle au nord et au centre mais l’exclut pour la ville de Bamako où les requérant·e·s vivaient. Il décrit ainsi la capitale comme une zone « relativement épargnée » (p. 5) en s’appuyant sur les rapports du C.G.R.A. et les données de l’Armed Conflict Location & Event Data Project (A.C.L.E.D.) indiquant une faiblesse du nombre des victimes civiles dans le sud par rapport aux autres régions. Le C.C.E. qualifie de ce fait l’attentat du 17 septembre 2024 contre des infrastructures militaires d’« incident isolé » (p. 22) et indique que la situation générale s’est rapidement stabilisée par la suite, sans menace de la sécurité générale de chaque civil·e.

Cette délimitation entre Bamako et les régions repose sur une vision avant tout administrative ne correspondant pas nécessairement aux dynamiques réelles du conflit que le C.C.E. souligne lui-même. En effet, le C.C.E. reconnait une extension de l’instabilité vers les régions du sud et des mouvements des personnes déplacées internes (P.D.I.) concentrés dans la ville de Bamako, représentant environ 20 % de l’ensemble des P.D.I., ainsi qu’un impact du conflit sur la vie des populations civiles de la capitale. Malgré ces constats, le C.C.E. conclut que la vie se déroule « normalement » à Bamako, minimisant l’impact de la crise énergétique et de la criminalité sur la sécurité des populations civiles (p. 5).

Cependant, les récents évènements révèlent une dégradation du contexte sécuritaire, y compris dans la capitale. Le 25 avril 2026, comme le rapporte UNOCHA, plusieurs attaques simultanées et coordonnées par des groupes armés ont ciblé plusieurs positions stratégiques et villes dont Kati (située à quelques kilomètres de Bamako), Mopti, Gao et Kidal, marquées par des explosions, des destructions de bâtiments et des pertes humaines dont le ministre de la Défense, tué dans une attaque kamikaze contre sa résidence à Kati, entrainant la mort de membres de sa famille et d’autres personnes civiles. Pour le centre d’études stratégiques de l’Afrique, ces attaques revendiquées par le groupe armé terroriste Jama’at Nusrat al-Islam wal-Muslimin (J.N.I.M.) en coordination avec des forces séparatistes touareg du Front de libération de l’Azawad (F.L.A.), illustre la dégradation constante de la situation sécuritaire et la capacité du J.N.I.M. à opérer sur de très longues distances (Kidal-Bamako). Le centre ajoute que les attaques contre Bamako et Kati relèvent d’une importance particulière : ces lieux constituent le cœur de l’autorité politique et militaire de la junte, leur ciblage lance un message fort sur la vulnérabilité de zones les plus sécurisées. Bien que ces attaques soient postérieures de huit mois à l’arrêt commenté et ne pouvaient donc être connues du juge, elles confirment la dégradation continue du contexte sécuritaire et illustrent la fragilité d’une évaluation trop statique de la situation, justifiant ainsi une demande ultérieure des requérant·e·s sur la base de l’article 51/8 de la loi du 15 décembre 1980, dès lors qu’une évolution du contexte sécuritaire est constatée.

En outre, la jurisprudence Elgafaji de la C.J.U.E. sur laquelle le C.C.E. fonde sa décision ne commande pas systématiquement un niveau extrême de violence pour l’octroi de la protection subsidiaire. Elle admet une gradation du niveau de violence en fonction des circonstances et précise que plus la personne demandant la protection internationale pourra prouver qu’elle est affectée personnellement, moins le degré de violence aveugle requis sera élevé. Or dans l’arrêt commenté, pour évaluer le degré de violence aveugle, le C.C.E. vérifie les éléments objectifs de la situation de Bamako (nombre et nature des incidents liés au conflit, intensité de ces incidents, fréquence et persistance, méthodes armées utilisées, sécurité des voies de circulation, cibles visées par les parties, etc.) sans les articuler à la globalité de la situation personnelle des requérant·e·s (conflit intrafamilial, genre, contexte patriarcal) dont il écarte l’examen au motif d’un manque de crédibilité du récit. Si la jurisprudence Elgafaji suppose des éléments personnels crédibles, cette exclusion opérée par le C.C.E. est doublement critiquable. La première critique découle du constat effectué précédemment dans cette analyse : comme le préconise le rapport du HCR, Beyond Proof, une incohérence chronologique sur l’itinéraire, sans lecture globale de la situation, ne devrait pas conduire à une contamination mécanique du récit d’asile, écartant le besoin de protection. Deuxièmement, le C.C.E. occulte des éléments personnels objectifs : le genre de la requérante, le fait qu’elle soit la mère de deux enfants en bas âge, dont une s’est vu reconnaitre le statut de réfugiée, sur la base des mêmes faits contestés, et enfin son potentiel futur profil de rapatriée (profil souvent lié à des risques de détresses psychologique et économique comme le souligne l’Organisation internationale pour les migrations – O.I.M.). Ces éléments non contestés, qui constituent des facteurs de vulnérabilité dans le contexte malien de forte prévalence des pressions sociales et des V.B.G., auraient dû conduire à une évaluation in concreto. Au regard des standards de la jurisprudence Elgafaji, ces circonstances individuelles augmentent le risque d’être victime de violences indiscriminées, justifiant un abaissement du niveau de violence aveugle requis pour l’octroi de la protection subsidiaire.

En marge de l’analyse du niveau de violence aveugle, le C.C.E. fonde également son refus de la protection subsidiaire sur la possibilité pour les requérant·e·s de se mouvoir dans la ville de Bamako.

– La capacité de protection alternative : le déplacement interne

L’examen de la protection subsidiaire sur la base de l’article 48/4, § 2, c), de la loi du 15 décembre 1980 permet au C.C.E. d’évaluer l’existence de solutions alternatives pour les personnes requérantes au sein même de la ville d’origine. Cette alternative de protection interne, prévue par l’article 48/5, § 3, de la loi du 15 décembre 1980, permet d’écarter la possibilité d’une protection internationale lorsque, dans une autre partie du pays d’origine, il n’y a aucune crainte de persécutions ou d’atteintes graves, le demandeur ou la demandeuse d’asile est effectivement admis·e à s’y installer et on peut raisonnablement attendre de lui ou d’elle qu’il ou elle s’installe dans cette partie. 

Or, le C.C.E. semble raisonner en termes de « raisonnabilité » globale sans toujours vérifier concrètement si toutes les conditions requises par l’article 48/5, § 3, sont remplies. En effet, le C.C.E. transforme le retour, perçu comme un risque, en une simple opportunité de réinstallation interne. En soulignant l’existence de liaisons aériennes vers Bamako, le Conseil élude la question de la crainte de persécutions ou d’atteintes graves et de l’admission effective, compromises par la simple présence du père de la requérante à Bamako, ville où le couple est censé se réinstaller. 

Le Conseil justifie cette décision en se fondant exclusivement sur le profil socio-économique des requérant·e·s. Il note que la requérante, âgée de 31 ans, possède un parcours universitaire poussé (études en langues et hôtellerie) alors que son compagnon dispose d’une expérience professionnelle dans le secteur automobile (p. 4). Il souligne en outre que le financement d’un voyage d’exil vers l’Europe atteste d’une autonomie financière suffisante pour que les requérant·e·s puissent s’« installer ailleurs à Bamako, pour y construire une vie à l’écart de votre père » (p. 5). Pourtant, comme l’a souligné le Comité des droits de l’enfant, le départ d’une femme de son pays ne doit pas systématiquement être interprété comme un signe d’autonomie mais peut constituer une ultime tentative de fuir une détresse, révélant au contraire une incapacité à faire face aux pressions sociales[v]. 

Le raisonnement du C.C.E. occulte la vulnérabilité psychologique de la requérante qui est pourtant attestée médicalement. Il témoigne encore une fois du mythe de l’indépendance et de la débrouillardise, tout en ignorant que l’autonomie matérielle ne neutralise pas entièrement la menace de pressions patriarcales. Comme le souligne le guide européen IPV-Migrants de 2025, les violences à l’égard des femmes « ne connaissent aucune frontière culturelle ni sociale » et affectent « toutes les origines et toutes les classes sociales ». Le niveau d’instruction de la requérante n’est donc pas une garantie de protection contre son père qui, selon le récit rapporté par le C.C.E., a réussi à la traquer à Kayes puis à Ségou grâce à ses « dons de voyance » (p. 2) et son réseau. Le guide indique qu’indépendamment de ses ressources propres, une femme peut rester sous l’emprise de pressions familiales pour « sauver le mariage » ou éviter la « honte » familiale. 

La solution du C.C.E. s’inscrit dans une tendance jurisprudentielle restrictive déjà observée dans l’arrêt inédit Simone en 2012[vi]. Dans cette affaire, le C.C.E. avait refusé la protection à une femme congolaise au motif que son statut de diplômée célibataire la rendait assez « autonome » pour se réinstaller seule dans un autre quartier de Kinshasa. Cette approche est dénoncée par Emma Ruggieri qui estime que le C.C.E. s’est focalisé sur le profil individuel de la requérante et a ignoré les dynamiques de domination systémiques affectant les femmes seules en R.D.C. Dans une note publiée en 2021, NANSEN dénonce la tendance des instances d’asile à utiliser de façon restrictive le concept d’indépendance concernant les femmes victimes de violences de genre (notamment M.G.F.). En effet, elle indique que ceux-ci se limitent à une vision occidentale de la notion et analysent l’indépendance des femmes victimes de violences de genre en analysant de façon isolée alors qu’aucune caractéristique individuelle (pas même le niveau d’éducation) ne peut être prise isolément et qu’une seule caractéristique ne suffit pas à prouver l’autonomie réelle de la femme. NANSEN ajoute également que le concept d’indépendance ou d’autonomie est controversé dans la littérature, les théories s’accordent à dire que la socialisation et les pratiques oppressives réduisent l’autonomie et peuvent même l’ébranler entièrement.

Le C.C.E. rappelle enfin que la protection subsidiaire analysée selon les mêmes faits ayant servi de base d’analyse pour la demande du statut de réfugié tombe de toute façon sous le coup du discrédit. Il rejette par conséquence tout risque d’atteinte grave individuelle.

En définitive, cet arrêt révèle les dérives du mythe de la « victime idéale » au sein de la jurisprudence du C.C.E. En érigeant la cohérence parfaite en exigence absolue, le juge occulte les effets documentés du traumatisme sur la mémoire, tout en utilisant le profil socio-économique des requérant·e·s pour invisibiliser la réalité de leur besoin de protection internationale et du caractère systémique des violences de genre. Ce positionnement est d’autant plus critiquable qu’en 2022, le même Conseil estimait avec justesse que l’indépendance d’une femme ne l’empêchait pas d’être à la merci d’un·e proche violent·e. 

Cette approche totalisante de la crédibilité conduit à une scission statutaire paradoxale au sein de la famille des requérant·e·s. En isolant la protection internationale de la fille de celle de ses père, mère et frère, le C.C.E. méconnait l’I.S.E. et crée par extension un risque de refoulement indirect pour la fillette : bien que reconnue réfugiée, son sort demeure dépendant de celui de ses père et mère qui, contraint·e·s par une précarité juridique découlant du refus de la protection internationale, pourraient retourner dans leur pays d’origine, exposant ainsi de facto l’enfant au risque d’excision que le C.C.E. prétendait pourtant prévenir. 

C. Pour aller plus loin

Lire l’arrêt : C.C.E., 26 août 2025, n° 331 640.

Législation : 

• Loi du 15 décembre 1980 sur l’accès au territoire, le séjour, l’établissement et l’éloignement des étrangers.
• Loi du 10 mars 2024 modifiant la loi du 15 décembre 1980 sur l’accès au territoire, le séjour, l’établissement et l’éloignement des étrangers.
• Convention de Genève du 28 juillet 1951 relative au statut des réfugiés. 
• Protocole du 31 janvier 1967 relatif au statut des réfugiés, entrée en vigueur le 4 octobre 1967.
• Convention européenne des droits de l’homme, signée le 4 novembre 1950, entrée en vigueur le 3 septembre 1953.
• Convention internationale relative aux droits de l’enfant, adoptée par l’Assemblée générale des Nations unies le 20 novembre 1989, entrée en vigueur le 2 septembre 1990. 
• Directive 2011/95/UE du Parlement européen et du Conseil du 13 décembre 2011 relative aux normes concernant les conditions que doivent remplir les ressortissants de pays tiers ou les apatrides pour pouvoir bénéficier d’une protection internationale, à un statut uniforme pour les réfugiés ou les personnes pouvant bénéficier de la protection subsidiaire, et au contenu de cette protection.

Jurisprudence : 

• C.C.E., 19 décembre 2012, n° 76 531, inédit.
• C.C.E., 17 janvier 2022, n° 266 712.
• C.C.E., 6 janvier 2025, n° 319 377.
• C.J.U.E. (grande chambre), 17 février 2009, Meki Elgafaji et Noor Elgafaji c. Staatssecretaris van Justitie, C-465/07, EU:C:2009:94.
• C.J.U.E., 30 janvier 2014, Aboubacar Diakité c. Commissaire général aux réfugiés et aux apatrides, C‑285/12, EU:C:2014:39.
• C.J.U.E., 4 octobre 2018, Ahmedbekova et Ahmedbekov/Zamestnik-predsedatel na Darzhavna agentsia za bezhantsite, C‑652/16, EU:C:2018:801.
• C.J.U.E., 20 janvier 2021, Secretary of State for the Home Department c. OA, C-255/19, EU:C:2021:36.
• Comité des droits de l’enfant, I.A.M. agissant au nom de K.Y.M. c. Danemark, comm. n° 3/2016, constatations du 25 janvier 2018, CRC/C/77/D/3/2016.

Doctrine :

• Flamand C., « Le C.C.E. a tranché : Le parent d’un enfant reconnu réfugié n’a pas de droit au statut de réfugié dérivé… une occasion manquée », Cahiers de l’EDEM, avril 2020.
• Herlihy J., Jobson L., Turner S., « Just Tell Us What Happened to You : Autobiographical Memory and Seeking Asylum », Applied Cognitive Psychology, 26(5), 2012.
• Roels L., Casteleyn L., Guide pratique : Procédures de protection internationale liées au genre, Université de Gand, 2023.

Autres :

• Avocats Sans Frontières Canada (ASFC), L’accès différencié à la justice au Mali. Analyse basée sur une approche comparative entre les sexes, Bamako, mars 2025.
• Collectif des femmes/Projet IPV-Migrants, Guide européen sur les violences conjugales envers les femmes migrantes (FR), 2025.
• Centre d’Études Stratégiques de l’Afrique, « Les attaques au Mali s’inscrivent dans une trajectoire prolongée de dégradation sécuritaire », Spotlight, mai 2026.
• Samuel Hall/Université du Sussex, Accompagner la réintégration : Étude sur les résultats de la réintégration à travers une analyse comparative, commandée par l’OIM Genève et financée par le FCDO, octobre 2020. 
• Institut national de la statistique (INSTAT), Enquête par grappes à indicateurs multiples (MICS) – Mali 2015. Rapport final, Bamako, 2016.
• Myria, Un cadre légal pour le droit de vivre en famille des parents d’un mineur ressortissant d’un pays tiers ayant un droit de séjour, avis, mars 2022.
• NANSEN – Centre belge d’expertise sur les réfugiés et leurs droits, Note 2021-1 : Violences liées au genre et mutilations génitales féminines, 26 août 2021.
• Protocole d’Istanbul, Manuel pour enquêter efficacement sur la torture et autres peines ou traitements cruels, inhumains ou dégradants, HCDH, éd. rév. 2024.
• Ruggieri E., L’évolution des critères de sexe et de genre dans la reconnaissance du statut de réfugié face aux lacunes de la Convention de Genève de 1951, travail de fin d’études, Université de Liège, Faculté de droit, de science politique et de criminologie, année académique 2024-2025.
• UN High Commissioner for Refugees (UNHCR), Beyond Proof. Credibility Assessment in EU Asylum Systems, mai 2013.
• UN High Commissioner for Refugees (UNHCR), UNHCR RSD Procedural Standards Unit 5 : Processing Claims Based on the Right to Family Unity, 26 août 2020.
• UNOCHA, « Mali : Situation humanitaire suite aux attaques du 25 avril 2026 », rapport du 12 mai 2026.

Pour citer cette note : F. Bamani, « Le C.C.E. face au mythe de la victime idéale : entre exigence de cohérence du récit d’asile et présomption d’autonomie », Cahiers de l’EDEM, août 2026. 
 

Délai de traitement – Prolongations successives du délai ordinaire de six mois – Art. 31, § 3, alinéa 3, sous b), de la directive 2013/32/UE – Art. 4, § 1er, de la directive 2013/32/UE – Arrêt Zimir – Afflux de demandes – Obligation de moyens – Personnel suffisant – Protection internationale.

La Cour de justice de l’Union européenne répond à une question préjudicielle du Conseil d’État des Pays-Bas portant sur la légalité de prolongations successives du délai d’examen des demandes de protection internationale. Depuis septembre 2022, le secrétaire d’État néerlandais a, à plusieurs reprises et de manière consécutive, adopté des arrêtés prolongeant ce délai en raison de l’augmentation du nombre de demandes introduites aux Pays-Bas. Un ressortissant syrien en conteste la légalité. Il soutient que la faculté prévue à l’article 31, § 3, alinéa 3, sous b), de la directive 2013/32/UE – permettant de prolonger de neuf mois supplémentaires le délai d’examen initial de six mois – ne s’applique pas lors d’une augmentation progressive du nombre de demandes. Le Conseil d'État interroge la Cour sur la possibilité de recourir, de manière répétée et successive, à une telle prolongation ainsi que sur les conditions d'un tel recours. Ceci compte tenu de l’obligation, pour les États membres, de doter leurs autorités de moyens suffisants en vertu de l’article 4, § 1er, de la directive 2013/32/UE. 
La Cour estime qu’un État membre peut décider de prolongations successives pour autant qu’il démontre, par des éléments concrets, que, malgré ses efforts, il n’a pas disposé de suffisamment de temps pour satisfaire aux obligations de l’article 4, § 1er. Deux limites sont posées quant à la durée cumulée des prolongations : elle ne peut excéder ni le temps nécessaire à l’État pour renforcer ses capacités administratives ni dépasser 21 mois à compter de l’introduction de la demande.

Sarah Veys

A. Arrêt

1. Les faits 

Un ressortissant syrien, X, a déposé une demande de protection internationale aux Pays-Bas en février 2023. Au mois d’août de la même année, n’ayant pas reçu de décision sur sa demande dans les six mois prévus par la directive 2013/32/UE (ci-après, ancienne directive procédures), il adresse une mise en demeure au secrétaire d’État à la Justice et à la Sécurité. En l’absence de réaction de ce dernier dans les deux semaines suivant l’envoi de cette mise en demeure, X introduit un recours devant le tribunal de La Haye – le Rechtbank Den Haag – afin de contester l’absence de décision en temps utile. Le 12 décembre 2023, cette juridiction déclare le recours irrecevable, estimant que le délai d’examen de la demande a été régulièrement prolongé. 

En effet, depuis le 21 septembre 2022, le secrétaire d’État néerlandais a adopté successivement trois arrêtés visant à prolonger de neuf mois supplémentaires le délai initial de six mois, en raison de l’augmentation du nombre de demandes de protection internationale. Ces arrêtés ne prolongent pas successivement de neuf mois le délai applicable à une même demande : chacun d’eux détermine les nouvelles catégories de demandes auxquelles la possibilité de prolongation de neuf mois est applicable, en fonction de leur date d’introduction. Ainsi, le premier arrêté, le WBV 2022/22, s’applique aux demandes introduites jusqu’au 1^er janvier 2023. Le second arrêté, le WBV 2023/3, étend cette prolongation aux demandes introduites entre le 1^er janvier 2023 et le 1^er janvier 2024. Enfin, le dernier arrêté, le WBV 2023/26, prévoit une nouvelle extension pour les demandes introduites entre le 1^er janvier 2024 et le 1^er janvier 2025. 

Le tribunal de La Haye considère que le délai de six mois applicable à la demande de X a été régulièrement prolongé de neuf mois sur le fondement du WBV 2023/3 et déclare, pour cette raison, le recours irrecevable. Il estime toutefois que la faculté de prolongation prévue par cet arrêté est limitée dans le temps.

Le secrétaire d’État interjette appel de ce jugement devant le Conseil d’État – le Raad van State. Contrairement à l’analyse du tribunal de La Haye, le secrétaire d’État soutient qu’il lui est possible de prolonger le délai de manière répétée tant que l’afflux de demandeurs d’asile le justifie, afin de garantir un examen de qualité des demandes, conformément à l’article 31, § 3, alinéa 3, sous b), de l’ancienne directive procédures. Il invoque à cet égard une augmentation du nombre de demandes en 2023 par rapport à 2022 et des retards persistants, malgré l’adoption de mesures destinées à réduire le délai de traitement. 

X forme un appel incident contre le jugement du 12 décembre 2023 devant le Conseil d’État. Il fait valoir qu’une augmentation progressive des demandes ne permet pas de recourir à la faculté de prolongation. 

Le Conseil d’État décide d’adresser à la Cour de justice de l’Union européenne deux questions préjudicielles. La première porte sur le point de savoir si la disposition en cause autorise une application successive de la faculté de prolonger le délai de six mois. La seconde concerne les conditions d’une telle prolongation au regard de l’obligation, pour les États membres, de doter leurs autorités de moyens suffisants, découlant de l’article 4, § 1^er, de l’ancienne directive procédures.

2. Le raisonnement et la décision de la Cour 

La Cour décide d’examiner conjointement les questions préjudicielles. 

Elle rappelle d'abord la jurisprudence issue de l’arrêt Zimir, dans lequel elle a précisé les conditions auxquelles est subordonné le recours à la faculté de prolongation du délai d’examen des demandes de protection internationale prévue à l’article 31, § 3, alinéa 3, sous b), de l’ancienne directive procédures (voy. infra).

La Cour examine ensuite les conditions dans lesquelles un État peut décider de prolonger, de manière successive, le délai d’examen en vertu de l’article 31. Elle rappelle qu’une disposition du droit de l’Union doit être interprétée à la lumière de son libellé, du contexte et des objectifs poursuivis par la réglementation dont elle fait partie (pt 25). 

S’agissant du libellé, la Cour constate que l’article 31, § 3, alinéa 3, sous b), n’exclut pas, en soi, des prolongations successives, pour autant que les trois conditions dégagées dans l’arrêt Zimirsoient réunies (pt 26). 

Concernant le contexte, elle souligne que l’ancienne directive procédures impose un traitement des demandes dans les meilleurs délais, le principe étant une durée de six mois. Des prolongations sont possibles afin d’assurer un examen exhaustif et approprié, mais le délai total ne peut dépasser 21 mois en vertu de l’article 31, § 5. Elle met également en évidence l’article 4 de cette directive, qui demande aux États membres de doter les autorités compétentes de moyens appropriés pour traiter les demandes de protection internationale (pts 27 et 28). 

Quant à l’objectif de la directive, la Cour rappelle que celle-ci vise à garantir un examen aussi rapide que possible des demandes, tout en assurant leur traitement complet et rigoureux (pt 29). 

Dès lors, la Cour admet qu’un État peut, a priori, prolonger le délai de traitement à plusieurs reprises et de manière consécutive, pour autant que les trois conditions dégagées dans l’arrêt Zimir soient réunies et que la durée totale n’excède pas 21 mois à dater de l’introduction de la demande (pt 30). 

Toutefois, la Cour précise qu’une telle faculté ne peut être utilisée en cas d’augmentation progressive des demandes, sous peine de compromettre l’objectif de célérité poursuivi par la directive. En outre, lorsque le nombre de demandes demeure durablement élevé, il revient à l’État de renforcer les moyens de ses autorités, conformément à l’article 4 (pts 31 et 32). 

Ainsi, si des prolongations successives sont admissibles, leur durée totale ne peut excéder le temps nécessaire pour permettre à l’État de se conformer à cette obligation. Ce délai doit être apprécié au regard du temps requis pour recruter et former du personnel compétent (pt 33).  

En conclusion, la Cour estime qu’un État peut recourir à des prolongations successives du délai de six mois, pour autant qu’il puisse démontrer que, malgré ses efforts, il a manqué de temps pour mettre en place des moyens appropriés et suffisants à disposition des autorités, et que la durée totale des prolongations ne dépasse ni le temps nécessaire pour satisfaire à cette obligation ni le plafond de 21 mois.  

B. Éclairage

La décision commentée s’appuie sur les principes dégagés par l’arrêt Zimir, auquel la Cour se réfère à plusieurs reprises. Les développements qui suivent montrent comment l’arrêt Safita précise cette jurisprudence, tant en ce qui concerne la possibilité de recourir à des prolongations successives (1) que les obligations pesant sur les États membres en vertu de l’article 4 de l’ancienne directive procédures (2).

L’entrée en application du Pacte européen sur la migration et l’asile, intervenue le 12 juin 2026, invite à s’interroger sur la portée de ces deux arrêts, compte tenu de l’abrogation de la directive 2013/32/UE (3). 

1. L’encadrement des prolongations successives 

L’arrêt Safita s’inscrit dans le prolongement de la ligne jurisprudentielle dégagée par la Cour de justice dans son arrêt Zimir, rendu en mai 2025. Dans cette affaire, également issue d’un renvoi préjudiciel du Conseil d’État des Pays-Bas, la Cour avait, pour la première fois, interprété l’article 31, § 3, alinéa 3, sous b), de l’ancienne directive procédures.

Pour rappel, les États membres doivent veiller — ce délai est indicatif — à ce que les demandes d'asile soient traitées dans un délai de six mois à compter de leur introduction. L'article 31, § 3, alinéa 3, sous b), permet toutefois de prolonger le délai d'examen au-delà de six mois, pour une durée de neuf mois supplémentaires, en cas d'afflux massif de demandes rendant difficile le respect du délai initial.

La Cour y avait adopté une interprétation stricte, en subordonnant le recours à cette faculté au respect de trois conditions cumulatives : les demandes doivent être introduites en « grand nombre », c'est-à-dire par rapport à la tendance normale et prévisible de l'État membre concerné ; de manière « simultanée », soit dans un court laps de temps ; et rendre « très difficile », en pratique, la prise d'une décision dans le délai de six mois.

Elle avait en outre explicitement exclu l’hypothèse d’un accroissement progressif du nombre de demandes comme justification d’une telle prolongation (arrêt Zimir, pts 33 et 49).

La question des prolongations successives n’avait toutefois pas été soulevée dans l’arrêt Zimir, raison pour laquelle le Conseil d’État a saisi la Cour dans l’affaire commentée.

Il ressort de l’arrêt Safita que la Cour admet qu’un État membre puisse recourir, à nouveau, à la prolongation prévue par l’article 31, § 3, alinéa 3, sous b). Elle encadre cependant cette possibilité de manière stricte, dans la continuité de sa jurisprudence antérieure. Une nouvelle prolongation n’est admise que si l’État démontre que, malgré les efforts déployés pour permettre à ses autorités de faire face à l’afflux de demandes, il n’a pas disposé d’assez de temps pour se conformer à son obligation de mettre en place des moyens appropriés (voy. éclairage suivant). De plus, la durée totale des prolongations ne peut excéder le plafond de 21 mois prévu par la directive.

La marge de manœuvre laissée aux États membres par l’ancienne directive procédures est ainsi confirmée tout en étant limitée.

Si la Cour valide pour la première fois et explicitement la possibilité de prolongations successives, elle opère néanmoins une distinction fondamentale entre une logique temporaire de gestion de crise et une situation structurelle de sous-capacité administrative, qui ne saurait justifier des prolongations répétées. L’arrêt contribue à limiter le risque d’une « normalisation » du dépassement des délais par les États, justifiée par un afflux massif de demandes. 

Une inquiétude subsiste néanmoins : qu’en est-il de l’État qui, à l’issue de prolongations successives excédant les 21 mois, ne serait toujours pas en mesure de prendre une décision, et ce, malgré ses efforts pour renforcer les capacités de ses autorités ? Compte tenu de la nature indicative des délais issus de l’ancienne directive procédures, on peut s’interroger sur la portée effective des enseignements dégagés par les arrêts Zimir et Safita pour prévenir un allongement potentiellement indéfini des délais de traitement des demandes de protection internationale. Dans ce contexte, il est probable que d’autres principes, au premier rang desquels le principe général du délai raisonnable, soient appelés à jouer un rôle central afin de s’assurer qu’une décision soit, in fine, adoptée dans un délai acceptable, dans l’intérêt des demandeurs concernés.

2. L’articulation entre l’article 31 et l’article 4 de la directive 2013/32/UE 

L’article 4, § 1^er, de l’ancienne directive procédures occupe une place centrale dans le raisonnement de la Cour. Il impose aux États membres de désigner une autorité compétente pour examiner les demandes d’asile et de veiller à ce qu’elle dispose de moyens appropriés pour accomplir ses missions, y compris un personnel compétent en nombre suffisant. 

La seconde question préjudicielle porte précisément sur le rôle de cette obligation dans l’appréciation des prolongations successives du délai d’examen. Il s’agit de déterminer dans quelle mesure le juge national peut ou doit prendre en compte les efforts déployés par l’État pour se conformer à l’article 4, afin d’évaluer la possibilité de recourir à une nouvelle prolongation sur le fondement de l’article 31, § 3, alinéa 3, sous b). 

Dans l’arrêt Zimir, la Cour avait déjà posé les bases de cette articulation. Elle avait souligné que la faculté de prolongation prévue à l’article 31 ne peut être appréciée indépendamment des obligations organisationnelles découlant de l’article 4, § 1^er (pts 39 et s.). 

La Cour avait distingué deux hypothèses. D’une part, celle d’une augmentation progressive du nombre de demandes, qui reste dans les niveaux habituels ou prévisibles. Une telle situation ne saurait justifier une prolongation dès lors que l’État est tenu d’anticiper et d’adapter ses capacités administratives, conformément à l’article 4, § 1^er (pt 42). D’autre part, celle d’un afflux massif et soudain de demandes. Dans cette seconde hypothèse, la Cour admet que les capacités administratives puissent être temporairement dépassées, ce qui peut justifier le recours à une prolongation du délai d’examen (pt 41). 

La Cour en déduit qu'une prolongation n’est admissible que si elle ne dépasse pas le temps nécessaire pour permettre à un État de se conformer à l’article 4, § 1^er. Ce délai correspond au temps requis pour renforcer les capacités de l’autorité compétente, notamment par le recrutement et la formation de personnel (pt 48). 

L’arrêt Safita prolonge ce raisonnement en l’appliquant aux prolongations successives. La Cour y ajoute une exigence supplémentaire : l’État qui souhaite recourir à une nouvelle prolongation doit démontrer, par une décision motivée et étayée d’éléments concrets, que, malgré ses efforts, il n’a pas disposé d’assez de temps pour allouer à l’autorité des moyens suffisants. 

Enfin, cette articulation est encadrée par une double limite : la durée cumulée des prolongations ne peut excéder le temps nécessaire pour se conformer à l’article 4, § 1^er, et reste, en tout état de cause, plafonnée à 21 mois à compter de l’introduction de la demande. 

3. La portée des arrêts Zimir et Safita à l’aune du Pacte européen sur la migration et l’asile

Les arrêts Safita et Zimir portent sur l’interprétation des articles 31, § 3, alinéa 3, sous b), et 4, § 1^er, de l’ancienne directive procédures. Toutefois, depuis le 12 juin 2026, la procédure d’asile est régie par le règlement (UE) 2024/1348 (ci-après, le règlement procédures), qui abroge et remplace la directive 2013/32/UE.

Il convient dès lors de s’interroger sur la pertinence de ces jurisprudences dans le cadre du nouveau Pacte européen sur la migration et l’asile.

L’article 35 du règlement procédures fixe désormais les délais applicables à l’examen des demandes en première instance. Son paragraphe 5, sous a), prévoit que l’autorité compétente peut prolonger de six mois le délai initial de six mois lorsque « du fait d’un nombre disproportionné de ressortissants de pays tiers ou d’apatrides qui présentent une demande de protection internationale dans la même période, il est impossible de conclure la procédure dans le délai de six mois ».

Plusieurs différences apparaissent par rapport à l’ancien article 31, § 3, alinéa 3, sous b) :

1. la durée de la prolongation est réduite, passant de neuf à six mois ; 
2. la notion de « grand nombre » de demandes est remplacée par celle de « nombre disproportionné » ; 
3. les demandes doivent être introduites dans la « même période » et non plus de manière « simultanée » ; 
4. il doit être « impossible » de respecter le délai ordinaire de six mois, et non plus « très difficile en pratique ». 

Il ressort de ces évolutions que, si les États membres conservent la faculté d’adapter les délais d’examen en cas de pression migratoire, celle-ci est désormais plus strictement encadrée, tant dans sa durée que dans ses conditions de mise en œuvre.

Dans ce contexte, la jurisprudence issue de l’arrêt Zimir conserve une importance. En l’absence de précisions supplémentaires dans le règlement quant à l’interprétation de notions telles que « nombre disproportionné », « même période » ou encore « impossibilité », les critères dégagés par la Cour pourraient, à tout le moins, constituer des standards minimaux. 

En outre, le règlement demeure silencieux sur la question des prolongations successives. L’arrêt Safita et les conditions posées par la Cour pour en encadrer l’usage restent ainsi un point de référence interprétatif essentiel. 

Enfin, les exigences posées à l’article 4, § 1^er, de l’ancienne directive procédures se trouvent désormais à l’article 4, §§ 1^er et 7, du nouveau règlement. Cette disposition maintient l’obligation pour les États membres de doter les autorités compétentes de moyens appropriés. Les enseignements jurisprudentiels relatifs à l’articulation entre prolongation des délais procéduraux et obligations organisationnelles conservent ainsi toute leur pertinence dans le nouveau cadre juridique. 

Conclusion 

En conclusion, l’arrêt Safita, lu en combinaison avec l’arrêt Zimir, apporte des clarifications essentielles quant à l’encadrement des prolongations successives du délai d’examen des demandes de protection internationale. S’il confirme l’existence d’une certaine flexibilité au bénéfice des États membres en situation d’afflux massif de demandes, il en resserre toutefois les conditions d’usage, notamment en les articulant avec l’obligation qui leur incombe de doter leurs autorités de moyens appropriés.

Le tandem Zimir-Safita contribue ainsi à garantir l’effectivité de l’objectif de célérité dans le traitement des demandes. 

C. Pour aller plus loin

Lire l’arrêt : C.J.U.E., 5 mars 2026, Safita, C-489/24, EU:C:2026:160.

Jurisprudence : 

C.J.U.E., 8 mai 2025, aff. C-662/23, Zimir, EU:C:2025:326.

Doctrine : 

Veys, S., « [La prolongation du délai d’examen des demandes de protection internationale au-delà de six mois, en cas d’afflux massif de demandes] Commentaire de Cour de justice de l'Union européenne – 8 mai 2025, C‑662/23 », R.D.E., 2025/2, p. 49.

Bouvier, D., Asile – Délai de traitement, Europe 2026, n° 5 mai, comm. 189 (FR).

Pour citer cette note : S. Veys, « L’encadrement des prolongations du délai d’examen des demandes d’asile : regard sur le tandem jurisprudentiel Zimir et Safita », Cahiers de l’EDEM, août 2026. 
 

Article 20 TFUE – Citoyenneté de l’Union – Refus d’octroi d’un droit de séjour dérivé au ressortissant d’un pays tiers, parent d’un enfant mineur, citoyen de l’Union – Droit de séjour de ce parent dans un autre État membre – Ordre de se rendre immédiatement dans un autre État membre – Enfant n’ayant jamais séjourné dans un État membre autre que celui dont il est ressortissant – Lien de dépendance – Interférence dans l’exercice du droit d’un citoyen de l’Union de circuler et de séjourner librement sur le territoire des États membres – Articles 7 et 24, paragraphes 2 et 3, de la Charte des droits fondamentaux de l’Union européenne – Examen in concreto – Droit au respect de la vie privée et familiale – Intérêt supérieur de l’enfant.

L’article 20 TFUE a vocation à protéger le citoyen de l’Union européenne mineur qui, compte tenu de son lien de dépendance avec son parent ressortissant de pays tiers, serait contraint de suivre ce dernier vers un autre État membre. Ce déplacement peut résulter de la décision de refus d’octroi d’un droit de séjour à ce parent qui disposerait par ailleurs d’un droit de séjour dans un autre État membre. Un tel déplacement contraint de l’enfant mineur citoyen de l’Union constitue une interférence dans l’exercice de son droit à la libre circulation. Dès lors, lorsque les autorités d’un État membre prennent une décision susceptible d’entraîner ce déplacement contraint, elles mettent en œuvre le droit de l’Union et doivent, en amont, vérifier au terme d’un examen in concreto si ce déplacement est compatible avec les droits fondamentaux consacrés par la Charte, en particulier le droit au respect de la vie familiale et l’intérêt supérieur de l’enfant.

Clément Magritte 

A. Arrêt

1. Les faits

V, ressortissante marocaine, a séjourné légalement en Espagne entre 1999 et 2014, où elle a exercé une activité professionnelle. Après son mariage, en 2014, avec un ressortissant néerlandais et marocain, elle s’est installée avec son époux aux Pays-Bas. Si leur mariage y a été reconnu, V ne dispose toutefois d’aucun droit de séjour dans cet État membre.

En 2015, le couple donne naissance à un enfant de nationalité néerlandaise, qui réside depuis sa naissance aux Pays-Bas et n’a jamais exercé son droit à la libre circulation. L’enfant présente des difficultés d’élocution et d’expression et est pris en charge quotidiennement par ses deux parents. Son père, en raison de son état de santé, est dans l’incapacité d’exercer une activité professionnelle et bénéficie de prestations sociales.

En 2020, V sollicite la reconnaissance d’un droit de séjour dérivé aux Pays-Bas sur le fondement de l’article 20 TFUE, en invoquant la relation de dépendance avec son fils, citoyen de l’Union. Les autorités néerlandaises ont rejeté cette demande, considérant notamment que l’intéressée avait précédemment bénéficié d’un droit de séjour en Espagne, son enfant pouvant le cas échéant l’y accompagner. 

Saisi d’un recours contre cette décision, le tribunal de La Haye a décidé de surseoir à statuer et d’interroger la Cour de justice sur l’interprétation de l’article 20 TFUE :

• « Faut-il interpréter l’article 20 TFUE en ce sens qu’il n’est pas exclu de devoir accorder à un parent ressortissant d’un pays tiers un droit de séjour dérivé dans l’État membre dont son enfant mineur a la nationalité et où son enfant séjourne sans avoir exercé les droits qu’il tire de sa citoyenneté, alors que ce parent ressortissant d’un pays tiers [dispose d’] un droit de séjour dans un autre État membre ? »
• Dans l’affirmative : « L’article 20 TFUE emporte-t-il, eu égard à l’article 5, sous a) et b), de la directive 2008/115 et à l’article 6, paragraphe 2, de [cette] directive […], lorsqu’il existe une relation de dépendance telle qu’elle justifie d’accorder un droit de séjour dérivé sur le fondement [de cet] article 20 TFUE, [l’]obligation pour l’autorité décisionnelle de s’assurer que l’exercice du droit de libre circulation et de séjour est dans l’intérêt supérieur de l’enfant et que l’exercice de la vie familiale peut se poursuivre, avant d’enjoindre au parent ressortissant d’un pays tiers de se rendre immédiatement dans l’État membre dans lequel ce parent [dispose d’]un titre de séjour ou [d’]une autre autorisation de séjour et ces éléments doivent-ils être pris en considération lors de l’examen de la demande d’un droit de séjour dérivé ? »

2. Appréciation de la Cour

La Cour commence par reformuler les questions posées sous l’angle des garanties procédurales et des exigences incombant aux autorités néerlandaises en amont de la décision d’octroyer ou non un droit de séjour dérivé à la mère de l’enfant. 

Confrontée à une incertitude quant à l’existence d’un droit de séjour de la mère en Espagne, la Cour distingue deux hypothèses. 

Dans le cas où la requérante au principal ne disposerait plus d’un droit de séjour en Espagne, la Cour reprend sa jurisprudence (voir infra) en matière de situations purement internes qui, bien que régies par des règlementations relevant a priori de la compétence des États membres, « ont tout de même un rapport intrinsèque avec la liberté de circulation et de séjour d’un citoyen de l’Union » (pt 42). Et de confirmer que, « eu égard à cette relation de dépendance entre [la requérante] et son enfant mineur, citoyen de l’Union, ce dernier serait contraint d’accompagner sa mère et, dès lors, de quitter le territoire de l’Union, pris dans son ensemble, dans le cas où un droit de séjour dérivé serait refusé à celle-ci aux Pays-Bas sur le fondement de l’article 20 TFUE. Or, […] un tel départ du territoire de l’Union aurait pour effet de priver cet enfant de la jouissance effective de l’essentiel des droits conférés par son statut de citoyen de l’Union et porterait atteinte à l’effet utile de ce statut. Dans une telle situation, un droit de séjour dérivé au titre de l’article 20 TFUE devrait, dès lors, être accordé à la mère de celui-ci » (pt 49).

C’est en revanche dans l’hypothèse où la requérante au principal disposerait toujours d’un droit de séjour en Espagne que la Cour a dû innover.

Elle considère d’abord qu’en raison de la relation de dépendance entre la requérante et son enfant mineur, ce dernier serait, en fait, contraint d’accompagner sa mère en Espagne, faute pour cette dernière de se voir octroyer un droit de séjour dérivé aux Pays-Bas sur le fondement de l’article 20 TFUE. Un tel déplacement serait, selon la Cour, eu égard aux éléments exposés par la juridiction de renvoi, susceptible de porter atteinte aux droits fondamentaux de l’enfant, notamment au droit au respect de la vie familiale et à l’intérêt supérieur de l’enfant, garantis, respectivement, à l’article 7 et à l’article 24, paragraphes 2 et 3, de la Charte des droits fondamentaux de l’Union européenne (ci-après « Charte ») (pts 51-52).

Néanmoins, la Cour rappelle que les dispositions de la Charte ne s’adressent aux États membres que lorsqu’ils mettent en œuvre le droit de l’Union. 

La Cour considère que c’est le cas en l’espèce dès lors qu’il existe nécessairement une interférence dans l’exercice du droit à la libre circulation d’un citoyen de l’Union, celui-ci étant, de fait, contraint de quitter son État membre de résidence dont il est ressortissant pour suivre sa mère vers l’Espagne (pt 54). 

« Il s’ensuit que la décision rejetant une demande tendant à l’octroi d’un droit de séjour dérivé au titre de l’article 20 TFUE dans une situation telle que celle visée au point 51 du présent arrêt constitue une mise en œuvre du droit de l’Union, au sens de l’article 51, paragraphe 1, de la Charte, et que les autorités nationales compétentes, lorsqu’elles adoptent une telle décision, ne sauraient se dispenser d’une appréciation du respect des droits fondamentaux tels que garantis par cette Charte » (pt 55).

S’agissant du droit au respect de la vie familiale visé à l’article 7 de la Charte, lu en combinaison avec l’article 24, paragraphe 3, de celle-ci, selon lequel tout enfant a le droit d’entretenir régulièrement des relations personnelles et des contacts directs avec ses deux parents, sauf si cela est contraire à son intérêt, la Cour procède à une analyse in concreto des conséquences du déplacement de l’enfant vers l’Espagne (pts 56 et s.). 

La Cour constate que les autorités néerlandaises n’ont pas vérifié si la vie familiale que l’enfant mène avec ses deux parents (dont il dépend) aux Pays-Bas pouvait être poursuivie en Espagne. Spécialement, la Cour constate que les autorités néerlandaises n’ont pas vérifié la nature du droit de séjour dont disposerait la requérante ni les possibilités réelles de son conjoint de pouvoir séjourner durablement en Espagne. Or, précise la Cour, dans le contexte décrit par la requérante au principal, à savoir, la circonstance qu’elle n’exerce pas d’activité professionnelle et que son conjoint n’est pas en mesure de percevoir des revenus, « il existe un risque concret que [l’enfant] soit séparé de son père » (pt 59). S’en suivrait une violation de l’article 7 de la Charte lu en combinaison avec l’article 24, paragraphe 3. Si une telle violation devait être constatée par les autorités néerlandaises à qui il revient de vérifier ces informations, un droit de séjour dérivé aux Pays-Bas devrait alors être accordé à la mère de l’enfant au titre de l’article 20 TFUE (pt 60). 

S’agissant de savoir si le déplacement contraint de l’enfant vers l’Espagne est contraire à son intérêt supérieur, la Cour poursuit son analyse in concreto (pts 61 et s.). Elle relève que l’enfant, âgé de 10 ans, ne parle pas espagnol mais néerlandais et qu’il présente des difficultés d’élocution et d’expression qui l’amènent à suivre un enseignement spécialisé aux Pays-Bas. De telles circonstances sont, pour la Cour, « à tout le moins, de nature à démontrer qu’il est dans l’intérêt supérieur de l’enfant mineur concerné de continuer à séjourner aux Pays-Bas et que, partant, son déplacement contraint, en fait, vers l’Espagne, serait contraire à cet intérêt » (pt 63). Dans le cas où cela devait être établi par la juridiction de renvoi, un droit de séjour dérivé devrait être accordé à la mère de l’enfant au titre de l’article 20 TFUE, lu à la lumière de l’intérêt supérieur de l’enfant (pt 64).

Enfin, la Cour dit pour droit que « l’article 20 TFUE, lu à la lumière de l’article 7 et de l’article 24, paragraphes 2 et 3, de la Charte, doit être interprété en ce sens que :

• il s’oppose à l’adoption, par l’autorité compétente de l’État membre d’accueil, d’une décision refusant l’octroi d’un droit de séjour dérivé sur son territoire à un ressortissant d’un pays tiers, parent d’un enfant mineur, citoyen de l’Union n’ayant jamais séjourné dans un État membre autre que celui dont il est ressortissant, au motif que ce ressortissant d’un pays tiers dispose d’un droit de séjour dans un autre État membre, lorsque cette autorité n’a pas préalablement vérifié si la vie familiale que mène cet enfant avec ses deux parents, dont il dépend, pourrait se poursuivre dans cet autre État membre et si le déplacement de celui-ci vers ce même État membre serait contraire à son intérêt supérieur ;
• il impose de reconnaître audit ressortissant d’un pays tiers un droit de séjour dérivé sur le territoire de l’État membre dont ledit enfant est ressortissant et dans lequel celui-ci réside avec ses deux parents, lorsque la vie familiale que mène cet enfant avec ses deux parents, dont il dépend, ne pourrait pas se poursuivre dans ledit autre État membre et/ou le déplacement de celui-ci vers ce même État membre serait contraire à son intérêt supérieur » (dispositif).

B. Éclairage

Dans l’arrêt commenté, la Cour complète sa jurisprudence relative aux situations purement internes dont l’arrêt RuizZambrano marque un revirement majeur. 

Pour rappel, alors que la Cour renvoyait jusqu’alors systématiquement aux États membres le soin de régler ces situations ne présentant aucun facteur de rattachement au droit de l’Union autre que la nationalité d’un État membre, elle accepte finalement d’intervenir en 2011 dès lors que la « jouissance effective de l’essentiel des droits » attachés à la citoyenneté de l’Union d’enfants mineurs était susceptible d’être compromise. 

Le point de départ de cette approche réside dans l’existence d’un lien de dépendance entre un citoyen de l’Union et un ressortissant d’un État tiers (principalement la relation de dépendance existant entre un enfant et son parent[i]). Une telle relation de dépendance implique que le départ du second du territoire de l’Union entraînerait, en pratique, celui du citoyen de l’Union dépendant. Or, la Cour considère que la citoyenneté de l’Union serait privée de son effet utile si un citoyen était contraint de quitter le territoire de l’Union pris dans son ensemble, en raison du refus d’accorder à ses parents ressortissants d’États tiers un droit de séjour.

Un tel départ forcé aurait en effet pour conséquence de priver le citoyen de l’Union de la « jouissance effective de l’essentiel des droits » attachés à son statut, au sens de l’article 20 TFUE. Cette « formule Zambrano » constitue ainsi le fondement d’une protection statutaire exceptionnelle et subsidiaire permettant à un ressortissant de pays tiers de se voir accorder un droit de séjour dérivé au titre de l’article 20 TFUE, en raison du lien de dépendance qui l’unit avec un citoyen de l’Union sédentaire. Les contours de cette protection statutaire se sont précisés au fil des arrêts. Ainsi, l’article 20 TFUE peut être invoqué aussi bien à l’occasion d’une obligation de quitter le territoire d’un État membre à l’encontre d’un ressortissant de pays tiers (arrêt M.A.) que contre des décisions retirant ou refusant de délivrer un droit de séjour à un tel ressortissant (arrêts X c. Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid et NW et PQ). L’article 20 TFUE peut également être invoqué lorsque le citoyen de l’Union (mineur) réside lui-même depuis sa naissance sur le territoire d’un État tiers s’il est établi que cet enfant entrera et séjournera dans l’État membre dont il a la nationalité avec son parent ressortissant de pays tiers (X c. Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid).

La singularité de l’affaire commentée tient au fait que le refus d’octroi d’un droit de séjour à la mère du mineur citoyen de l’Union n’aurait pas eu nécessairement pour conséquence de le contraindre de quitter le territoire de l’Union pris dans son ensemble, mais seulement celui de l’État membre (les Pays-Bas) dont il possède la nationalité, et ce, afin de suivre sa mère vers l’Espagne. 

L’apport principal de l’arrêt se situe dans la manière dont la Cour a rattaché la situation, a priori purement interne, au droit de l’Union. Plutôt que de passer par l’essentiel des droits, la Cour consacre une forme de droit à ne pas circuler (1). L’existence d’un lien de dépendance entre l’enfant et son parent ressortissant de pays tiers demeure incontournable (2). La Cour renforce en outre la place déterminante des droits fondamentaux en posant une obligation d’instruction exigeante au travers d’un examen in concreto (3). Enfin, l’arrêt de la Cour autorise une brève extrapolation dès lors que les prémices d’un droit de ne pas circuler sont susceptibles de bouleverser une série de contentieux enfermés jusqu’alors dans un paradigme circulatoire (4).

1. Un droit de ne pas circuler ? 

Le grand apport de l’arrêt commenté se situe donc dans la manière dont la Cour fait entrer la situation dans le champ d’application du droit de l’Union, avec pour conséquence l’application de la Charte. 

Dans ses conclusions remarquées, l’Avocate générale Capeta soutenait que l’essentiel des droits attachés à la citoyenneté de l’Union englobe également le droit de choisir de ne pas circuler (pt 56). L’avocate s’appuyait ici sur l’adverbe « librement » utilisé dans la formule du Traité « droit de circuler et séjourner librement », lequel « suggère l’existence d’une liberté de circulation, ce qui suppose nécessairement le choix d’exercer ou non ce droit » (pt 59). Plus fondamentalement, l’Avocate générale estimait qu’il n’y avait aucune raison de traiter les citoyens de l’Union statiques qui peuvent se prévaloir de l’article 20 TFUE de manière moins favorable que les citoyens de l’Union mobiles, précisant que le « statut de citoyenneté [des citoyens de l’Union statiques] requiert lui aussi une protection juridique » (pt 65). 

On retrouve en creux un argumentaire connu pointant l’incohérence entre une citoyenneté européenne, érigée en « statut fondamental » par la Cour de justice alors même que l’immense majorité des personnes qui en sont titulaires ne peuvent en tirer aucun droit, faute d’avoir exercé leur droit à la libre circulation. L’Avocate générale s’appuyait également sur le changement de formule réalisé par la Cour. Alors que la célèbre formule Grzelczykdécrivait le statut de citoyen européen comme « ayant vocation à être le statut fondamental », la Cour de justice considère depuis son arrêt Commission c. Malte que ce statut « constitue le statut fondamental des ressortissants des États membres ». Selon l’Avocate générale, à laquelle nous nous rallions, ce changement intentionnel « démontre une affirmation plus forte de l’importance du statut de citoyen de l’Union. Pareille évolution illustre […] la maturité acquise par la citoyenneté de l’Union, ce qui permet d’en poursuivre le développement » (conclusions précitées, note 40). 

Cette poursuite de développement d’une citoyenneté européenne renforcée visait ainsi à faire évoluer les contours de la « formule Zambrano » de l’essentiel des droits protégés par l’article 20 TFUE. L’Avocate générale estimait qu’il ne pouvait être déduit de la jurisprudence Zambrano une stricte limitation des situations susceptibles de priver le citoyen de l’Union de l’essentiel des droits attachés à sa citoyenneté : « le fait que dans l’arrêt Ruiz Zambrano, et dans d’autres affaires jusqu’à présent, la Cour a protégé le droit de séjourner dans l’Union ne suggère pas, en soi, qu’il s’agit du seul droit de citoyenneté d’un citoyen de l’Union statique relevant de la protection de l’article 20 TFUE » (conclusions précitées, pt 52). En d’autres termes, selon l’Avocate générale, l’article 20 TFUE a vocation à protéger le citoyen statique de la jouissance effective de l’essentiel d’autres droits que celui de séjourner sur le territoire de l’Union, lesquels comprennent le droit de circuler comme celui de choisir de ne pas circuler.

La voie choisie par la Cour est différente. Effectivement, la Cour laisse intacts les contours de l’essentiel des droits en considérant d’emblée que le refus, par les autorités néerlandaises, d’accorder un droit de séjour à la mère de l’enfant mineur relève de la mise en œuvre du droit de l’Union. 

C’est que, selon la Cour, un tel refus est susceptible d’interférer avec l’exercice, par ce citoyen, de son droit à la libre circulation. En effet, l’absence de droit de séjour du ressortissant de pays tiers pourrait contraindre le citoyen de l’Union à quitter le territoire de l’État membre dont il est ressortissant afin de s’établir avec son parent dans un autre État membre.

L’existence d’une telle interférence avec la libre circulation du citoyen de l’Union, déduite de la possibilité d’un déplacement contraint vers un autre État membre, permet alors à la Cour de considérer que les autorités néerlandaises, en refusant le droit de séjour à la mère d’un citoyen de l’Union, mettent en œuvre le droit de l’Union. Ce rattachement à deux implications importantes : 

• Dès lors qu’il existe un rattachement avec le droit de l’Union, la situation n’est pas « purement interne » et il n’est pas nécessaire d’analyser la potentielle protection statutaire à titre subsidiaire ; c’est-à-dire de vérifier si le déplacement contraint vers un autre État membre est susceptible de porter atteinte à la jouissance effective de l’essentiel des droits que tire l’enfant mineur, citoyen de l’Union. 
• Les autorités néerlandaises mettant en œuvre le droit de l’Union, elles doivent le faire en conformité avec la Charte qui, conformément à son article 51, s’applique (arrêt commenté, pts 53-55).

Ainsi la Cour nous laisse finalement avec deux méthodes pour deux types de situations. 

Premièrement, dans le sillage direct de sa jurisprudence précédente, le citoyen de l’Union mineur et sédentaire est protégé par l’article 20 TFUE dans le cas où, compte tenu de son lien de dépendance avec son parent ressortissant de pays tiers, il serait contraint de quitter le territoire de l’Union pris dans son ensemble si les autorités d’un État membre n’accordaient pas un droit de séjour à ce parent. 

Deuxièmement, l’article 20 TFUE a également vocation à protéger le citoyen de l’Union mineur d’un déplacement contraint vers un autre État membre. Ce déplacement constitue une interférence dans son droit à la libre circulation. Ce faisant, lorsque les autorités d’un État membre prennent une décision qui a pour conséquence un tel déplacement contraint vers un autre État membre, elles mettent en œuvre le droit de l’Union et doivent alors vérifier en amont, au travers d’un examen in concreto, si un tel déplacement est conforme aux droits fondamentaux inscrits dans la Charte, en particulier le droit à la vie familiale et l’intérêt supérieur de l’enfant (voir infra, point 3). 

2. Le lien de dépendance

Le point de départ du raisonnement de la Cour demeure : il s’agit bien du lien de dépendance entre le citoyen de l’Union et le membre de la famille ressortissant de pays tiers. Tant la sortie du territoire de l’Union pris dans son ensemble que le déplacement contraint vers un autre État membre sont déduits de ce lien de dépendance, lequel existait en l’espèce selon la juridiction de renvoi.

La Cour rappelle néanmoins à cet égard des enseignements précédents selon lesquels l’appréciation de l’existence d’une relation de dépendance doit tenir compte de l’ensemble des circonstances, « en particulier, de la question de la garde de cet enfant ainsi que de celle de savoir si la charge légale, financière ou affective dudit enfant est assumée par le parent ressortissant d’un pays tiers. Sont également susceptibles de constituer des circonstances pertinentes l’âge d’un tel enfant, son développement physique et émotionnel, le degré de sa relation affective tant avec le parent citoyen de l’Union qu’avec le parent ressortissant d’un pays tiers, ainsi que le risque que la séparation d’avec ce dernier engendrerait pour l’équilibre de cet enfant » (arrêt commenté, pt 44). 

La Cour reprend également les enseignements de l’arrêt Chavez-Vilchez : « la circonstance que l’autre parent, citoyen de l’Union, est réellement capable et prêt à assumer seul la charge quotidienne et effective de l’enfant constitue un élément pertinent, mais n’est pas à lui seul suffisant pour pouvoir constater qu’il n’existe pas, entre le parent ressortissant d’un pays tiers et l’enfant, une relation de dépendance telle que ce dernier serait contraint de quitter le territoire de l’Union si un droit de séjour était refusé à ce ressortissant d’un pays tiers » (arrêt commenté, pt 45). 

Enfin, la Cour précise, dans le prolongement de son arrêt Toledo, qu’il existe une présomption réfragable de relation de dépendance lorsque l’enfant cohabite de manière stable avec ses deux parents et que ceux-ci assument conjointement sa prise en charge légale, affective et financière (arrêt commenté, pt 47). 

Dans la lignée de sa jurisprudence antérieure, c’est donc bien un examen concret des réalités familiales qui prévaut. Une telle appréciation concrète se confirme aussi dans l’examen des droits fondamentaux.

3. Droits fondamentaux et examen in concreto

S’agissant de la prise en compte des droits fondamentaux, distinguons les hypothèses analysées successivement par la Cour étant donné que, nous l’avons vu, le raisonnement diffère selon que le citoyen de l’Union risque de quitter le territoire de l’Union pris dans son ensemble ou que ce dernier est contraint de se déplacer dans un autre État membre. 

Dans l’hypothèse où la mère de l’enfant n’aurait pas de droit de séjour en Espagne, et donc que le citoyen de l’Union risquerait de devoir quitter le territoire de l’Union, la Cour reprend la « méthode Chavez-Vilchez ». Pour apprécier l’existence d’un lien de dépendance et le risque subséquent d’un tel départ du territoire de l’Union, il y a lieu de tenir compte des droits fondamentaux inscrits dans la Charte. Rappelons ici la « révolution copernicienne » que constituait alors ce raisonnement. La Cour place en effet les droits fondamentaux en amont de son raisonnement : alors qu’ils servaient de grille de lecture dans la mise en œuvre du droit de l’Union, la Charte est invoquée avant même de s’y trouver : « elle devient une clé d’entrée, pour mettre en œuvre le droit de l’Union »[ii]. C’est ainsi que pour apprécier si l’enfant est privé de la jouissance effective de l’essentiel des droits tirés de son statut de citoyen (c’est-à-dire si un lien de dépendance existe entre l’enfant et son parent, de telle sorte qu’un départ du territoire de l’Union par le second impliquerait la même sortie pour le premier), il y a lieu de tenir compte du droit au respect de la vie familiale et de l’intérêt supérieur de l’enfant (arrêt Chavez-Vilchez, pt 70, et arrêt commenté, pt 46).

S’agissant de l’hypothèse d’un déplacement contraint vers un autre État membre (hypothèse dans laquelle la mère de l’enfant aurait un droit de séjour en Espagne), la Cour pose l’examen concret des conséquences de ce déplacement sur les droits fondamentaux de l’enfant en véritable condition de validité de la décision d’octroyer ou non un droit de séjour à sa mère. En effet, la Cour sanctionne les autorités néerlandaises de n’avoir examiné ni les conséquences de ce départ vers un autre État membre sur son droit à la vie familiale ni si un tel déplacement était conforme à son intérêt supérieur. 

Et la Cour de conclure : non seulement elle s’oppose à ce que les autorités néerlandaises refusent le droit de séjour à la mère de l’enfant sans un tel examen, mais plus encore, si après cet examen, le déplacement s’avère être contraire au droit à la vie familiale ou à son intérêt supérieur, alors l’article 20 TFUE impose de reconnaître à la mère un droit de séjour dérivé sur le territoire de l’État membre dont l’enfant est ressortissant et dans lequel celui-ci réside avec ses deux parents (arrêt commenté, dispositif).

Ces précisions cadrent l’analyse des autorités des États membres dans une démarche résolument conséquentielle au travers d’un examen in concreto de la situation.

4. Extrapolation

L’interférence dans l’exercice du droit à la libre circulation déduite d’un déplacement contraint vers un autre État membre est une inflexion susceptible de bouleverser une série de contentieux enfermés jusqu’alors dans un paradigme circulatoire.

Nous avons déjà pu évoquer, dans les présents Cahiers, l’interprétation dynamique du droit à la libre circulation de la Cour de justice au point d’y inclure un droit à la reconnaissance dans un État membre du statut personnel (nom, prénom, lien de filiation, identité de genre, mariage) acquis ou revendiqué dans un autre État membre (voir le commentaire de l’arrêt Wojewoda Mazowiecki). 

Cependant, cette jurisprudence favorable à la pluralité des familles et aux droits des personnes LGBTQ+ a un champ d’application ratione personae assez restreint puisqu’elle ne concerne que les citoyens de l’Union ayant exercé leur droit à la libre circulation. « Malheur aux immobiles »[iii] : à mesure que les enseignements de la Cour se précisent, le risque de discrimination à rebours augmente sensiblement. Certains États membres s’exposent ainsi de plus en plus à la situation paradoxale d’accorder, par le jeu de la liberté de circulation, une protection accrue aux citoyens européens ayant circulé (en ce compris leurs nationaux mobiles) par rapport à leurs propres ressortissants sédentaires.

L’arrêt Shipova du 6 mars 2026 illustre assez bien le pouvoir émancipateur de la mobilité et, a contrario, les impasses de la sédentarité. Effectivement, dans cette affaire, le déplacement d’une ressortissante bulgare en Italie lui a permis d’imposer à ses autorités nationales la reconnaissance juridique de son identité de genre vécue, laquelle différait des données inscrites dans les registres d’état civil bulgare (sexe, nom, patronyme, prénom et numéro d’identification personnel). Si cette ressortissante n’avait pas circulé, elle n’aurait à première vue pas pu tirer des droits attachés à sa citoyenneté européenne cette mise en conformité de ses données d’état civil[iv]. 

L’arrêt Safi offre-t-il des potentialités de dépassement du paradigme circulatoire ? 

L’arrêt commenté ouvre la voie vers un certain droit de ne pas circuler au sein de l’Union européenne. Lorsqu’une décision prise par un État membre a pour conséquence de contraindre un citoyen de l’Union à quitter son État membre de résidence, dont il est ressortissant, pour s’établir dans un autre État membre, la Cour de justice considère ainsi qu’il existe nécessairement une interférence dans l’exercice de son droit à la libre circulation (arrêt commenté, pt 55). Par conséquent, lorsqu’elles prennent une telle décision, les autorités d’un État membre ne sauraient se dispenser d’une appréciation du respect des droits fondamentaux tels que garantis par la Charte (arrêt commenté, pt 56). 

Si le droit à la libre circulation comprend le droit de choisir de ne pas circuler, une discrimination à rebours ne peut-elle pas constituer une entrave dans les droits attachés à la citoyenneté européenne, d’autant plus si cette discrimination à rebours place la personne concernée dans une situation non conforme au respect de ses droits fondamentaux ? 

Un tel raisonnement ne parait pas absurde mais la grande difficulté réside précisément dans le caractère contraignant du déplacement. Dans la jurisprudence de la Cour, nous l’avons souligné, c’est bien le lien de dépendance qui détermine si oui ou non la personne concernée (en particulier le mineur) est contrainte de quitter le territoire de l’Union ou de se rendre dans un autre État membre. Il n’est pas certain que la Cour évoque un déplacement contraint à propos d’un adulte, même dans le cas où la sédentarité le place dans une situation contraire au respect de ses droits fondamentaux. 

Reste alors la possibilité présentée par l’Avocate générale Capeta d’élargir les contours de l’essentiel des droits sans restreindre ceux-ci au seul droit de séjourner sur le territoire de l’Union. La décision commentée ne va pas dans ce sens, laissant intacte cette notion de l’essentiel des droits. Les arguments de l’Avocate générale n’en demeurent pas moins pertinents : la citoyenneté européenne constitue le statut fondamental des ressortissants des États membres. On peut espérer qu’à ce statut fondamental puisse, à terme, correspondre une protection utile contre les atteintes aux droits fondamentaux sans que l’exercice du droit à la libre circulation soit nécessaire. 

Nous n’y sommes pas encore et ces évolutions poseraient à l’évidence de nombreuses questions en termes d’équilibre entre effectivité du droit de l’Union et respect de la répartition des compétences. L’arrêt commenté laisse néanmoins entrevoir deux voies susceptibles de poursuivre le renforcement substantiel de la citoyenneté européenne : la protection de l’essentiel des droits attachés au statut de citoyen de l’Union et l’extension créative du champ d’application du droit de l’Union.

C. Pour aller plus loin

Lire l’arrêt : C.J.U.E., 4 juin 2026, Safi, C-147/24, EU:C:2026:442.

Jurisprudence : 

• C.J.U.E., 12 mars 2026, Shipova, C-43/24, EU:C:2026:183 ;
• C.J.U.E., 25 avril 2024, NW et PQ, C-420/22 et C-528/22, EU:C:2024:344 ;
• C.J.U.E., 22 juin 2023, X c. Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid, C-459/20, EU:C:2023:499 ;
• C.J.U.E., 27 avril 2023, M.D., C-528/21, EU:C:2023:341 ;
• C.J.U.E., 5 mai 2022, Toledo, C-451/19 et C-532/19, EU:C:2022:354 ;
• C.J.U.E., 11 mars 2021, M.A., C-112/20, EU:C:2021:197 ;
• C.J.U.E., 27 février 2020, Subdelegacion del Gobierno en Ciudad Real, C-836/18, EU:C:2020:119 ;
• C.J.U.E., 8 mai 2018, K.A. et autres, C-82/16, EU:C:2018:308 ;
• C.J.U.E., 10 mai 2017, Chavez-Vilchez, C-133/15, EU:C:2017:354 ;
• C.J.U.E., 8 mars 2011, Ruiz Zambrano, C-34/09, EU:C:2011:124.

Doctrine :  

• Bouveresse, A., Iliopoulou-Penot, A. et Rondu, J., La citoyenneté européenne, quelle valeur ajoutée ? European Citizenship : what added value ?, Bruxelles, Bruylant, 2023.
• Carlier, J.-Y., Libre circulation des personnes et politique migratoire dans l’Union européenne. Trente ans de jurisprudence commentée, Bruxelles, Bruylant, 2024.
• Carlier, J.-Y., « La jouissance effective de l’essentiel des droits, du toc ou du roc ? Réflexions sur un principe de sauvegarde en droit international privé de la famille », Travaux du comité français de droit international privé, 2020-2022, Paris, Pedone, pp. 325-351.
• Carlier, J.-Y. et Busschaert, G., « La libre circulation des personnes dans l’Union européenne : malheur aux immobiles ? », Reflets et perspectives de la vie économique, n° 4, 2013, pp. 9-18.
• Cools, L., « L’affaire M.A. : la Cour réaffirme la portée large du principe de l’intérêt supérieur de l’enfant dans le contexte de la directive retour », Cahiers de l’EDEM, avril 2021.
• Frasca, E., « No assessment of the best interests of the child when the EU citizen, who is a minor child, exercises the right to enter and reside in the EU Member State of their nationality », Cahiers de l’EDEM, August 2023.
• Lys, M., « L’article 20 TFUE, le regroupement familial et l’application du droit de l’Union européenne aux situations purement internes : la Cour de justice de l’Union européenne affine sa jurisprudence », Cahiers de l’EDEM, mars 2020.
• Magritte, C., « De l’octroi d’un droit de séjour dérivé au droit de ne pas être discriminé en raison de son orientation sexuelle », Cahiers de l’EDEM, janvier 2026.
• Marchioro, I., « From Chen to Pancharevo and Beyond : A Brief History of ECJ Case Law on the Freedom to Move and Reside of Family Members », in Marti, G. (dir.), European Citizenship through the Lens of EU Values, Bruxelles, Intersentia, 2025, pp. 81-102.

Pour citer cette note : C. Magritte, « Le déplacement contraint vers un autre État membre comme interférence à la libre circulation : un droit de ne pas circuler ? », Cahiers de l’EDEM, août 2026. 
 

Italy – Albania Protocol – Exclusive External Competence – Common European Asylum System – Extraterritorial Detention – Territorial Lease – Migration Externalisation.

Advocate General Medina’s Opinion in the joined Comeri and Sidilli cases advances the litigation generated by the Italy–Albania Protocol of 6 November 2023 into a new phase. In Sedrata (C-414/25), Advocate General Emiliou considered whether the extraterritorial transfer and detention of third-country nationals subject to return procedures were compatible with the Return Directive (Directive 2008/115). He also examined the legal framework applicable where a person detained in that context lodges an application for international protection, in particular Article 9(1) of the Asylum Procedures Directive (Directive 2013/32), read in conjunction with Article 2(p) thereof. The questions referred by the Corte d’Appello di Roma in Comeri and Sidilli raise a logically prior issue: whether Italy was competent to conclude an international agreement and adopt the measures necessary to implement it in a field substantially governed by EU law. The Opinion therefore addresses not only the compatibility of a particular detention regime with EU asylum law, but also the division of external competences between the European Union and the Member States. Its broader significance lies in the relationship it establishes between the externalisation of migration control and the Union’s exclusive external competence under Article 3(2) TFEU.

The most distinctive feature of Medina’s reasoning is methodological and sequential. The Opinion proceeds in two steps: it first determines whether the Union has exclusive external competence to conclude the Protocol, and only then assesses how the agreement affects EU asylum law. Within this second step, it distinguishes between the mere geographical relocation of detention facilities (which remains within Member State discretion) and the practical conditions governing the exercise of rights under EU asylum law, which may impinge on harmonised guarantees.

Fatima Zahra El harch

A. Facts of the Case and Conclusions

1. Facts of the Case

The reference arose in proceedings concerning two Moroccan nationals who, subject to removal decisions and initially detained in Italy, were transferred to facilities in Albania under the Protocol and the relevant Italian implementing legislation. Once in Albania, they lodged applications for international protection. The applications were considered to have been made with the purpose of delaying or frustrating removal, and the Italian authorities subsequently adopted new detention measures under the legislation implementing the Common European Asylum System (CEAS).

The characterisation of those measures matters. In the Advocate General’s view, the measures submitted for judicial validation were not a continuation of the applicants’ earlier detention for removal purposes; they were new and autonomous. Once the applicants had applied for international protection, their position came within the CEAS: the application suspended the return procedure and brought the applicants within the scope of the guarantees applicable to asylum seekers. It is this characterisation that engages Directives 2013/32 and 2013/33 and provides the basis for the subsequent competence analysis.

2. The Questions Referred and the Advocate General’s Conclusions

The referring court raised two questions. The first concerned whether the conclusion of the Protocol was compatible with the division of competences between the Union and the Member States, in particular in light of Articles 3(2) and 216(1) TFEU and the principle of sincere cooperation. The second, raised in the alternative, concerned the compatibility of the regime operated in the Albanian facilities with the guarantees laid down by the relevant EU asylum directives, including those concerning detention and effective judicial protection. The Advocate General also addressed questions relating to family visits and healthcare. These aspects, however, were considered hypothetical or addressed only for completeness and fall outside the scope of this comment. 

Before turning to competence, the Opinion addresses admissibility. The prescribed period for validation had expired without a decision, and the applicants had already been released before the hearing. The Advocate General nevertheless accepted that the reference remained admissible, on the basis of the referring court’s assertion that it was still required to rule on the lawfulness of the detention. The reasoning is notable because the Opinion otherwise rejects broader arguments based on the short duration of the measures or their potential repetition. It thus leaves a tension between a strict approach to the conditions for preliminary references and the effective judicial protection of individuals subjected to short-term deprivation of liberty. If detention measures systematically expire before judicial scrutiny can occur, strict application of the admissibility requirements may place an entire category of measures beyond effective preliminary review. The point is especially relevant where the practical effectiveness of judicial protection forms part of the substantive analysis.

On the external competence, the Advocate General grounds exclusivity in Article 3(2) TFEU, which confers exclusive Union competence where the conclusion of an international agreement may affect common rules or alter their scope. The provision codifies the ERTA doctrine and, in the Opinion’s view, supplies the relevant test for exclusivity. Article 216(1) TFEU concerns the existence of external competence; Article 3(2) determines when that competence is exclusive. The reasoning follows the logic of pre-emption (see Arena). Exclusivity may arise where the Union has fully occupied a field, or where a national measure may affect common rules or alter their scope. The extent and degree of harmonisation therefore become decisive: minimum harmonisation leaves Member States a margin of action, whereas full harmonisation may preclude independent external action in the harmonised area.

Applying this approach to detention, the Advocate General distinguishes three elements: the geographical location of detention, the grounds justifying detention, and the material and procedural conditions in which detention is implemented. The first two do not, in her view, encroach upon exclusive Union competence. EU secondary law does not prescribe where detention facilities must be located, so the choice of location remains within Member State discretion. The grounds for detention in the relevant directive are exhaustively harmonised, but the grounds relied upon in the Italian framework correspond to those permitted by EU law. The Protocol therefore supplies the geographical and organisational framework without creating new grounds for detention. By contrast, the Advocate General concludes that deficiencies in the material and procedural conditions of detention, particularly as regards effective judicial protection and the guarantee of immediate release, may affect common EU rules and thus fall within the Union’s exclusive external competence. The resulting proposition carries considerable weight: externalisation is not, in itself, prohibited by EU law. Member States may relocate the administrative setting in which they exercise their powers, but they cannot use relocation to modify the legal regime governing that exercise.

It is in relation to these material and procedural conditions that the Advocate General identifies a possible effect on common rules. Her starting point is that harmonised guarantees cannot be reduced to the formal existence of a legal basis; their practical exercise must also be secured. This becomes particularly important where rights operate in a context structurally different from the national territory. Several shortcomings are identified in relation to effective judicial protection: the absence of an express guarantee of confidentiality in communications between applicants and their lawyers in the audiovisual setting, the predominance of remote participation over physical access by counsel, the ceiling placed on reimbursement of lawyers’ travel expenses, and the absence of an express provision concerning interpretation. A further shortcoming, distinct from those affecting judicial protection, concerns release from detention itself. Once the legal basis for detention has fallen away, the individual may nevertheless remain unable to leave Albania independently or return to Italy, instead being subjected to a predetermined transfer route under escort. Drawing on the Guzzardi v. Italy logic, the Advocate General characterises this situation as de facto detention for the purposes of EU asylum law and the Charter. The absence of arrangements ensuring effective and immediate release therefore deprives the relevant guarantee of practical effect. The point exposes a difficulty inherent in offshoring: the geographical relocation of detention can itself create conditions in which a formally recognised right becomes practically ineffective.

B. Discussion

The discussion unfolds in two stages. First, it examines the territorial premise underpinning the entire analysis: whether, and on what doctrinal basis, EU asylum law applies to detention carried out in Albania, a question the Advocate General resolves through the concept of a territorial lease. Second, it addresses the methodological difficulty at the heart of the Opinion: when the deficient practical effectiveness of harmonised guarantees shifts from being a matter of compatibility or implementation to one of exclusive external competence under Article 3(2) TFEU.

1. Territorial Lease and the Extraterritorial Application of EU Law

This conclusion, however, presupposes that EU asylum law applies to the detention of applicants for international protection in the areas concerned, which are situated in Albania. The Governments of Italy and the Netherlands and the Commission argued that applications for international protection made there fell outside the territorial scope of Directives 2013/32 and 2013/33, since the facilities were comparable to diplomatic representations of the Member States, which are expressly excluded from the scope of those directives. The Advocate General rejects that argument through the concept of a ‘territorial lease’ drawing on public international law (see Strauss). Under the Protocol, Albania recognises Italy’s effective and exclusive exercise of state prerogatives over the relevant areas while retaining residual sovereignty. The Opinion identifies three elements supporting this characterisation: a fixed and renewable term, Italy’s financial contribution to the construction and operation of the facilities, and the exclusive exercise of public powers by Italy. 

On this basis, the reference to the ‘territory of a Member State’ in the directives is read functionally, encompassing geographical areas over which a Member State effectively exercises jurisdiction by virtue of a title recognised in international law. The underlying rationale is one of anti-circumvention: a Member State cannot avoid EU obligations merely by transferring the exercise of its powers to a third country through an international agreement. The reasoning recalls the Strasbourg Court’s approach to extraterritorial jurisdiction, in particular the principle that the exercise of public authority outside national territory does not, by itself, release a State from its human-rights obligations (see Hirsi). The central question becomes not simply where the individual is physically located, but who exercises public power over that individual. There is, however, a slight tension in the Opinion’s formulation. At one point, the Advocate General considers it unnecessary to classify the Albanian facilities as Italian ‘territory’, while the operative conclusion refers to the ‘territory of a Member State’ (pp. 71–72). The precise basis of applicability therefore remains somewhat unclear: does EU law apply because the facilities are, functionally, part of the Member State’s territory, or because the Member State exercises jurisdiction there despite the absence of territorial sovereignty?

The distinction also emerges from a comparison with Advocate General Emiliou’s approach in Sedrata (C-414/25). Both Opinions accept that EU law continues to govern the exercise of Member State powers in facilities located in Albania under Italian jurisdiction, but they reach that conclusion through different doctrinal routes. In Sedrata, Emiliou adopted a functional interpretation of the concepts of ‘border’ and ‘transit zone’, treating them as capable of encompassing areas under a Member State’s jurisdiction irrespective of their physical location (see De Leo, Frasca & Bornemman). By contrast, Medina expressly rejects classifying the Albanian facilities as border or transit zones because they are situated within the territory of a third State. She relies instead on the territorial-lease construction. If the Court were to follow Advocate General Medina’s approach, it would have to determine not only whether EU law follows the exercise of public power abroad, but also which doctrinal basis should support that conclusion.

2. From Compatibility to Competence: A Methodological Problem

The central question raised by the Opinion is therefore not whether these guarantees matter; they clearly do. The more difficult issue is why their deficient implementation should necessarily be characterised as an infringement of the Union’s exclusive external competence. Article 3(2) TFEU has a structural function. It determines who may act externally, ensuring that Member State commitments do not undermine the unity and consistency of common EU rules. The defects identified by the Advocate General, however, do not all concern a conflict between the Protocol and those rules. Some concern the effectiveness of guarantees within the system created by the Protocol and, more specifically, the way in which Italian authorities have implemented the relevant EU requirements. This distinction matters. A defect resulting directly from the international agreement itself, most clearly the reference to Albanian law governing access by lawyers, can plausibly be understood as a treaty-based interference with common rules: it is the international commitment itself that alters the practical conditions under which an EU-law right is exercised.

The argument becomes less straightforward where the alleged deficiency results primarily from national implementing choices. If every defective implementation of a harmonised guarantee can be characterised as an alteration of the scope of common rules and therefore as an encroachment on exclusive external competence, Article 3(2) risks becoming a general mechanism for reviewing the compatibility of national implementation with EU law. That would blur an important distinction between two questions: who has the power to act externally, and whether the actor has exercised that power consistently with EU law. The Opinion is therefore most convincing where the defect is inherent in the international agreement itself. It becomes harder to sustain where the problem lies principally in the subsequent implementation of that agreement.

The issue is reinforced by the Advocate General’s disaggregation of the Protocol. By assessing location, grounds and conditions separately according to the degree of harmonisation, the Opinion avoids treating the agreement as a whole as falling within exclusive Union competence. Yet the same disaggregation may dilute the overall assessment traditionally required under Article 3(2): an agreement may produce effects on common rules through the interaction of its individual components even where no single provision appears sufficient in isolation. This concern is well grounded in the Court’s case law. In determining whether an international agreement ‘may affect common rules or alter their scope’, the Court has consistently required a comprehensive assessment of the relationship between the agreement and the EU rules in force, taking into account not only the extent of the area covered, but also the nature and content of those rules and their foreseeable development (Opinion 1/03). The decisive question is whether independent action by the Member States would be capable of undermining the uniform and consistent application of the common rules and the proper functioning of the system which they establish, an inquiry which the Court has increasingly framed in terms of effects, rather than mere material overlap (Green Network, C-66/13; Opinion 3/15). Applied to the Protocol as a whole, rather than to its individual components in isolation, such an assessment could well lead to a different conclusion: the cumulative interaction of the rules on location, grounds and conditions may affect the operation of the common system, even where each element, considered separately, appears compatible with it.

The same difficulty resurfaces in the premise underlying the distinction between location and conditions. The Advocate General infers from the directives’ silence on the place of detention that Member States retain discretion over where detention takes place. But another reading is possible. The legislature may have structured the common asylum system on the implicit assumption that the relevant procedures are conducted within the territory of Member States. If so, silence on location would not necessarily identify an area of autonomy; it could instead reflect a structural presupposition of the system.

This matters because the Opinion itself demonstrates that location can profoundly affect the exercise of rights. The practical difficulties surrounding lawyers’ access, judicial protection, release and return are not simply incidental consequences of detention; they arise precisely because detention has been relocated to a third country. The distinction between where detention occurs and how it is conducted may therefore be less clear-cut than the Opinion suggests.

Concluding Remarks

Beyond the immediate fate of the Italy–Albania Protocol, Medina’s Opinion acquires significance against the broader evolution of the external dimension of EU migration policy. The New Pact instruments will provide a new legal framework for border procedures and related forms of cooperation with third countries, while the new Return Regulation expressly envisages the possibility of transferring persons subject to a return decision to ‘return hubs’ in third countries. These developments point towards an increasingly structured externalisation of elements of migration management beyond EU territory.

Against this background, the Opinion does not establish a general prohibition on externalisation. Rather, it formulates a model of legally conditioned externalisation: Member States may relocate the setting in which they exercise their powers, but they remain bound by the guarantees of the common system wherever EU law continues to govern the exercise of those powers. The Opinion’s most important contribution may therefore lie not in deciding whether detention centres can be located outside the Union, but in establishing the principle that geography cannot be used to dilute legal responsibility. Functional jurisdiction explains why EU guarantees follow the exercise of public power; the more difficult question, left open by the Opinion, is when the failure to secure those guarantees becomes a question of exclusive Union competence. 

That distinction will matter increasingly as Member States and the Union develop new forms of cooperation with third countries. Externalisation may change the physical setting in which migration powers are exercised, but it cannot, without further justification, change the level of protection afforded by EU law.

Ultimately, the legitimacy of externalisation should be assessed not by the location of the facilities alone, but by the legal responsibility that accompanies the exercise of public power. Wherever a Member State exercises its powers over applicants for international protection, it remains answerable for the guarantees of the common system. The geography of that exercise cannot become a mechanism for reducing those guarantees. 

C. Suggested Reading 

To read the case: CJEU, Comeri, Joined Cases C-706/25 and C-707/25, Opinion of Advocate General Medina Delivered on 11 June 2026, EU:C:2026:474.

Case law: 

• ECtHR [GC], 23 February 2012, Hirsi Jamaa and Others v. Italy, no. 27765/09.
• CJEU, Green Network, C‑66/13, 26 November 2014, EU:C:2014:2399.
• ECtHR, 6 November 1980, Guzzardi v. Italy, no. 7367/76.
• Opinion 1/03, Opinion of the Court (Full Court), 7 February 2006, EU:C:2006:81.
• Opinion 3/15, Opinion of the Court (Grand Chamber), 14 February 2017, EU:C:2017:114.

Doctrine: 

• Arena A., ‘The Twin Doctrines of Primacy and Pre-Emption’, in R. Schütze and T. Tridimas (eds), Oxford Principles of European Union Law: The European Union Legal Order, vol. I, OUP, 2018, 300–349.
• Bornemann J. and Frasca E., ‘Litigating Externalisation under the Italy-Albania Protocol: Fair-Weather Assumptions and Comfort Signals in AG Emiliou’s Opinion in Sedrata’, VerfBlog, 11 May 2026.
• De Leo A., ‘The Fiction of Non-Entry Meets the Fiction of Remaining: AG Emiliou in Sedrata’, EU Law Analysis, 2026.
• Strauss M. J., ‘Territorial Leases’, in A. Nollkaemper and I. Plakokefalos (eds), The Practice of Shared Responsibility in International Law, CUP, 2017, 65–86.

To cite this contribution: F. Zahra El harch, “From Compatibility to Exclusive External Competence: Advocate General Medina’s Opinion in Comeri and Sidilli”, Cahiers de l’EDEM, August 2026.