Cour eur. D.H., 25 juin 2020, Ghoumid et autres contre France, req. n° 52273/16 et 4 autres

Déchéance de nationalité – Absence d’atteinte à la vie familiale privée et familiale – Conséquences non disproportionnées – Condamnation pour participation pendant dix années à une association de malfaiteurs en vue de la préparation d’un acte terroriste – Absence d’apatridie consécutive – Absence de suppression automatique du droit de séjour – Inapplicabilité de l’article 4 du Protocole n°7 CEDH – Mesure non constitutive d’une punition pénale (critères Engel).

La Cour, au terme d’une décision prise à l’unanimité, rejette les recours introduits par cinq individus déchus de la nationalité française à la suite de leur condamnation pour des faits de terrorisme. Elle reconnaît qu’une déchéance de nationalité peut dans certaines circonstances poser un problème au regard de l’article 8 de la Convention européenne des droits de l’homme en raison de son impact sur la vie privée de son destinataire. Elle juge toutefois, en l’espèce, ces décisions conformes aux exigences tirées de cette disposition dès lors qu’elles ne sont pas entachées d’arbitraire et qu’elles n’ont pas eu des conséquences disproportionnées sur la vie privée de leurs destinataires. La Cour, interrogée, par ailleurs, sur la conformité de ces mesures avec l’article 4 du Protocole n°7 à la CEDH consacrant le droit à ne pas être poursuivi ou jugé deux fois pour la même infraction, estime cette disposition inapplicable en l’espèce, la déchéance de nationalité prévue par l’article 25 du code civil français n’étant, à son estime, pas constitutive d’une punition à caractère pénal.

Christelle Macq

A. Arrêt

L’affaire concerne cinq binationaux (quatre franco-marocains et un franco-turc) déchus de leur nationalité française en octobre 2015 par décret ministériel en raison de leur condamnation pour des faits de terrorisme commis au cours des années 1995 à 2004.

Les requérants reprochent à la mesure de déchéance de nationalité prise à leur égard, de présenter un caractère éminemment politique.  La mesure de déchéance notifiée aux principaux intéressés en date du 8 octobre 2015 a préalablement été annoncée devant l’assemblée nationale par le ministre de l’Intérieur le 6 octobre 2015. Le lendemain, le Journal « Le Monde » publiait un article détaillé, faisant en particulier état de l’absence de repentance et de respect des valeurs et principes français que leur imputait le ministre (§31).

Ils invoquent subir une atteinte disproportionnée à leur droit au respect de leur vie privée protégé par l’article 8 de la Convention européenne des droits de l’homme (ci-après CEDH). Sur le plan personnel, ils indiquent avoir reconstruit leurs vies après la condamnation et l’exécution de leurs peines, travailler et avoir une vie de famille. Ils font grief au gouvernement de ne pas prendre en compte les circonstances propres à leurs cas, leur insertion en France, ni expliquer pourquoi d’autres personnes condamnées à l’occasion de la même affaire n’avaient pas également été déchues de leur nationalité (§32).

Ils soulignent les conséquences que cette mesure a eu sur leur droit de séjourner en France. En droit français, le décret de déchéance entraîne, dès sa publication, la perte du droit de séjour sur le territoire français et, subséquemment, le droit d’y travailler et d’y percevoir des prestations sociales. Afin de préserver leurs droits de séjourner sur le territoire français, ils ont été contraints d’introduire des demandes de cartes de séjour « vie privée et familiale » lesquelles n’avaient toujours pas abouti, de sorte qu’ils ne disposaient que de récépissés d’une durée de validité de trois mois. Deux d’entre eux ont, par ailleurs, fait l’objet d’une mesure d’expulsion, mesures qui n’ont toutefois pas été menées à leur terme (§33).

En l’espèce, la Cour estime que la déchéance de nationalité qui touche les requérants n’est pas constitutive d’une ingérence dans l’exercice de leur droit au respect de leur vie familiale dès lors qu’un décret portant déchéance de la nationalité française n’a pas d’effet direct sur la présence sur le territoire français de celui qu’il vise. Elle souligne le fait que les requérants, qui ont déposé des demandes de cartes de séjours « vie privée et familiale », disposent de récépissés leur permettant de vivre en France. Le cas échéant, ils pourront contester devant le juge administratif le rejet de ces demandes ainsi que les mesures d’éloignement qui suivraient (§§41 et 42).

Bien que le droit à la nationalité ne soit pas en tant que tel garanti par la Convention, la Cour reconnaît qu’une déchéance arbitraire de nationalité peut dans certaines circonstances poser un problème au regard de l’article 8 de la Convention du fait de son impact sur la vie privée de l’intéressé. Son contrôle porte sur deux points. Premièrement, elle vérifie si la déchéance de nationalité est entachée d’arbitraire ; elle établit à cet égard si elle était légale, si le ou les requérant(s) ont bénéficié de garanties procédurales, notamment s’ils ont eu accès à un contrôle juridictionnel adéquat, et si les autorités ont agi avec diligence et promptitude. Deuxièmement, elle se penche sur les conséquences de la déchéance de nationalité sur la vie privée des intéressés (§§43 et 44).

S’agissant de la légalité, la Cour note qu’à l’époque des faits de la cause, l’article 25-1 du code civil précisait que la déchéance de nationalité ne pouvait être prononcée que dans un délai de dix ans à compter de la perpétration des faits ayant fondé la condamnation pénale. Or, en l’espèce, les décisions ayant déchu les requérants de la nationalité française ont été prises en 2015 alors que les faits les plus récents dataient de 2004. La Cour constate cependant que le législateur avait porté ce délai à quinze ans en janvier 2006, et que le Conseil d’État a estimé, conformément à sa jurisprudence, qu’en matière de sanction administrative, les dispositions administratives et règlementaires fixant les modalités des poursuites et les formes de la procédure s’appliquent immédiatement. La Cour en déduit que les mesures prises contre les requérants sont légales (§46). Elle estime, par ailleurs, après examen des garanties procédurales existantes en la matière, que la prise de ces mesures a été entourée de garanties procédurales suffisantes (§47). Concernant le délai écoulé entre les faits et la prise de ces mesures, elle admet qu’un État puisse reprendre, à l’occasion de faits de terrorisme dont il est victime, avec une fermeté renforcée, l’évaluation du lien de loyauté et de solidarité existant entre lui-même et des personnes condamnées antérieurement pour un crime ou un délit constituant un acte de terrorisme et qu’il puisse en conséquence, sous la condition d’un strict contrôle de proportionnalité, décider de prendre contre elles des mesures qu’il n’avait pas initialement retenues (§45).

Quant aux conséquences de cette mesure sur le droit à la vie privée des requérants, dès lors qu’aucune mesure d’éloignement n’a été prise, la Cour considère qu’elles tiennent uniquement dans la perte d’un élément de leur identité. Elle rappelle que la violence terroriste constitue en elle-même une grave menace pour les droits de l’homme.  Elle note que la participation à une association de malfaiteurs en vue de la préparation d’un acte terroriste dont ils se sont rendus coupables tous les cinq s’est poursuivie pendant dix années consécutives, que certains des requérants venaient d’acquérir la nationalité française quand ils ont commis ces faits, et que les autres l’ont acquise alors qu’ils étaient en train de les commettre. Elle constate ensuite que les requérants ont tous une autre nationalité, ce à quoi elle précise accorder une grande importance. La décision de les déchoir de la nationalité française n’a donc pas eu pour conséquence de les rendre apatrides. Au vu de ces éléments, la Cour estime que la décision de déchoir les requérants de la nationalité française n’a pas eu des conséquences disproportionnées sur leur vie privée (§§49 à 51).

Les requérants soutiennent, par ailleurs, que la déchéance de nationalité prononcée contre eux constitue une « peine déguisée » dès lors qu’elle vise à réprimer la même conduite que celle pour laquelle ils ont été condamnés par les juridictions pénales. Ils invoquent une violation de l’article 4 du Protocole n° 7 à la CEDH qui consacre le droit à ne pas être jugé ou puni pénalement en raison d'une infraction pour laquelle l’intéressé a déjà été condamné ou acquitté (§53).

La Cour précise que la question qui se pose quant à l’applicabilité de l’article 4 du Protocole n° 7 est celle de savoir si, par l’effet de cette déchéance de la nationalité française, les requérants peuvent être considérés comme ayant été « punis pénalement » au sens de cette disposition (§67).  À cet égard, la Cour rappelle que, pour déterminer si une procédure est « pénale », il faut appliquer les critères dits « Engel » relatifs à la notion d’« accusation en matière pénale », au sens de l’article 6 § 1 de la Convention à savoir : la qualification juridique de la mesure litigieuse en droit national, la nature même de celle-ci et le degré de sévérité de la « sanction » (§68).

En l’espèce, elle relève en premier lieu que la déchéance de nationalité n’est pas une mesure « pénale » en droit français. Elle n’est pas prévue par le code pénal mais insérée dans le code civil et n’est pas du ressort des juridictions pénales mais des autorités et juridictions administratives (§70). En second lieu, s’agissant de la « nature même » de cette mesure, la Cour estime, qu’au-delà de sa coloration punitive, la déchéance de nationalité a un objectif particulier en ce qu’elle vise à tirer conséquence du fait qu’une personne ayant bénéficié d’une mesure d’acquisition de la nationalité française a par la suite brisé son lien de loyauté envers la France. Elle tend ainsi avant tout à prendre solennellement acte de la rupture de ce lien entre eux et la France (§71). En troisième lieu, quant au degré de sévérité de cette mesure, la Cour dit ne pas mésestimer le caractère sérieux du message que l’Etat adresse ainsi à ceux qu’elle vise, ni l’impact qu’elle peut avoir sur leur identité. Son degré de sévérité doit cependant, à son estime, être significativement relativisé eu égard au fait que la déchéance de nationalité répond à des comportements qui, s’agissant d’actes terroristes, sapent le fondement même de la démocratie. La Cour rappelle à cet égard que cette mesure n’a pas en elle-même pour effet l’éloignement hors du territoire français de ceux qu’elle touche (§72). La Cour en conclut que la déchéance de nationalité n’est pas une punition pénale, au sens de l’article 4 du Protocole n° 7 à la CEDH. Cette disposition n’est donc pas applicable en l’espèce (§73).

B. Eclairage

A la faveur de la menace terroriste, la déchéance de nationalité connaît un regain d’intérêt dans les pays occidentaux depuis une quinzaine d’années[1].

Sous couvert de préoccupations sécuritaires, ces législations font preuve d’une sévérité accrue à l’égard des personnes condamnées pour des faits de terrorisme.

A la suite des attentats de 2015, des modifications législatives ont été proposées ou adoptées par certains Etats européens afin d’étendre le champ d’application des dispositions applicables en la matière.

En droit belge, une loi du 20 juillet 2015 visant à lutter contre le terrorisme a étendu les cas dans lesquels une déchéance de nationalité peut être prononcée à l’égard de personnes condamnées pour des faits de terrorisme. Cette loi a introduit dans le code de la nationalité un article 23/2 prévoyant la possibilité pour le juge pénal de prononcer la déchéance de nationalité lorsqu’il condamne à une peine d’au moins 5 ans d’emprisonnement pour des faits de terrorisme quelle que soit l’infraction visée et sans aucune limite temporelle[2].

En France, un projet de révision de la Constitution a été déposé deux jours après les attentats du 13 novembre 2015 dans le sens d’une extension de cette mesure aux binationaux nés Français. Ce projet visait à inscrire dans la Constitution une disposition permettant de déchoir de la nationalité française une personne qui, née française et ayant également une autre nationalité, aura été condamnée pour un crime constituant « une atteinte grave à la vie de la Nation ». Après plusieurs mois de discussions, ce projet a finalement été abandonné.

Le champ d’application de la déchéance de nationalité inscrite à l’article 25 du code civil français actuel avait déjà été revu dans le sens d’un élargissement par une loi de 2006 relative à la lutte contre le terrorisme. Actuellement, il prévoit qu’un individu qui a acquis la nationalité française peut être déchu de la nationalité dans les quinze ans suivant son acquisition s’il est condamné pour des faits de terrorisme ou dans les dix ans pour d’autres motifs. Seuls sont exclus du champ d’application de cette disposition les nationaux par filiation (nés d’un parent français) et par la naissance (le double droit du sol : est français l’enfant né en France lorsque l’un de ses parents y est né).

Si l’année 2015 n’a finalement pas donné lieu à un durcissement législatif en France, des mesures de déchéance de nationalité exploitant le champ d’application de ces dispositions à leur maximum ont été adoptées. Ainsi, des étrangers nés ou France ou y ayant pratiquement toujours vécu ont été déchus de leur nationalité en raison de leurs condamnations pour des faits de terrorisme commis plus de dix ans plus tôt. Le gouvernement admettait avoir pris ces mesures en raison du contexte sécuritaire particulièrement grave entourant la prise de ces décisions.

L’arrêt commenté offre à la Cour de statuer sur la conformité de ces mesures avec les droits protégés par la Convention. Cet arrêt est intéressant en ce que les décisions déjà rendues en matière de déchéance de nationalité se comptent sur les doigts de la main ( voy. Cour eur. D.H., Ramadan c. Malte, 21 juin 2016 ainsi que la décision K2 c. Royaume Uni, 7 février 2017, n°42387/13 ).

Les décisions de déchéance de nationalité rendues en l’espèce étaient, par ailleurs, considérées comme de bonnes candidates à l’annulation par la doctrine vu le fait que certains de leurs destinataires étaient nés sur le territoire français et y disposaient de toutes leurs attaches personnelles et familiales[3].

La Cour valide toutefois la conventionalité de ces décisions aux termes d’un raisonnement que nous proposons de commenter en trois temps.

Nous nous intéresserons, premièrement, à l’analyse que la Cour fait de la conformité de ses mesures avec l’article 8 de la Convention, mettant en exergue les limites de ce contrôle (1).

Nous reviendrons ensuite sur le raisonnement et les enjeux soulevés par la position adoptée par la Cour quant à l’absence du caractère pénal de ses mesures (2).

Enfin, nous proposons de conclure en questionnant plus largement la place et le sens de ces mesures dans l’arsenal antiterroriste (3).

1. Quelles répercussions sur le droit à la vie privée et familiale de l’étranger ?

Bien que la Convention ne garantisse pas « le droit d’acquérir une nationalité », la Cour a jugé que l’impact du droit d’acquérir une nationalité sur « l’identité sociale » de l’individu est tel que ce droit relève de « la portée générale et du champ d’application de l’article 8 » de la Convention (Cour eur. D.H., 11 oct. 2011, Genovese c/ Malte, § 33 ). Elle a ensuite inclus la déchéance de nationalité dans le champ de l’article 8 (Ramadan c/Malte, préc., § 85 ).

Conformément à sa jurisprudence précédente, la Cour considère que l’examen d’une ingérence dans le droit à la vie familiale est une question de timing. Tant qu’une mesure d’éloignement n’est pas adoptée, peu importe qu’une mesure de déchéance de la nationalité soit susceptible de conduire à un éloignement, cette mesure ne constitue pas une ingérence dans l’exercice par son destinataire de son droit à la vie familiale ( voy. Ramadan c. Malte, préc., §§ 90-91).

Elle admet toutefois qu’une telle mesure puisse avoir des répercussions sur la vie privée de la personne déchue de sa nationalité, conséquences telles qu’elle porterait atteinte à son droit à la vie privée protégé par l’article 8. Le contrôle qu’elle opère en la matière sort du schéma de l’article 8. La Cour contrôle, dans un premier temps, le caractère éventuellement arbitraire de la mesure[4]. Elle s’intéresse, ensuite, dans un second temps, aux conséquences de cette mesure sur la vie privée de l’étranger. Conformément à sa jurisprudence précédente, la Cour rappelle que ce contrôle inclut la réponse à trois questions : la déchéance est-elle prévue par la loi ? Les autorités ont-elles agi avec diligence et célérité ? Des garanties procédurales ont-elles été respectées ? (Ramadan c. Malte, préc. §§ 86-93, et K2 c. Royaume-Uni, préc. (déc.), §§ 50-63).

En l’espèce, les requérants reprochent, notamment, aux autorités décisionnaires un défaut de célérité, les décisions de déchéance ayant été prises plus de dix ans après les faits. Le défaut de diligence ou de célérité n’est pas très contraignant en droit de la nationalité, la Cour considérant que tant que l’individu bénéficie de la nationalité, il n’est pas fait préjudice à son droit au respect de la vie privée et familiale (voy. en ce sens Ramadan c. Malte, préc., §88). Ainsi, dans la présente affaire, le gouvernement soutient que l’écoulement de ce long délai n’a pas impacté le droit à la vie privée des requérants dès lors qu’ils ont pendant tout ce temps pu bénéficier des avantages liés à la jouissance de la nationalité française. Toutefois, ce n’est pas sous cet angle que les requérants reprochaient au gouvernement d’avoir manqué de célérité dans l’adoption de ces mesures. Ceux-ci considèrent que ce défaut de célérité traduit le caractère arbitraire de la mesure dès lors qu’il lui confère une connotation essentiellement politique. Ainsi les autorités ont agi longtemps après les faits pour lesquels les intéressés ont été condamnés, suite à des évènements auxquels ils n’étaient nullement liés. Ceci n’est pas contesté par la Cour. Toutefois, elle estime que la mesure prise n’en est pas pour autant arbitraire. Elle justifie cette position, admettant « qu’en présence d’évènements de cette nature, un Etat puisse reprendre avec une fermeté renforcée l’évaluation du lien de loyauté et de solidarité existant entre lui-même et des personnes condamnées antérieurement pour un crime ou un délit constituant un acte de terrorisme ». Or, un tel raisonnement nous paraît précisément ouvrir la voie à l’arbitraire dans la mesure où il autorise les Etats à jouer aux dés à la faveur de n’importe quel attentat ou acte terroriste en prenant une mesure de déchéance de nationalité à l’égard de n’importe quel condamné pour des faits de terrorisme peu importe les circonstances propres à sa situation personnelle en ce compris le délai écoulé ainsi que l’évolution de son comportement depuis cette condamnation.

L’assemblée parlementaire du Conseil de l’Europe attirait l’attention dans une résolution 2263 (2019) sur les risques de violation des droits de l’homme sous-tendant la privation de nationalité, dans le contexte des stratégies de lutte contre le terrorisme. Elle soulignait le fait qu’il s’agit d’« une mesure radicale qui peut être source de profondes fractures sociales » et « peut être en contradiction avec les droits de l’homme ». Elle précisait à cette occasion qu’à son estime, afin de prévenir ces risques, « la déchéance de nationalité ne devrait pas être politiquement motivée ». En admettant que cette mesure puisse avoir une connotation politique, la motivation de l’arrêt commenté nous paraît s’inscrire en totale contradiction avec ces considérations.

Quant à l’examen des répercussions de ces mesures sur la vie privée de leurs destinataires, la Cour estime, dans la mesure où aucune mesure d’éloignement n’a été prise à leur égard, qu’à ce stade les répercussions sur leur vie privée tiennent dans la perte d’un élément de leur identité. Aux termes d’une motivation se bornant à rappeler la grave menace que représente la violence terroriste, la Cour, mettant en exergue la gravité des faits commis par les intéressés et soulignant le fait que la décision de les déchoir de la nationalité n’a pas eu pour conséquence de les rendre apatrides[5], conclut à l’absence de conséquences disproportionnées de la mesure sur leur droit à la vie privée.

La Cour effectue ainsi un contrôle a minima de l’impact de ces déchéances de nationalité sur la vie privée des requérants. Ceci nous paraît problématique à plusieurs égards. Premièrement, réduisant les conséquences de cette mesure à la perte d’un élément de leur identité, la Cour exclut d’emblée la prise en compte de toutes les autres conséquences que cette mesure est susceptible d’avoir sur leur vie personnelle et familiale. Or, comme elle le reconnaît plus loin, une telle mesure a déjà à ce stade des répercussions sur la vie personnelle et familiale de son destinataire dès lors qu’elle fragilise son droit au séjour. En l’espèce, la mesure de déchéance de nationalité a eu pour conséquence de les priver de droit au séjour. Afin de se maintenir sur le territoire français, ces, désormais, étrangers ont dû introduire des demandes de regroupement familial lesquelles ne leur ouvrent qu’un droit au séjour précaire ce qui impacte nécessairement le bon exercice de leur vie personnelle et familiale. Soulignons, par ailleurs le fait que l’absence de prise en compte de ces éléments n'est pas une constante puisque, dans l’arrêt K2 contre Royaume-Uni, la Cour tient compte, dans le cadre de cet examen, de certaines conséquences que la mesure de déchéance a sur la vie familiale de l’intéressé. Deuxièmement, la Cour se contente de souligner la gravité des faits commis et condamnations subies par les requérants sans réserver aucune place à la prise en compte de l’évolution de leurs comportements depuis cette condamnation. En l’espèce, ceux-ci soulignaient être réinsérés, être sortis de prison et travailler, autant d’éléments de nature à relativiser la perte du lien de ces derniers avec les valeurs françaises dont la Cour fait le constat. Enfin, ce schéma de raisonnement ne laisse aucune place à un examen de la capacité des mesures adoptées à atteindre l’objectif recherché par celles-ci. La Cour examine d’un côté les éléments propres à la situation des intéressés et de l’autre souligne la gravité de la menace terroriste sans effectuer une appréciation in concreto, au regard de l’ensemble des circonstances de l’espèce, de la capacité de ces mesures à endiguer cette menace.

On aperçoit mal dans quels cas, sur base d’un tel contrôle a minima des répercussions que ce type de mesures peut avoir sur la vie privée de ses destinataires, la Cour pourrait conclure à une violation de l’article 8. Ce contrôle mériterait pour gagner en effectivité à être entouré de balises claires laissant place à la prise en compte de l’ensemble des répercussions de la mesure sur la vie privée et familiale de celui qui en fait l’objet ainsi que de l’ensemble des éléments de nature à permettre une appréciation éclairée et actualisée de la gravité des comportements posés par celui-ci.

2. Mesure de nature administrative ou pénale : quels enjeux ?

Depuis l’arrêt Engel c. Pays-Bas du 8 juin 1976, la notion d’ « accusation en matière pénale » conditionnant l’applicabilité des droits consacrés par le volet pénal de l’article 6 de la Convention est une notion déterminée par la Cour de manière autonome. La détermination de l’existence d’une accusation en matière pénale est décidée au regard de trois critères définis dans cet arrêt ( §82) : la qualification juridique de la mesure litigieuse en droit national, la nature même de celle-ci, et la nature et le degré de sévérité de la « sanction ». Ces critères sont par ailleurs alternatifs et non cumulatifs. Pour déterminer l'existence d'une « accusation en matière pénale », il suffit que l'infraction en cause soit, par nature, « pénale » au regard de la Convention, ou ait exposé l'intéressé à une sanction qui, par sa nature et son degré de gravité, ressortit en général à la « matière pénale » (Voy. Cour eur. D.H., Kapetenios et autres c. Grèce, 30 avril 2015, § 52 ; Cour eur. D.H., Ezeh et Connors c. Royaume-Uni (GC), 9 octobre 2003, § 86). Une sanction qui ne serait pas qualifiée en droit interne de sanction pénale est susceptible d’être considérée comme ressortant à la matière pénale et entrant dans le champ d’application du volet pénal de l’article 6 par la Cour dès lors que celle-ci, de par la gravité des conséquences qui en découlent, présente un caractère dissuasif et répressif prédominant (Voy. Kapetenios et autres c. Grèce, préc., §§ 52 à 57).  L’inverse est également vrai. Ainsi, la Cour a déjà eu l’occasion de juger que des mesures relevant, en droit interne, des juridictions pénales peuvent constituer de par leur nature, des mesures de prévention spécifiques en matière de police des étrangers. Dans ce cas, le fait qu’elles soient prononcées dans le cadre d’une procédure pénale ne saurait changer leur caractère préventif (voy. Cour eur. D.H., Maaouia c. France (GC), 5 octobre 2000, §39)^[6].

Aux termes de l’arrêt A et B c. Norvège, la Cour a précisé que, pour déterminer si une procédure est « pénale » pour les besoins de l’article 4 du Protocole n° 7 consacrant le principe non bis in idem, il faut également appliquer les critères dits « Engel » relatifs à la notion d’ « accusation en matière pénale ».

En l’espèce, les requérants se plaignaient d’une violation du principe non bis in idem invoquant le fait que la déchéance de nationalité dont ils avaient fait l’objet constituait une « peine déguisée » s’ajoutant à la sanction pénale. La Cour, faisant application des critères « Engel », conclut à l’absence du caractère punitif de ces mesures et, par conséquent, à l’inapplicabilité de l’article 4 du Protocole n°7. Dans le cadre de ce raisonnement, elle attache une importance particulière au fait que cette mesure ne soit pas pénale par nature. Elle relève le fait que le Conseil d’État a précisé en l’espèce qu’il s’agit d’une « sanction de nature administrative ».  Outre la nature administrative des mesures attaquées, elle se prononce sur le degré de sévérité lequel ne permet pas de leur conférer un caractère punitif. Cette appréciation est toute subjective puisque les intéressés eux-mêmes expliquent que la déchéance de nationalité constitue à leurs yeux une sanction plus grave encore que la peine compte tenu de son irrévocabilité et du fait qu’elle pourrait entraîner l’expulsion vers des pays avec lesquels ils n’ont pas de lien. Il est dommage mais guère surprenant au regard de sa jurisprudence antérieure que la Cour ne les ait pas suivis. Ainsi la Cour a eu l’occasion de répéter à plusieurs reprises que l’expulsion pour motifs d’ordre public d’un étranger est une mesure de police administrative malgré le fait que ces mesures soient perçues par les intéressés eux-mêmes comme une sanction tout aussi sévère voire plus sévère qu’une sanction pénale (voy. Maaouia c. France (GC), préc., § 39 et Cour eur. D.H., Üner c. Pays-Bas (GC), 18 octobre 2006).

Les conséquences d’une telle décision sont lourdes. En refusant de reconnaitre à ces mesures un caractère pénal au sens de la Convention, la Cour prive les destinataires de ces mesures non seulement des garanties découlant de l’article 4 du Protocole n°7 mais pourrait également les priver d’autres garanties applicables en matière pénale parmi lesquelles celles consacrées à l’article 6 de la Convention ou encore aux termes de l’article 2 du Protocole n°7. A cet égard, nous suivrons avec attention les suites qui seront réservées par la Cour aux requêtes El Aroud c. Belgique (n° 25491/18) et Soughir c. Belgique (n° 27629/18) actuellement pendantes devant elle. Ces affaires concernent la déchéance de la nationalité belge des requérants suite à leur condamnation pour des faits liés au terrorisme. Les intéressés invoquent notamment une violation de l’article 2 du Protocole n°7 consacrant le droit à un double degré de juridiction en matière pénale. En droit belge, la déchéance de nationalité n’est pas une mesure de nature administrative mais est nécessairement prononcée par une juridiction : elle est soit du ressort de la Cour d’appel en cas de fraude ou en cas de manquement(s) grave(s) aux devoirs de citoyen belge, soit du ressort de la juridiction pénale qui prononce une condamnation notamment pour des faits de terrorisme, soit du ressort du tribunal civil qui annule un mariage.  Ces requêtes pourraient être l’occasion pour la Cour européenne des droits de l’homme de faire évoluer sa jurisprudence et d’adopter, dans ce cas, une position moins restrictive de droits.

La position retenue pour l’heure par la Cour renvoie à une question également essentielle en la matière étant celle de la conformité de ces mesures avec les principes d’égalité et de non- discrimination. Les mesures de déchéance de la nationalité ne s’adressant qu’à certaines catégories de nationaux à l’exclusion d’autres, entraînent une différence de traitement dont la conformité avec les principes d’égalité et de non-discrimination est régulièrement questionnée par la doctrine[7]. Dans nombre de législations, seuls les plurinationaux peuvent faire l’objet d’une mesure de déchéance de la nationalité. Cette différence de traitement s’explique par la nécessité de prévenir l’apatridie prohibée par plusieurs instruments internationaux. C’est le cas de la Convention internationale sur la réduction des cas d’apatridie du 30 août 1961 ou encore de la Convention européenne sur la nationalité du 6 novembre 1997. La différence de traitement découlant de cette interdiction de l’apatridie n’est pas la seule résultant de l’application de ces dispositions. Celles-ci opèrent également, dans de nombreux cas, une différence de traitement entre les condamnés pour des faits de terrorisme et les condamnés pour des faits de droit commun, les premiers faisant, sous couvert de préoccupations sécuritaires, l’objet d’un traitement plus sévère que les seconds. Bien qu’elles ne soient pas dénuées de justifications, ces différences de traitements pourraient faire l’objet de contestations devant la Cour au regard de l’interdit de non-discrimination inscrit à l’article 14 de la Convention. La Cour avait été invitée à se prononcer sur la conformité de ces mesures avec l’article 14 de la Convention dans le cadre de l’affaire K2 contre Royaume-Uni mais concluant à l’irrecevabilité du recours, n’avait pas été plus loin dans l’examen de cette question. Nous n’irons pas beaucoup plus loin non plus dans l’examen de cette question dans le cadre de ce commentaire. Nous nous permettrons néanmoins d’observer, en lien avec l’arrêt commenté, le fait que la privation des destinataires de ces mesures des garanties applicables en matière pénale constitue une différence de traitement qui vient s’ajouter à celles déjà existantes. Ainsi, non seulement certaines catégories de nationaux, à l’exclusion d’autres, peuvent faire l’objet d’une mesure de déchéance qui s’ajoutera à la condamnation subie, mais en plus, la prise de cette mesure ne sera pas entourée des mêmes garanties strictes que celles applicables en matière pénale.

3. La déchéance de nationalité : quelle place et quel sens dans l’arsenal anti-terroriste ?

Les requérants reprochaient en l’espèce à la déchéance de nationalité de représenter un caractère symbolique lequel devrait être confronté aux conséquences qu’a une telle mesure sur le plan individuel : perte des droits de vote et d’éligibilité, impossibilité d’accéder aux emplois publics et privés, perte de la nationalité européenne, risque d’éloignement et d’expulsion et, plus largement, exclusion sociale (§34 de l’arrêt commenté). La Cour élude cette question admettant qu’un Etat puisse prendre ce type de mesure à la faveur d’un contexte sécuritaire particulièrement préoccupant sans s’interroger sur la pertinence de celle-ci en tant que réponse à la menace terroriste.

Cette question soulevée par les requérants nous paraît pourtant de première importance sur le plan de l’appréciation de sa conformité avec les droits fondamentaux, le respect dû à ces droits supposant qu’une atteinte à ceux-ci puisse être raisonnablement justifiée.

En ce sens, le Secrétaire général des Nations Unies appelait en décembre 2009, dans un rapport rappelant le cadre juridique applicable au droit de chacun d’avoir une nationalité à ce que les mesures conduisant à la privation de la nationalité servent un but légitime, qui soit conforme au droit international et, surtout, aux objectifs du droit international des droits de l’homme, ajoutant : « Cet examen de proportionnalité implique de garantir que les mesures conduisant à la privation de la nationalité doivent être, parmi celles qui permettraient d’atteindre le résultat recherché, les moins attentatoires aux droits d’autrui, et elles doivent être proportionnelles à l’intérêt qu’elles visent à protéger ».

L’objectif premier de la déchéance de nationalité en assortissant la condamnation pénale d’une perte de droits est de montrer ce que donne le droit aux citoyens et ce qu’ils perdent avec l’exclusion du groupe national[8]. Ainsi, dans l’affaire commentée, le gouvernement s’estime en droit d’exclure de la communauté nationale compte-tenu de la nature même et de la gravité de ces faits, qui révèlent un assentiment à des valeurs radicalement contraires aux principes républicains français et donc un défaut de loyauté vis-à-vis de la nation française. La Cour, dans le même sens, note que cette mesure a un objectif particulier en ce qu’elle vise à tirer conséquence du fait qu’une personne ayant bénéficié d’une mesure d’acquisition de la nationalité française a par la suite brisé son lien de loyauté envers la France en commettant des actes particulièrement graves qui, s’agissant d’actes de terrorisme, sapent le fondement même de la démocratie.

En pratique, elle donne lieu bien souvent à un éloignement du territoire vers le pays dont le binational a conservé, sinon de réelles attaches, au moins la nationalité. La volonté est non seulement d’exclure le binational des droits attachés à la nationalité mais également du droit de séjourner sur le territoire concerné. Ceci paraît logique au regard de l’objectif de lutte contre la menace terroriste que l’Etat affirme ainsi poursuivre. En effet comment mieux se prémunir de la menace qu’en l’éloignant.

Or, avertit D. Perrin, cette exclusion dont est susceptible d’être frappé le binational à l’exclusion des autres, et avec un degré de sévérité plus élevé dans le cas où les faits commis consistent en des actes terroristes n’est pas sans comporter certains risques pour l’Etat qui entend s’en prémunir[9].

A la peine, on ajoute l’humiliation, la dégradation avec tout ce que cela implique comme ressentiments dans le chef de celui qui en fait l’objet à l’égard de la Nation qui l’a exclu[10] . Exclure cet étranger de la communauté nationale, le renvoyer vers son pays d’origine et espérer ainsi se prémunir de la menace terroriste revient par ailleurs à nier les faiblesses des constructions nationales et la transnationalité de la menace terroriste. A cet égard, la même auteure souligne : « Le déni de francité, voire d’occidentalité du terrorisme et la déchéance de nationalité, en réponse symbolique ou pratique à cette violence ne peuvent que l’accentuer en stigmatisant ceux qui ressentent déjà la hiérarchie occulte des civilisations »[11].

En guise de conclusion,

Le prononcé de ce type de mesures n’étant pas dénué de risques, elles sont à utiliser avec discernement et parcimonie[12] et à entourer d’un contrôle strict sur le plan du respect des droits fondamentaux.

A cet égard, l’arrêt commenté est décevant en ce qu’il constitue, à notre sens, une occasion manquée d’entourer de limites claires et autrement plus strictes l’utilisation de ce type de mesures à des fins politiques.

C. Pour aller plus loin

Lire l’arrêt :  Cour eur. D.H., Ghoumid et autres contre France, 25 juin 2020, req. n°52273/16 et 4 autres

Jurisprudence : 

Cour eur. D H. , K2 c. Royaume-Uni (déc.), 7 février 2017, req. n° 42387/13

Cour eur. D.H., Ramadan c. Malte, 21 juin 2016, req. n°76136/12

Cour eur. D.H., A et B c. Norvège (GC), 15 novembre 2016, req. n° 24130/11 et 29758/11

Cour eur. D.H., Kapetenios et autres c. Grèce, 30 avril 2015, req. n°3453/12, 42941/12 et 9028/13

Cour eur. D.H., Genovese c/ Malte, 11 oct. 2011, req. n°53124/09

Cour eur. D.H., Üner c. Pays-Bas (GC), 18 octobre 2006, req. n°46410/99

Cour eur. D.H., Maaouia c. France (GC), 5 octobre 2000, req. n°39652/98

Cour eur. D.H., Engel et autres c. Pays-Bas (GC), 8 juin 1976, req. n°5100/71 et 4 autres

Doctrine :  

BEERNAERT, M-A, « Renforcement de l’arsenal législatif anti-terroriste : entre symboles et prévention », J.T., 2015, pp. 833 à 836.

LEPOUTRE J., « La déchéance de la nationalité à l’épreuve de la Convention européenne des droits de l’homme », Revue critique de droit international privée, 2017/3, pp.381-388.

PERRIN D., « Réflexions sur la déchéance de nationalité en contexte terroriste- (pluri) appartenance et ( sous) citoyenneté en France et au Maghreb », L’année du Maghreb, n°22,2020

VAN WAAS, L, JAGHAI, S., “All Citizens are Created Equal, but Some are More Equal Than Others”, Netherlands International Law Review, 2018, volume 65, pp. 413–430

WAUTHELET P., « Priver les djihadistes de leur nationalité belge : les garde-fous à respecter », J.T., 2015, pp. 183-184

Pour citer cette note : C. Macq, « Déchéance de nationalité : une restriction des droits validée au nom de la lutte contre le terrorisme », Cahiers de l’EDEM, septembre 2020