Cass., 27 décembre 2017, n° P.17.1244.F/1

La Cour de cassation précise qu’un étranger ayant introduit une demande d’asile à la frontière ne peut être détenu par application de l’article 74-5, §1^er de la loi du 15 décembre 1980 qu’à la condition que l’administration se soit livrée à une appréciation individualisée de sa situation, démontrant la nécessité de la mesure de maintien en un lieu déterminé dont il fait l’objet. En décidant du contraire, la Chambre des mises en accusation n’a pas légalement motivé sa décision.

Détention d’un demandeur d’asile aux frontières – Absence d’un examen individualisé - Exigence de motivation légale non rencontrée.

A. Arrêt

Le pourvoi devant la Cour de cassation est dirigé contre un arrêt rendu le 28 novembre 2017 par la Cour d’appel de Bruxelles, Chambre des mises en accusation.

Aux termes de cet arrêt, la Chambre des mises juge la décision de placer un demandeur d’asile en détention légalement motivée, dès lors qu’elle se fonde, d’une part, sur la constatation que le demandeur a tenté de pénétrer dans le Royaume sans satisfaire aux conditions de la loi avant de se déclarer réfugié à la frontière et, d’autre part, sur la nécessité de son maintien dans un lieu déterminé à la frontière afin de garantir son éventuel refoulement. 

L’arrêt fait application de l’article 74-5 §1^er, 2) de la loi du 15 décembre 1980, précédente mouture, autorisant « le maintien en un lieu déterminé aux frontières en attendant l’autorisation d’entrer dans la Royaume ou son refoulement du territoire de l’étranger qui tente de pénétrer dans le Royaume sans satisfaire aux conditions fixées par l’article 2 et qui introduit une demande d’asile à la frontière ».

Le pourvoi invoque la violation de l’article 8 de la directive 2013/33/UE du Parlement européen et du Conseil du 26 juin 2013 établissant des normes pour l’accueil des personnes demandant la protection internationale^[1] (ci-après « directive accueil ») ainsi que de l’article 74-5§1^er, 2° de la loi du 15 décembre 1980. L’article 8 de la directive accueil précise qu’un demandeur de protection internationale ne peut être placé en rétention que « lorsque cela s’avère nécessaire et sur la base d’une appréciation au cas par cas, si d’autres mesures moins coercitives ne peuvent être efficacement appliquées ».

Le demandeur relève qu’il résulte de la combinaison de ces articles que le maintien en un lieu déterminé d’un demandeur d’asile aux frontières est non seulement soumis aux conditions prévues à l’article 74-5§1^er, 2° mais doit également répondre aux conditions fixées par l’article 8.2 de la directive accueil.

Le pourvoi invoque la violation de ces articles dès lors que la décision de placer en détention le demandeur d’asile a été prise sans que sa situation n’ait préalablement fait l’objet d’une appréciation individualisée démontrant la nécessité de cette mesure conformément à l’article 8.2 de la directive accueil.

La Cour de cassation constate, de manière succincte, qu’il n’apparaît pas, après examen des motifs visés dans la décision attaquée, que l’administration se soit livrée à une appréciation individualisée de la situation du demandeur, rendant nécessaire la mesure de détention dont il fait l’objet. Dès lors, en décidant du contraire, la chambre des mises en accusation n’a pas légalement justifié sa décision.

Sur ces considérations, elle casse l’acte attaqué, précisant ne pas examiner le moyen invoqué par le demandeur, celui-ci n’entraînant pas une cassation dans des termes différents du dispositif.

B. Éclairage

Cet arrêt est l’occasion de nous pencher plus avant sur les conditions entourant la détention administrative d’un demandeur d’asile aux frontières (A). Nous nous interrogerons ensuite brièvement sur la compatibilité de la détention des demandeurs d’asile aux frontières telle qu’autorisée par le droit belge avec les engagements pris par la Belgique en termes de respect des droits fondamentaux (B). Nous proposons ensuite de commenter les conditions entourant cette mesure privative de liberté au travers d’une comparaison de celles-ci avec les conditions entourant la détention préventive (C).

1. A quelles conditions un demandeur de protection internationale peut-il être détenu aux frontières ?

L’article 74/5 de loi du 15 décembre 1980 autorise la détention administrative aux frontières de tout étranger qui ne dispose pas d’un visa ou d’un passeport en règle^[2] ou plus généralement qui fait l’objet d’un refus d’entrée conformément au Code frontières Schengen. Cet article, tout juste  modifié par une loi du 21 novembre 2017, entrée en vigueur ce 22 mars 2018^[3], prévoit que « peut être maintenu dans un lieu déterminé, situé aux frontières, en attendant l'autorisation d'entrer dans le royaume ou son refoulement du territoire, l'étranger qui, en application des dispositions de la présente loi, peut être refoulé par les autorités chargées du contrôle aux frontières ou l'étranger qui tente d'entrer dans le Royaume sans remplir les conditions fixées aux articles 2 et 3, et qui présente une demande de protection internationale à la frontière ». Depuis l’entrée en vigueur de la loi du 21 décembre 2017, cette disposition précise, en outre, qu’« aucun étranger ne peut être maintenu au seul motif qu'il a présenté une demande de protection internationale ». Aux termes des travaux préparatoires de la loi du 21 décembre 2017, le législateur annonce ajouter cette condition à l’article 74/5 afin d’assurer la conformité de ce texte avec les exigences européennes. Il renvoie à l’article 8.2 de la directive 2013/33/UE^[4] ainsi qu’à l’article 26, § 1er, première phrase, de la directive 2013/32/UE^[5] interdisant clairement aux États membres de placer une personne en rétention au seul motif qu’elle a introduit une demande de protection internationale^[6].

Si l’introduction de cette condition dans la loi est certes à saluer, force est de constater que le législateur n’a pas inscrit dans l’article 74/5 de la loi du 15 décembre 1980 toutes les exigences^[7] dont les textes européens entourent la détention administrative d’un demandeur de protection internationale aux frontières.

L’article 8.2 de la directive accueil, outre d’interdire la détention d’un demandeur d’asile aux frontières aux seuls motifs qu’il a introduit une demande de protection internationale, précise encore que celui-ci ne peut être détenu que « si cela s’avère nécessaire et sur la base d’une appréciation au cas par cas ». Par ailleurs, une telle mesure de détention ne peut être ordonnée « que si d’autres mesures moins coercitives ne peuvent être adoptées ». Enfin, l’article 8.4 de cette même directive exige que « les Etats membres veillent à ce que leur droit national fixe les règles alternatives au placement en rétention telles que l’obligation de se présenter régulièrement aux autorités, le dépôt d’une garantie financière ou l’obligation de demeurer dans un lieu déterminé ». Précisons que la Cour de Justice prescrit également un examen au cas par cas de l’ensemble des circonstances pertinentes justifiant le recours à une mesure de détention administrative à l’égard d’un demandeur de la protection internationale^[8].

Ces exigences, découlant des textes ainsi que de la jurisprudence européenne, ont été inscrites par le législateur dans le texte de l’article 74/6 de la loi du 15 décembre 1980 qui fixe les conditions entourant la détention d’un demandeur de protection internationale sur le territoire du Royaume. A l’inverse et de manière, a priori, assez surprenante, ces exigences n’ont pas été inscrites dans le texte de l’article 74/5 de la loi du 15 décembre 1980 entourant la détention d’un demandeur de protection internationale aux frontières.

Ce qui pourrait apparaître, à première vue, comme constituant un simple oubli du législateur semble, après lecture des travaux préparatoires de la loi, résulter d’un choix délibéré de ce dernier. Ainsi, il précise, aux termes de ces travaux préparatoires, estimer « dans tous les cas, indispensable à une surveillance effective des frontières d’imposer une mesure privative de liberté à l'égard de l'étranger qui tente d'entrer sur le territoire belge dépourvu des documents nécessaires à cet effet et qui a introduit à la frontière une demande de protection internationale ». Il ajoute : « la surveillance des frontières est en effet effective uniquement lorsqu’une mesure privative de liberté est imposée dans ce cadre »^[9].

Le législateur se positionne ainsi clairement en faveur d’une détention quasi-systématique des demandeurs de protection internationale aux frontières, ce qui est pourtant manifestement contraire à l’exigence d’une appréciation individualisée du caractère nécessaire de la mesure prescrite par les textes européens ainsi que par la jurisprudence de la cour de Cassation ici commentée.

2. Quid de la conformité d’une détention quasi-systématique des demandeurs d’asile aux frontières avec les engagements pris par la Belgique en terme de respect des droits fondamentaux ?

La détention quasi-systématique des demandeurs de protection internationale aux frontières pose la question de sa conformité avec les engagements pris par la Belgique en termes de respect des droits fondamentaux. Elle pose notamment la question de sa conformité avec le droit à la liberté, garanti par l’article 5 de la Convention européenne des droits de l’homme. Cet article interdit toute forme de détention arbitraire. La Cour européenne des droits de l’homme, saisie de la conformité de la détention aux frontières d’un demandeur d’asile avec l’article 5 de la Convention a rappelé « qu’une mesure de privation de liberté est d’une telle gravité qu’elle ne se justifie qu’en dernier recours, lorsque d’autres mesures, moins sévères, ont été considérées et jugées insuffisantes pour sauvegarder l’intérêt personnel ou public exigeant la détention »^[10]. Dès lors, toute mesure de privation de liberté ordonnée sans un examen préalable et individualisé de nécessité apparaît contraire aux exigences découlant de l’article 5 de la Convention.

Par ailleurs, il est permis de s’interroger sur la conformité de ce type de mesures avec l’article 31 de la Convention de Genève^[11]. Celui-ci stipule clairement que « les États contractants n’appliqueront pas de sanctions pénales, du fait de leur entrée ou de leur séjour irrégulier, aux réfugiés » et qu’ils « n’appliqueront aux déplacements de ces réfugiés d’autres restrictions que celles qui sont nécessaires ». La pratique consistant à détenir les demandeurs de protection internationale aux frontières sans qu’il ne soit préalablement procédé à une appréciation individualisée de la nécessité de cette détention au regard des circonstances particulières de l’espèce ne peut être vue comme une mesure de dernier ressort. Elle nous paraît, dès lors, contraire au prescrit de l’article 31 de la Convention de Genève^[12].

Notons enfin que la pratique consistant à détenir de manière quasi-systématique les demandeurs d’asile aux frontières a, à plusieurs reprises, été condamnée par le commissaire aux droits de l’homme du Conseil de l’Europe^[13]. Aux termes du rapport rédigé consécutivement à la visite effectuée en Belgique au mois de septembre 2015, celui-ci se disait particulièrement préoccupé par le fait que les demandeurs d’asile n’ayant pas de documents de voyage en cours de validité soient systématiquement détenus à la frontière. A cet égard, il notait « avec préoccupation que les demandeurs d’asile continuent souvent d’être détenus au titre du règlement de Dublin au seul motif qu’une procédure destinée à déterminer le premier pays d’asile est en cours, apparemment sans qu’il y ait eu une évaluation suffisante du risque de fuite et un examen d’autres solutions moins contraignantes »^[14].

3. Quelles différences avec les conditions entourant la détention préventive ordonnée à l’égard d’une personne contre laquelle il existe des indices sérieux de culpabilité ?

La détention préventive, mesure de privation de liberté prise à l’égard d’une personne présumée innocente et suspectée d’avoir commis une infraction, est soumise au respect de conditions strictes^[15].

Celles-ci, énoncées à l’article 16§1er de la loi relative à la détention préventive, consistent en l’interdiction d’utiliser la détention préventive comme une peine anticipée ou un moyen de contrainte ; l’existence d’indices sérieux de culpabilité ; le seuil minimum de la peine susceptible d’être encourue ; l’absolue nécessité pour la sécurité publique ; et, pour les faits passibles d’une peine ne dépassant pas quinze ans de réclusion, le risque de récidive, le risque de fuite ou le risque de collusion ou de disparition des preuves. Ces conditions doivent nécessairement faire l’objet d’un examen individualisé à la lumière des circonstances de la cause de même que celles liées à la personnalité de l'inculpé^[16]. Par ailleurs, il appartient au juge d’instruction chargé de la délivrance du mandat d’arrêt de préférer une mesure alternative à la détention préventive s’il est possible de réaliser ainsi le but poursuivi par la détention préventive^[17].

Il n’est pas nécessaire d’aller plus loin dans l’examen du régime de la détention préventive pour constater que les conditions entourant la privation de liberté d’une personne suspectée d’avoir commis une infraction sont autrement plus strictes que celles entourant la détention administrative d’un demandeur d’asile détenu aux frontières énoncées ci-dessus.

A ceci s’ajoute un contrôle plus strict des conditions susceptibles de justifier un maintien de la détention préventive. Ainsi, la nécessité du maintien en détention préventive fait l’objet d’un contrôle régulier par les juridictions d’instruction habilitées à se prononcer tant sur sa légalité que son opportunité^[18] alors que la tâche des juridictions d’instruction saisie d’un recours contre une décision ordonnant une détention administrative se limite à un contrôle de légalité^[19], insuffisant à garantir l’absence de toute forme d’abus de pouvoir ou d’arbitraire^[20].

Outre les difficultés que le manque de garanties entourant la détention des demandeurs d’asile aux frontières soulève en terme de respect des droits fondamentaux, la différence de traitement instaurée entre les personnes qui font l’objet d’une détention administrative et celles qui font l’objet d’une détention préventive apparaît difficilement justifiable, dès lors qu’une mesure de privation de liberté, qu’elle soit ordonnée dans le cadre d’une procédure administrative à l’égard de personnes ayant fui leur pays par peur de persécutions ou à l’égard d’une personne suspectée d’avoir commis une infraction, atteint inévitablement celui qui la subit dans ce qu’il a de plus fondamental, sa liberté^[21]. Une privation de liberté entraîne, par ailleurs, dans tous les cas, le même lot de conséquences psychologiques et sociales, bien souvent dramatiques. Il paraît dès lors évident qu’il convient de n’y recourir qu’avec parcimonie ainsi que de l’entourer des garanties les plus strictes. L’exigence d’une appréciation individualisée du caractère nécessaire d’une mesure de privation de liberté ordonnée à l’égard d’un demandeur de protection internationale aux frontières constitue un premier pas dans cette direction.

C.M.

C. Pour aller plus loin

Lire l’arrêt :

Cass., 27 décembre 2017, n° P.17.1244.F/1.

Législation :

Directive 2013/33/UE du parlement européen et du conseil du 26 juin 2013 établissant des normes pour l’accueil des personnes demandant la protection internationale, JOUE, L 180/96, 29 juin 2013.

Directive 2013/32/UE du parlement européen et du conseil du 26 juin 2013 relative à des procédures communes pour l’octroi et le retrait de la protection internationale (refonte), JOUE, L180/60, 29 juin 2013.

Loi modifiant la loi du 15 décembre 1980 sur l'accès au territoire, le séjour, l'établissement et l'éloignement des étrangers et la loi du 12 janvier 2007 sur l'accueil des demandeurs d'asile et de certaines autres catégories d'étrangers, M.B., 12 mars 2018, p. 19712.

Loi du 20 juillet 1990 relative à la détention préventive, M.B., 14 août 1990, p. 15779.

Doctrine :

D. Vandermeersch, « La détention préventive de la personne présumée innocente et la privation de liberté de l’étranger », Rev. dr. pén., 2015, pp.602 à 619.

L. Tsourdi, « Rétention des demandeurs d’asile en droit européen : vers la « primauté » de l’effectivité de retour ? », Newsletter EDEM, mars 2016.

S. Saroléa, « Le pourvoi en cassation en matière de privation de liberté d’un étranger soumis à des règles procédurales distinctes de celles relatives à la détention préventive », Newsletter EDEM, août 2016.

J.-B. Farcy, « Le pourvoi en cassation en matière de privation de liberté d’un étranger demeure soumis à des règles procédurales distinctes de celles relatives à la détention préventive : un formalisme excessif ? », Cahiers de l’EDEM, octobre 2017.

Voir également :

Rapport du commissaire aux droits de l'homme du conseil de l'Europe, Thomas Hammarberg, faisant suite à sa visite en Belgique 15-19 décembre 2008.

Rapport du commissaire aux droits de l’homme du Conseil de l’Europe, Nils Muiznieks, faisant suite à sa visite en Belgique du 14 au 18 septembre 2015.

 

Pour citer cette note : C. Macq « La Cour de Cassation ne valide pas la détention systématique des demandeurs d’asile aux frontières », Note sous Cass., 27 décembre 2017, n° P.17.1244.F/1, Cahiers de l’Edem, mai 2018.