C.J.U.E. (G.C.), arrêt du 15 avril 2021, H.A. / État belge, C-194/19

Règlement n°604/2013 « Dublin III » (RD III) – Droit au recours effectif (article 27 RD III) – Considérant n°19 du RD III – Article 47 CDFUE – Étendue du contrôle juridictionnel – Prise en compte des éléments postérieurs à l’édiction de la décision de transfert Dublin

La Grande Chambre de la Cour de Justice de l’Union européenne, interrogée par le Conseil d’Etat belge, se prononce de nouveau sur le droit au recours effectif au sens du Règlement Dublin III. La Cour précise l’étendue du contrôle juridictionnel national sur la décision de transfert Dublin. Le contrôle du juge national doit comporter un examen ex nunc de la situation du demandeur d’asile, ce qui suppose une prise en compte d’éventuelles circonstances postérieures à l’édiction de la décision, déterminantes pour la correcte application dudit Règlement. Tout en laissant aux États une marge de manœuvre dans leur organisation procédurale, la Cour confirme qu’une des composantes de l’effectivité du recours contre le transfert Dublin, au sens du droit de l’UE, est un examen qui doit être complet et actualisé mené par le juge national.

Emmanuelle Néraudau

A. Arrêt

Le requérant, M. H.A, est arrivé en Belgique où il a introduit une demande de protection internationale le 22 mai 2017. Les autorités compétentes l’ont placé sous procédure Dublin et ont demandé à l’Espagne une prise en charge en application du Règlement Dublin III (ci-après « RD III »). L’Espagne a accepté la requête du requérant le 4 août 2017. La Belgique a décidé de son transfert Dublin vers l’Espagne par décision du 1^er août 2017. Le requérant a contesté la légalité du transfert par un recours en annulation devant le Conseil du contentieux des étrangers le 25 août 2017. Il a fait valoir que son frère est arrivé en Belgique, à son tour, pour demander une protection internationale et qu’il était indispensable que leurs demandes, liées, soient examinées par le même État membre.

Par un arrêt du 30 novembre 2017, la juridiction nationale a rejeté le recours du requérant, en écartant les éléments relatifs à l’arrivée du frère du requérant jugeant que, postérieurs à l’adoption de la décision de transfert, ils étaient sans incidence sur le contrôle de légalité. Le requérant a introduit un pourvoir en cassation, le 28 décembre 2017, le Conseil d’État a décidé de surseoir à statuer pour poser la question préjudicielle proposée, à savoir : « L’article 27 du (règlement Dublin III), pris seul et conjointement avec l’article 47 de la (Charte), doit-il être interprété comme imposant, pour garantir un droit au recours effectif, que le juge national prenne en compte, le cas échéant, des éléments postérieurs à lé décision de « transfert Dublin » ? ».

La Grande Chambre de la Cour de Justice de l’Union européenne a répondu, in fine, que le droit de l’Union européenne s’oppose à une législation nationale qui prévoit que la juridiction, saisie d’un recours en annulation contre une décision de transfert, ne puisse pas tenir compte de circonstances postérieures à l’adoption de cette décision qui sont déterminantes pour la correcte application du Règlement Dublin. La Cour précise que la juridiction nationale saisie d’un recours contre un transfert Dublin doit exercer un contrôle ex nunc de la situation du demandeur d’asile sous procédure Dublin, que ce soit dans le cadre du recours principal ou dans le cadre d’un recours spécifique, exercé à la suite de la survenance de telles circonstances, sans condition restrictive (privation de liberté ou exécution imminente du transfert).

B. Éclairage

La Grande Chambre de la Cour de Justice de l’Union européenne, interrogée par le Conseil d’État belge, se prononce une fois de plus sur le droit au recours effectif au sens du Règlement Dublin III. Elle répète un mantra désormais connu, dont les enseignements restent timidement, quand ils le sont, transposés par les Etats membres. En l’espèce, la Cour précise l’étendue du contrôle juridictionnel national sur le transfert Dublin au sens du droit de l’Union européenne (ci-après « UE »). Tout en laissant aux États une marge de manœuvre dans leur organisation procédurale, la Cour confirme qu’une des composantes de l’effectivité du recours, au sens du droit de l’UE, est un examen qui doit être complet et actualisé, mené par le juge national saisi du recours contre le transfert Dublin. L’examen ex nunc de la situation du demandeur d’asile sous procédure Dublin suppose que la juridiction compétente prenne en compte les circonstances postérieures à l’édiction de la décision de transfert.

Cet arrêt s’inscrit dans la lignée de la jurisprudence de la Cour de Justice de l’UE (ci-après « CJUE ») en matière de recours effectif en droit de l’UE (I). Il peut être rapproché de la jurisprudence de la Cour européenne des droits de l’homme (ci-après « Cour EDH ») qui a posé des principes généraux en matière de droit au recours effectif, lorsqu’un grief tiré de l’article 3 Convention européenne des droits de l’homme (ci-après « CEDH ») est invoqué. La Cour EDH a déjà condamné le recours en annulation, tel que prévu en droit belge, en raison d’un contrôle juridictionnel qui excluait les éléments postérieurs à l’édiction de la décision contestée (II).

I – La CJUE affine son interprétation du droit au recours effectif consacré à l’article 27 du RD III.

Le Conseil d’Etat belge demande à la CJUE si le recours en annulation contre le transfert Dublin, prévu par le droit national, est conforme au droit au recours effectif consacré par l’article 27 du Règlement Dublin III. La juridiction de renvoi précise que lorsque le juge administratif belge contrôle la légalité d’une décision de transfert Dublin, il se prononce dans le cadre d’un recours en annulation et sur la base des informations en possession de l’autorité administrative au jour où la décision a été adoptée. Autrement dit, le juge administratif ne prend pas en considération de possibles circonstances postérieures à l’édiction de ladite décision. L’État belge défendait, pour sa part, que les règles procédurales nationales permettaient, in fine, de prendre en compte des circonstances postérieures à la décision de transfert.

La Cour de Luxembourg rappelle que depuis l’entrée en vigueur du Règlement Dublin III, en janvier 2014, l’article 27 du Règlement Dublin III prévoit que tout demandeur d’asile faisant l’objet d’une décision de transfert Dublin dispose d’un recours effectif devant une juridiction nationale. La Cour ajoute que la portée de ce recours est précisée au considérant 19 du RD IIII : « Afin de garantir une protection efficace des droits des personnes concernées, il y a lieu d’instaurer des garanties juridiques et le droit à un recours effectif à l’égard de décisions de transfert vers l’État membre responsable conformément, notamment, à l’article 47 de la charte des droits fondamentaux de l’Union européenne. Afin de garantir le respect du droit international, un recours effectif contre de telles décisions devrait porter à la fois sur l’examen de l’application du présent règlement et sur l’examen de la situation en fait et en droit dans l’État membre vers lequel le demandeur est transféré ». Elle précise que ces dispositions doivent être lues à lumière du droit à un recours effectif et du droit à accéder à un tribunal impartial, posés à l’article 47 de la Charte des droits fondamentaux de l’UE.

 

La Cour poursuit, ensuite, son interprétation du droit au recours effectif au sens de l’article 27 du RD III. Elle s’appuie, d’abord, sur l’évolution générale du système de détermination du Règlement Dublin III. Le législateur de l’UE a mis en avant des droits et garanties absents du texte précédent (RD II). Le demandeur est associé « à ce processus (…), en obligeant les États membres à les informer des critères de responsabilité et à leur offrir l’occasion de fournir les informations permettant la correcte application de ces critères (…) » (CJUE (G.C.), 7 juin 2016, Ghezelbash, C-63/15., pt 51). Elle fait aussi référence au principe de célérité dans l’accès à la protection internationale qui est posé au considérant 5 du RD III.

La Cour reprend, aussi, sa jurisprudence antérieure en matière de recours juridictionnel contre une décision de transfert :

- le contrôle juridictionnel doit porter sur l’application correcte des critères de détermination menée par les États, même si les preuves sont transmises postérieurement à l’acceptation de la prise en charge de la demande d’asile par le pays requis (CJUE (G.C.), 7 juin 2016, Ghezelbash, C-63/15. ; CJUE (G.C.), 7 juin 2016, Karim, C-155/15.).

- la portée du droit au recours dans le RD III doit permettre au demandeur d’accéder à une voie de recours effective et rapide qui lui permette de se prévaloir de « circonstances postérieures à l’adoption du transfert » lorsque cela est déterminant pour la correcte application du Règlement Dublin (C.J.U.E., arrêt du 25 octobre 2017, Shiri, C-201/16, EU:C:2017:805).

Toutefois, la Cour souligne que l’article 27 RD III ne précise pas si le droit au recours qu’il prévoit « implique nécessairement que le juge saisi (…) puisse procéder à un examen ex nunc de la légalité de la décision de transfert » (Pt 40). En cela, il diffère de la rédaction de l’article 46 § 3 de la Directive 2013/21 (dite Directive « Procédure ») qui prévoit le droit au recours effectif en matière d’asile et fait référence à « un examen complet et ex nunc tant des faits que des points d’ordre juridique ». En l’absence de règle précise en droit de l’UE sur ce point, la Cour fait référence à la marge de manœuvre laissée aux États membres pour régler les modalités de ces recours au titre de l’autonomie procédurale. Toutefois, la Cour précise immédiatement qu’au titre du principe d’équivalence, l’ensemble des règles applicables aux recours s’applique indifféremment aux recours fondés sur la violation du droit de l’UE (pt 44). Partant, le droit à un recours effectif en droit de l’UE ne devrait pas avoir un contenu ou une portée différente en fonction de la disposition qui le proclame^[1]. L’arrêt H.I.D.[2], qui traitait d’une demande d’asile traitée prioritairement, précisait déjà l’exigence d’un « examen équitable et complet » de la demande qui doit comprendre une analyse des risques en cas de retour ainsi qu’un contrôle étendu du juge[3].

Il est intéressant de noter, qu’à cette occasion, la Cour apporte des précisions sur la marge procédurale « laissée » aux États en matière de recours national contre les transferts. Les États peuvent prévoir un recours spécifique, qui serait distinct du recours principal contre la décision de transfert. Toutefois, ce recours spécifique doit répondre aux exigences d’effectivité et de suspensivité posées par la Cour (pt 47). En l’espèce, le gouvernement faisait référence à la possibilité, en droit belge, de saisir le juge administratif d’une procédure distincte du recours en annulation contre le transfert, dite « référé en extrême urgence ». Toutefois, la Cour répond que cette procédure ne remplit pas les garanties posées en l’espèce. En effet, elle est subordonnée soit à la privation de liberté du demandeur d’asile, soit à l’imminence de l’exécution du transfert. Ce recours spécifique doit garantir, en pratique, la possibilité d’obtenir des autorités compétentes une suspension de l’exécution du transfert, en cas de survenue de circonstances postérieures à la décision, avec un « examen ex nunc de la situation de la personne concernée ». En outre, les résultats du recours spécifique doivent lier l’autorité en charge de la procédure Dublin, avec possibilité d’enjoindre à un passage rapide en procédure d’asile dans l’État requérant si sa responsabilité est finalement reconnue.

La Grande Chambre de la CJUE répond qu’un recours en annulation qui ne tient pas compte de circonstances postérieures à l’adoption de la décision de transfert n’assure pas une protection juridictionnelle suffisante permettant au demandeur d’asile d’exercer les droits qu’il tire du Règlement Dublin III et de l’article 47 de la Charte des droits fondamentaux de l’UE.

II – Un rapprochement possible avec la jurisprudence de la Cour EDH en matière de recours effectif

Il est possible de rapprocher la jurisprudence de la CJUE de celle de la Cour européenne des droits de l’homme en matière de recours effectif de l’article 13 CEDH, lorsqu’un grief de l’article 3 CEDH est invoqué[4].

Au fil de sa jurisprudence, la Cour EDH a posé des principes généraux que le recours effectif doit garantir :

• une disponibilité et accessibilité des recours en droit comme en pratique ;
• un contrôle attentif, indépendant, rigoureux opéré ex nunc de tout grief aux termes duquel il existe des motifs de croire à un risque de traitement contraire à l’article 3 CEDH ;
• la possibilité d’offrir un redressement approprié pour l’instance de contrôle ;
• un recours suspensif de plein droit de la mesure, exigence qui ne peut être envisagée « de manière accessoire ».

La Cour EDH a déjà condamné le recours en annulation belge à plusieurs reprises pour défaut d’effectivité, notamment pour défaut d’examen ex nunc de la situation. Dans une affaire où le contrôle porte sur un refus de régularisation médicale, la Cour EDH a jugé que l’État belge a fait « l’économie d’un examen attentif et rigoureux de la situation individuelle de la requérante » même si elle concluait à l’absence de risque sous l’angle de l’article 3 en cas de renvoi au Cameroun. À cette occasion, la Cour a souligné que si l’instance de contrôle juridictionnel se place fictivement au moment où l’administration a adopté la décision litigieuse, elle n’assure pas un examen « attentif et rigoureux de la situation individuelle de l’intéressé »[5].

En matière de transfert Dublin, dans son arrêt M.S.S. c. Belgique et Grèce.[6], la Cour rappelle ces exigences attachées au « recours effectif » au sens de l’article 13 CEDH combiné à 3 CEDH, traduisant sa préoccupation de la qualité des voies de recours. Elle condamne, à l’unanimité, la procédure belge du « référé en extrême urgence » jugeant qu’elle ne répond pas aux exigences posées, à savoir :

• l’exigence d’un examen rigoureux du grief invoqué : « faire surseoir à l'exécution de la mesure litigieuse ne peut être envisagée de manière accessoire, c'est-à-dire en faisant abstraction de ces exigences quant à l'étendue du contrôle. Le contraire reviendrait en effet à reconnaître aux Etats la faculté de procéder à l’éloignement de l’intéressé sans avoir procédé à un examen aussi rigoureux que possible des griefs tirés de l’article 3 » (CEDH, M.S.S., précité, §388).
• la possibilité d’un redressement approprié : « si l'effectivité d'un recours ne dépend certes pas de la certitude d'avoir une issue favorable, l'absence de toute perspective d'obtenir un redressement approprié pose problème » (CEDH, M.S.S., précité, §387).

La Cour EDH a, enfin, condamné la Belgique dans l’arrêt V.M. et autres c. Belgique le 7 juillet 2015 (requête n°60125/11) concluant, à la majorité, qu’il y a eu violation des articles 13 et 3 CEDH. Au vu de l’analyse du système belge en vigueur à l’époque des faits, la Cour a estimé que les requérants n’ont pas disposé d’un recours effectif contre le transfert Dublin, dans le sens d’un recours à la fois suspensif de plein droit et permettant un examen rapide et effectif des moyens tirés de la violation de l’article 3. Toutefois, l’État belge a fait appel et la Grande Chambre de la Cour EDH a conclu à la radiation de l’affaire, par un arrêt du 17 novembre 2016, sur le fondement de l’article 37 § 1 de la Convention[7].

Si la jurisprudence la Cour EDH était plus avancée en matière de recours effectif au sens de l’article 13 CEDH combiné à l’article 3 CEDH, l’arrêt d’espèce confirme que la jurisprudence de la CJUE se précise sur cette question centrale de l’étendue du contrôle du juge national.

Pour conclure, le droit à un recours effectif est un des acquis des textes de seconde génération du régime d’asile européen commun (ci-après, RAEC), dont le Règlement Dublin III. Il s’est accompagné d’un renforcement des droits et garanties procédurales au profit du demandeur de protection, qui se trouve au centre de la procédure Dublin. Le juge national, « rouage essentiel du RAEC »[8], est garant de leur effectivité et rempart contre les manquements. En l’espèce, la Grande Chambre affine les contours de l’effectivité du recours au sens du RD III. Cet arrêt permet de conforter une composante majeure du droit au recours effectif en matière de transfert Dublin, à savoir le contrôle de légalité ex nunc par le juge national. Il s’agit d’une clarification importante précisément pour les législations nationales, comme en droit belge ou français, où le juge administratif intervient dans le cadre d’un recours pour excès de pouvoir ou en annulation en matière de transfert Dublin. Le juge national ne doit pas arrêter son contrôle de légalité au jour où la décision a été prise par l’administration, mais bien à la lumière de tous les éléments pertinents au dossier.

 

C. Pour aller plus loin                                                                                                          

Lire l’arrêt et les conclusions de l’Avocat général : C.J.U.E. (G.C.), arrêt du 15 avril 2021, H.A. / Etat belge, C-194/19 ;

• Arrêt
• Conclusions
• Shadow opinion : http://eulawanalysis.blogspot.com/2021/02/casec19419-h.html

Jurisprudence :

CJUE (G.C.), 7 juin 2016, Ghezelbash, C-63/15.

CJUE (G.C.), 7 juin 2016, Karim, C-155/15.

C.J.U.E., arrêt du 25 octobre 2017, Shiri, C-201/16, EU:C:2017:805.

C.J.U.E., Bundesrepublik Deutschland c. Hasan, 25 janvier 2018, C-360/16.

Doctrine :  

Rapport sur les Règlements Dublin II et III en Belgique : S. Sarolea (dir.), E. Neraudau, La réception du droit européen de l’asile en droit belge. Le règlement Dublin, Louvain-la-Neuve, CeDIE, 2014.

E. Neraudau, « Recours effectif et transfert Dublin : une clarification essentielle de la CJUE quant à l’étendue du contrôle du juge national sur la conformité des transferts Dublin », Newsletter EDEM, janvier 2016.

E. Neraudau, « Retour du demandeur d’asile après transfert exécuté : la responsabilité de l’Etat désigné n’est pas définitive et les circonstances postérieures au transfert doivent être prises en compte », Newsletter EDEM, août 2018.

Pour citer cette note : E. Néraudau, « Recours effectif et transfert Dublin : le juge national doit tenir compte des circonstances postérieures à l’adoption de la décision de transfert Dublin », Cahiers EDEM, mai 2021.