Cour administrative du Grand-Duché de Luxembourg, 20 juin 2023, n° 48546C

Grand-Duché de Luxembourg – Regroupement familial – Réfugié – Art. 70 (5) Loi 29/8/2008 – Directive 2003/86 – Convention internationale relative aux droits de l’enfant – Intérêt supérieur de l’enfant – Article 3.1 – Effet direct.

La Cour administrative du Grand-Duché de Luxembourg admet que l’article 3.1 de la CIDE peut être directement invoqué devant les juridictions nationales. Toutefois, elle estime que le refus du regroupement familial d’une maman auprès de ses deux enfants n’est pas une ingérence disproportionnée à ce principe ni à l’article 8 de la CEDH, car elle estime que c’est elle qui avait choisi de se séparer d’eux initialement.

Aline Bodson

A. Arrêt

1. Les décisions antérieures

Trois enfants mineurs et leur père sont réfugiés reconnus au Grand-Duché de Luxembourg. Le 23 octobre 2020, le père introduit « au nom et pour compte de ses enfants mineurs […], une demande de regroupement familial […] en faveur de leur mère, Madame [V], demeurée en Éthiopie » (p. 2). Une demande de regroupement de la mère en tant que conjointe du père n’est pas possible car ils ne sont plus mariés.

Le 9 novembre 2020, le ministre de l’Immigration et de l’Asile luxembourgeois (ci-après, « le ministre ») refuse cette demande de regroupement familial. À la suite d’un recours gracieux infructueux contre cette décision, les parents introduisent le 24 juin 2021, au nom et pour compte de leurs enfants, un recours en annulation de ces deux décisions ministérielles devant le tribunal administratif luxembourgeois. Le tribunal déclare le recours justifié et annule les deux décisions.

L’État interjette appel de la décision du tribunal le 17 février 2023 devant la Cour administrative luxembourgeoise. Parmi les différents moyens avancés, le délégué du gouvernement « souligne que ce ne serait pas le ministre qui se serait ingéré dans le droit fondamental des enfants, mais ce serait la mère de ceux-ci qui aurait décidé de les envoyer au Luxembourg auprès du père » (p. 4). Sur un moyen soulevé par les parents portant sur l’intérêt supérieur de l’enfant (ci-après, « l’ISE »), le délégué du gouvernement fait référence à une précédente décision de la Cour (n° 46244C) dans laquelle elle considère que les articles de la Convention internationale relative aux droits de l’enfant (ci-après, « CIDE ») n’ont pas d’effet direct mais créent « uniquement des obligations à charge des États parties, de sorte que les enfants ne [peuvent] pas s’en prévaloir directement devant les autorités nationales » (p. 4).

2. La décision de la Cour

Sur le fond, la Cour note que « le litige porte en substance sur la question de savoir si les décisions litigieuses méconnaissent le droit au respect de la vie familiale des enfants mineurs […] au sens de l’article 8 de la CEDH ainsi que leur intérêt supérieur au sens des articles 3, 9 et 10 de la CIDE ». Il n’est pas contesté que les conditions de droit national pour accorder le regroupement familial de la mère ne sont pas réunies (pp. 6-7). En effet, les enfants mineurs étant accompagnés de leur père, le regroupement de leur mère n’est possible qu’à condition que cette dernière soit à leur charge et qu’elle soit privée du « soutien familial nécessaire » dans le pays d’origine (article 70, (5), a), de la loi du 29 août 2008 portant sur la libre circulation des personnes et l’immigration transposé de l’article 4.2, a), de la directive 2003/86 relative au droit au regroupement familial^[1]), ce qui n’est pas le cas in casu. Rappelons qu’une demande de regroupement de la mère en tant que conjointe du père n’est pas envisageable car ceux-ci ne sont plus mariés.

Sur le droit au respect de la vie familiale, la Cour expose premièrement le contenu de l’article 8 de la Convention européenne des droits de l’homme (ci-après, « CEDH »), soulignant que cette disposition garantit le droit au respect de la vie privée et familiale, tout en permettant des ingérences sous certaines conditions selon son deuxième paragraphe. Deuxièmement, elle note que lorsqu’une violation de ce droit est invoquée, il incombe de vérifier l’existence d’une vie familiale au moment de la prise de décision, puis d’examiner s’il y est porté atteinte.

Troisièmement, elle rappelle que conformément à la jurisprudence de la Cour européenne des droits de l’homme (ci-après, « Cour européenne »), l’autorité publique doit démontrer avoir cherché un juste équilibre entre la gravité de l’atteinte et le but visé (19 février 1998, arrêt Dalia c. France, § 52). Elle écrit à ce propos que l’article 8 CEDH « ne garantit cependant pas le droit pour des étrangers de choisir le pays de résidence commune le plus approprié pour développer une vie familiale, mais requiert des raisons convaincantes pour qu’un droit de séjour puisse être fondé sur cette disposition » (p. 7). Quatrièmement, elle réitère un élément soulevé par le tribunal, à savoir que « le but du regroupement familial est de reconstituer l’unité familiale, avec impossibilité corrélative pour les intéressés de s’installer et de mener une vie familiale normale dans un autre pays, à savoir, en l’occurrence, leur pays d’origine » (p. 7).

Cinquièmement, la Cour note que la CIDE reconnait également le droit au respect de la vie familiale. Elle souligne l’article 9.1 qui interdit la séparation des enfants de leurs parents contre leur gré, et l’article 10.1 qui dispose que « toute demande faite par un enfant ou ses parents en vue d’entrer dans un État partie ou de le quitter aux fins de réunification familiale doit être considérée par les États parties ». Elle ajoute que selon la Cour de justice de l’Union européenne (ci-après, « C.J.U.E. ») cela doit être fait « dans un esprit positif, avec humanité et diligence » (27 juin 2006, Parlement européen c. Conseil, C-540/03, § 59) (p. 8).

S’agissant de l’ISE, elle écrit que l’article 3.1 de la CIDE « peut être directement invoqué devant les juridictions nationales » (p. 7) et décrit le contenu de cette disposition. Elle note qu’il est incontestablement dans l’intérêt supérieur de l’enfant de grandir avec ses deux parents mais qu’il « s’agit d’un principe de base fondamental qui n’est toutefois pas absolu ». Elle ajoute que selon la C.J.U.E., les articles 7 et 24 « ne créent pas de droit subjectif pour les membres d’une famille à être admis sur le territoire d’un État et ne sauraient être interprétés en ce sens qu’ils priveraient les États d’une certaine marge d’appréciation lorsqu’ils examinent des demandes de regroupement familial » (Parlement européen c. Conseil, précité, § 59).

Quant à la situation in casu, la Cour rappelle que selon la Cour européenne, la vie familiale entre un enfant mineur et son parent est présumée (21 juin 1988, Berrehab c. Pays-Bas, § 21) et que dès lors, l’existence d’une vie familiale entre les enfants mineurs et la mère n’est pas remise en question par le fait que la mère « ait confié les enfants à leur grand-mère paternelle » (p. 7). Elle reconnait que le refus d’accorder le regroupement familial avec la mère des enfants est une ingérence au droit à la vie familiale. Elle estime toutefois que l’ingérence n’est pas disproportionnée « étant donné que c’est la mère qui a décidé dans l’intérêt des enfants de se séparer d’eux pour les envoyer en Europe auprès de leur père, et elle ne saurait désormais faire valoir l’intérêt supérieur des enfants et leur droit au respect de la vie familiale pour réclamer un droit de séjour au titre du regroupement familial sous peine de se contredire » (p. 8).

La Cour conclut qu’il n’y a pas d’atteinte disproportionnée au droit au respect de la vie familiale ni à l’ISE et dit qu’il n’y a dès lors pas lieu d’annuler les décisions du ministre rejetant la demande de regroupement familial.

B. Éclairage

1. Quant à l’effet direct de l’article 3.1 de la CIDE

Comme le relève la partie appelante, dans une précédente décision (n° 46244C) de novembre 2021, la Cour administrative luxembourgeoise avait explicitement pris position quant à l’effet direct de l’article 3 de la CIDE. Elle avait conclu que les articles 2, 3, 6, 24, 26 et 28 de la CIDE « ne sont pas d’application directe pour ne créer que des obligations à charge des États parties et non pas pour ouvrir des droits précis et directement applicables au profit des enfants et dont ceux-ci pourraient se prévaloir directement devant les autorités nationales, que ce soit au niveau administratif ou à un stade juridictionnel » (p. 5).

Depuis cette décision, la Cour ne s’était plus prononcée explicitement à ce sujet mais ne relevait pas la non-applicabilité directe des articles 3.1 de la CIDE ou 24 de la Charte des droits fondamentaux de l’Union européenne lorsqu’ils étaient mobilisés devant elle (voy. par ex. décisions n° 48288C, 47421C, 47736C, 48056C, 47876C et 47467C)[2].

En prenant soin de noter explicitement que l’article 3.1 de la CIDE « peut être directement invoqué devant les juridictions nationales » dans la décision étudiée (p. 7), la Cour administrative luxembourgeoise réforme définitivement sa position antérieure sur ce point. Cela permet d’assurer une plus grande sécurité juridique et d’envoyer un message clair aux juridictions administrative et juridictionnelle inférieures. Ajoutons que depuis le 1^er juillet 2023, l’article 15, al. 5, de la nouvelle Constitution luxembourgeoise, inspiré de l’article 22bis de la Constitution belge[3], inscrit l’obligation de prendre en compte l’ISE de manière primordiale dans toute décision qui le concerne.

Dans un précédent commentaire, nous avions développé l’importance de la reconnaissance de l’effet direct de l’article 3.1 de la CIDE.

Pour rappel, la notion d’effet direct fait référence à « l’aptitude d’une règle de droit international à conférer par elle-même aux particuliers, sans requérir aucune mesure interne d’exécution, des droits dont ils puissent se prévaloir devant les autorités (juridictionnelles) de l’État où cette règle est en vigueur » (C.C.E., 7 mai 2021, arrêt n° 254189, n° 3.1.2, a)).

Permettre aux particuliers de faire grief de la méconnaissance de l’ISE par l’État garantit le respect de l’aspect procédural de la notion. En tant que règle de procédure, l’ISE impose aux instances d’évaluer les incidences pour les enfants de toute décision qui les concernent directement ou indirectement, y compris les organes juridictionnels qui « sont tenus de veiller à ce que [l’ISE] soit pris en considération dans toutes les situations et toutes les décisions, qu’elles portent sur la procédure ou le fond, ainsi que de démontrer que tel a été le cas » (Observation générale n° 14, § 29).

En décidant de l’effet direct de l’article 3.1 de la CIDE, la Cour administrative répond à l’un des objectifs stratégiques à long terme du Plan d’action national luxembourgeois sur les droits de l’enfant (2022-2026), à savoir la promotion des droits de l’enfant (p. 23).

Cette décision de la Cour administrative luxembourgeoise doit inspirer ses homologues belges. Elle s’ajoute aux décisions du Conseil d’État français et de la Cour de cassation française qui reconnaissent également l’effet direct de l’article 3.1 de la CIDE ainsi qu’à la position du Comité des droits de l’enfant (Observation générale n° 14, § 6.A) et une partie importante de la doctrine belge qui plaident pour une reconnaissance de l’effet direct de cette disposition[4]. Certains juges du fond belges ont passé le cap[5]. En Belgique, la Cour de cassation et la Cour constitutionnelle ainsi que le Conseil du contentieux des étrangers[6] et le Conseil d’État doivent changer leur position et admettre l’effet direct de celui-ci, il en va du bon respect des droits de l’enfant.

2. Quant au droit de l’enfant de grandir avec ses deux parents

La Cour estime que le refus d’accorder le regroupement familial n’est pas une ingérence disproportionnée au droit à la vie familiale et à l’ISE car la mère avait décidé préalablement « de se séparer d’eux pour les envoyer en Europe auprès de leur père et elle ne saurait désormais faire valoir l’intérêt supérieur des enfants et leur droit au respect de la vie familiale pour réclamer un droit de séjour au titre du regroupement familial sous peine de se contredire » (p. 8).

Trois remarques sont à faire à ce propos.

Premièrement, comme le rappelle justement la Cour administrative, l’objectif du regroupement familial est « de reconstituer l’unité familiale, avec impossibilité corrélative pour les intéressés de s’installer et de mener une vie familiale normale dans un autre pays, à savoir, en l’occurrence, leur pays d’origine » (p. 7). Dans l’arrêt Mugenzi c. France, la Cour européenne rappelle que « l’unité de la famille est un droit essentiel du réfugié et que le regroupement familial est un élément fondamental pour permettre à des personnes qui ont fui des persécutions de reprendre une vie normale ». Elle note aussi que « la nécessité pour les réfugiés de bénéficier d’une procédure de regroupement familial plus favorable que celle réservée aux autres étrangers fait l’objet d’un consensus à l’échelle internationale et européenne » (§ 54). En l’occurrence, les enfants et leur père sont réfugiés et sont, dès lors, par définition, dans l’impossibilité de poursuivre leur vie familiale dans le pays d’origine. En d’autres termes, il n’y a pas d’alternative au regroupement familial de la mère pour reconstituer l’unité familiale des enfants et leur permettre de reprendre une vie normale. Notons également que l’article 70 (4) de la loi luxembourgeoise portant sur la libre circulation des personnes et l’immigration précitée, permet, sans condition ou marge d’appréciation, le regroupement familial des deux parents de l’enfant mineur non accompagné bénéficiaire d’une protection internationale. Nous n’apercevons pas les éléments permettant de justifier une différence de traitement pour les enfants bénéficiaires d’une protection internationale accompagnés, pour lesquels le regroupement familial d’un deuxième parent est conditionné. En Belgique, une loi réformant le regroupement familial, adoptée le 22 février 2024 mais pas encore publiée, reconnaît un droit de séjour aux parents de mineurs réfugiés accompagnés[7].

Deuxièmement, il ne nous parait pas « contradictoire », contrairement à ce que prétend la partie requérante (p. 8), de demander sur la base de l’ISE, le regroupement des enfants auprès de leur père au Grand-Duché de Luxembourg dans un premier temps, puis, de les rejoindre sur ce territoire dans un deuxième temps. Il est vraisemblable que lorsqu’elle a accepté le départ de ses deux enfants vers le Grand-Duché de Luxembourg, la mère n’avait pas pour objectif de se séparer de ses enfants, mais que ces derniers puissent être en sécurité auprès de leur père dans ce pays, où ils ont obtenu le statut de réfugié. En tout état de cause, rappelons qu’en vertu de l’article 9 de la CIDE, les enfants ont le droit de vivre avec leurs deux parents. L’article 10 de la CIDE précise que « toute demande faite par un enfant ou ses parents en vue d’entrer dans un État partie ou de le quitter aux fins de réunification familiale est considérée par les États parties dans un esprit positif, avec humanité et diligence ». L’OKaJu (Ombudsman fir Kanner a Jugendlecher) rappelle dans son rapport sur l’ISE en 2020 que « l’enfant a le droit de maintenir des relations directes avec les deux parents et de grandir au sein de sa famille ».

Dernièrement, nous souhaitons rappeler qu’en aucun cas les enfants ne doivent subir les conséquences des actes de leurs parents. Tenant compte de ce constat, il nous semble que l’analyse de la proportionnalité de l’ingérence à la vie familiale par la Cour est questionnable. Selon l’article 8, § 2, CEDH, il peut y avoir ingérence à ce droit à condition qu’elle soit prévue par la loi, qu’elle poursuive un but légitime et soit proportionnée. Cette dernière condition exige de trouver un juste équilibre entre les intérêts en présence, en l’occurrence l’intérêt des enfants et de la mère à vivre ensemble et l’intérêt de la société à gérer l’immigration. Le fait que la mère ait préalablement « décidé dans l’intérêt des enfants de se séparer d’eux pour les envoyer en Europe auprès de leur père » (p. 8) ne justifie pas une telle ingérence dans leur droit à la vie familiale ou la mise à l’écart de l’ISE. Si la prise en compte par la Cour européenne de l’ISE reste hétérogène en matière migratoire, rappelons que dans l’arrêt Jeunesse c. Pays-Bas, la Cour indique que « lorsque des enfants sont concernés, il faut prendre en compte leur intérêt supérieur […] », que « l’idée selon laquelle l’intérêt supérieur des enfants doit primer dans toutes les décisions qui les concernent fait l’objet d’un large consensus, notamment en droit international […] » et que « […] cet intérêt n’est certes pas déterminant à lui seul, mais il faut assurément lui accorder un poids important » (§ 109).

3. Conclusion

La Cour administrative du Grand-Duché de Luxembourg a fait un beau pas en avant en reconnaissant l’effet direct de l’article 3.1 de la CIDE, marquant ainsi un progrès vers une meilleure protection des droits de l’enfant sur le plan procédural. Il est grand temps que les trois hautes instances et le Conseil du contentieux des étrangers belges emboîtent le pas et reconnaissent également cet effet direct.

Toutefois, sur le fond des droits de l’enfant, la Cour administrative a fait marche arrière en refusant le regroupement familial sur le territoire de la mère des enfants. Les enfants étant réfugiés, la vie familiale ne peut se développer qu’au Grand-Duché de Luxembourg. Au nom de l’ISE et du droit à l’unité familiale – particulièrement essentiel aux réfugiés –, la Cour administrative aurait dû permettre le regroupement de la mère.

C. Pour aller plus loin

Lire l’arrêt : Cour administrative du Grand-Duché de Luxembourg, 20 juin 2023, n° 48546C.

Jurisprudence :

Européenne :

• C.J.U.E., 27 juin 2006, Parlement européen c. Conseil de l’Union européenne, C-540/03 ;
• Cour eur. D.H., 19 février 1998, Dalia c. France ;
• Cour eur. D.H., 21 juin 1988, Berrehab c. Pays-Bas ;
• Cour eur. D.H., 10 juillet 2014, Mugenzi c. France ;
• Cour eur. D.H., 3 octobre 2014, Jeunesse c. Pays-Bas.

Luxembourgeoise :

• Cour administrative du Grand-Duché de Luxembourg, 23 mars 2023, n° 48288C ;
• Cour administrative du Grand-Duché de Luxembourg, 8 décembre 2022, n° 47421C ;
• Cour administrative du Grand-Duché de Luxembourg, 22 novembre 2022, n° 47736C ;
• Cour administrative du Grand-Duché de Luxembourg, 25 octobre 2022, n° 48056C ;
• Cour administrative du Grand-Duché de Luxembourg, 7 septembre 2022, n° 47876C ;
• Cour administrative du Grand-Duché de Luxembourg, 12 juillet 2022, n° 47467C ;
• Cour administrative du Grand-Duché de Luxembourg, 30 novembre 2021, n° 46244C.

Belge :

• C.C.E., 7 mai 2021, n° 254189 ;
• Bruxelles (mis. acc.), 16 octobre 2002, Journ. dr. jeun., 2002, p. 58 ;
• Arbeidsrechtbank Brugge (7e k.), 28 janvier 2002, n° 24122001, J.T.T., 2002/17, p. 291.

Doctrine :  

• Bodson, A., « L’intérêt supérieur de l’enfant et l’effet direct de l’article 3.1 de la Convention internationale relative aux droits de l’enfant dans le cadre d’une procédure 9bis », Cahiers de l’EDEM, avril 2022 ;
• Bouckart, S. et Foblets, M.-C., « De betekenis van het Kinderrechtenverdrag in de context van illegale immigratie ter discussie gesteld. Enkele bedenkingen bij het arrest van het Arbeidshof Antwerpen van 7 mei 1999 », T.J.K., 2001/1, pp. 24-34 ;
• Défenseur des droits, 1989-2014, La Convention des droits de l’enfant, 25 ans après – De la défense à la promotion de l’intérêt supérieur et des droits de l’enfant, 2014 ;
• Fierens, J., « L’intérêt supérieur de l’enfant et les mutilations génitales féminines » in Prévenir et réprimer une forme de maltraitance issue de la tradition : le cas des mutilations génitales féminines, Colloque organisé par Intact ASBL, 14 novembre 2014 ;
• Mathieu, G. et Rasson, A.-C., « Le droit de la famille à l’aune du respect de l’intérêt supérieur de l’enfant », Act. dr. fam., 2021/6-7, pp. 167-189 ;
• OKaJu, Rapport Annuel 2020 : L’intérêt supérieur de l’enfant, 2020 ;
• Rasson-Roland, A. et Rasson, A.-C., « L’effet direct du droit de l’enfant à ce que son intérêt soit une considération primordiale dans toute décision qui le concerne », Semper perseverans : liber amicorum André Alen, Anvers, Intersentia, 2020, pp. 739-751 ;
• Thewes, M., La nouvelle Constitution luxembourgeoise annotée (2023), 1^re édition, Windhof, Larcier Luxembourg, 2023.

 

Pour citer cette note : A. Bodson, « La Cour administrative luxembourgeoise admet l’effet direct de l’article 3.1. de la CIDE mais ne permet pas le regroupement familial d’un parent », Cahiers de l’EDEM, mai 2024.