Cour eur. D.H., 31 mars 2020, X c. France, req. N° 15457/20 (mesures provisoires)

Mineur étranger non accompagné – Pandémie Covid-19 – Mesures provisoires – Droit à la vie – Interdiction de la torture et des traitements inhumains ou dégradants – Droit à un procès équitable – Droit au respect de la vie privée et familiale – Droit au logement – Droit à la santé – Intérêt supérieur de l’enfant.

Saisie d’une requête urgente, la Cour européenne des droits de l’homme a adopté des mesures provisoires le 31 mars 2020. La demande concerne un mineur étranger non accompagné laissé à la rue par les autorités locales françaises suite à une décision de refus de prise en charge adoptée juste avant la mise en place du confinement en France. La Cour ordonne à la France d’assurer l’hébergement du requérant durant toute la période de confinement.

Maxime Leardini et Matthias Petel

A. Décision

Un mineur étranger non accompagné (ci-après « MENA »), de nationalité guinéenne, avait été orienté vers le conseil départemental compétent afin de bénéficier d’un accueil provisoire d’urgence et de subir une évaluation de minorité. Après avoir été logé temporairement dans un hôtel, il s’est vu notifier une décision administrative provisoire de refus de prise en charge par le conseil départemental juste avant le confinement décidé par les autorités françaises dans le contexte de la pandémie de Covid-19.

Une demande de placement provisoire est alors adressée au juge des enfants, jusque-là laissée sans réponse. En outre, le tribunal administratif est saisi en référé et, le 27 mars 2020, il juge que la décision administrative de refus de prise en charge ne constitue pas une atteinte grave et manifestement illégale aux droits fondamentaux du requérant. La Cour d’appel est ensuite saisie. En parallèle, une requête en mesures provisoires est introduite devant la Cour européenne des droits de l’homme.

Le requérant demande à la Cour « d’enjoindre à l’État de mettre le requérant à l’abri sans délai, sous forme d’hébergement, vêture, nourriture et accès aux soins médicaux, jusqu’à ce que la Cour ait statué ou, subsidiairement, jusqu’à ce que le juge des enfants ait statué ou la fin de l’état d’urgence sanitaire en France ». La Cour a, le 30 mars 2020, décidé « d’indiquer au gouvernement français […] d’assurer le logement et l’alimentation du requérant jusqu’à la fin du confinement imposé à la population » et que la « requête serait traitée en priorité ».

B. Éclairage

Si l’analyse de cette courte décision n’appelle pas, à première vue, de longs développements, cette affaire permet d’éclairer la mise sous tension des droits des migrants – et particulièrement des MENA – face à la pandémie (1) et de la comparer avec d’autres décisions prises dans le même contexte (2).

1. Contexte global : de l’interdiction de la détention à la nécessaire prise en charge

Cette affaire fournit une illustration de la réaction globale du Conseil de l’Europe face à la pandémie de Covid-19. Celle-ci inclut notamment différentes lignes directrices et documents d’information adressés aux États membres afin d’assurer le respect des droits humains pendant cette période de confinement.

De manière générale, dans sa note du 7 avril 2020, le Conseil de l’Europe rappelle aux États membres un certain nombre de principes de base qui doivent être respectés en temps d’urgence, notamment les principes généraux de légalité et proportionnalité et celui de limitation dans le temps des mesures prises pendant cette période (p. 2). Il rappelle aussi les conditions fixées par l’article 15 de la Convention européenne des droits de l’homme (ci-après « CEDH ») quant à la dérogation à la Convention en cas d’état d’urgence, article dont aucun État ne s’est prévalu à l’heure actuelle. Le Conseil de l’Europe rappelle encore que le droit à la vie (article 2 de la CEDH) et l’interdiction de la torture et des peines ou traitements inhumains ou dégradants (article 3 de la CEDH) « ne peuvent faire l’objet d’aucune dérogation, même en situation d’urgence telle que celle causée par le COVID-19 » (p. 5).

Dans sa « Déclaration de principes relative au traitement des personnes privées de liberté dans le contexte de la pandémie de coronavirus (COVID-19) » adoptée le 20 mars 2020, le Comité européen pour la prévention de la torture et des peines ou traitements inhumains ou dégradants (ci-après « CPT ») rappelle que « [l]es mesures de protection ne doivent jamais aboutir à un traitement inhumain ou dégradant des personnes privées de leur liberté ». Bien que le CPT recommande de « s’abstenir, dans toute la mesure du possible, de détenir des migrants » (pt. 5), la conclusion ne peut être pour les États de laisser ces personnes migrantes à leur propre sort dans la rue, en violation de leurs droits fondamentaux. En effet, la cessation de la détention ne peut en aucun cas décharger les États de leur responsabilité vis-à-vis des migrants et mener à des situations où les personnes migrantes sont exposées au sans-abrisme.

Apparaissent ainsi les trois obligations phares des États envers les migrants en période de pandémie : mettre un terme à leur détention dans la mesure du possible ; veiller à la prise en charge de leur besoins (notamment en assurant le respect de leurs droits fondamentaux liés au logement, à l’alimentation et à l’accès aux soins de santé) et s’assurer que les mesures prises pour gérer la pandémie respectent le principe de non-discrimination.

• Mettre un terme à la détention des migrants

La détention en centre fermé n’est pas compatible avec le droit à la santé des migrants. Le manque d’espace et la surpopulation empêchent une hygiène appropriée et la distanciation sociale requise. Le Haut-Commissariat des Nations Unies pour les réfugiés (ci-après « UNHCR ») le souligne dans une lettre ouverte en disant que « [t]he situation for refugees and migrants held in formal and informal places of detention, in cramped and unsanitary conditions, is particularly worrying. Considering the lethal consequences a COVID-19 outbreak would have, they should be released without delay. Migrant children and their families and those detained without a sufficient legal basis should be immediately released ». Le Conseil de l’Europe va dans le même sens, en rappelant dans un appel adressé aux États membres que la détention de migrants sans perspective raisonnable de retour (ce qui est le cas en cette période de pandémie de Covid-19, les déplacements internationaux étant déconseillés et les transports pratiquement à l’arrêt) est contraire au droit international des droits de l’homme et que la détention d’enfants migrants n’est jamais dans leur intérêt supérieur.

Au niveau de l’Union européenne, l’Agence des droits fondamentaux de l’Union européenne (ci-après « FRA ») a publié en avril 2020 un rapport sur les implications du Covid-19 sur les droits de l’homme. Dans ce document, la FRA abonde dans le sens du Conseil de l’Europe sur le fait que la détention ne se justifie plus lorsqu’il n’existe plus de perspective raisonnable de renvoi, tel que le prévoit l’article 15. 4 de la directive relative au retour des ressortissants de pays tiers en séjour irrégulier. En d’autres termes, il apparaît clairement que « under both EU and ECHR law, pre-removal detention is only justified where there is a realistic prospect of removal within a reasonable time » (p. 24). Face à une pandémie qui empêche toute possibilité d’organiser le retour de la personne détenue, cette dernière doit être immédiatement relâchée.

Cette absence de possibilité de retour se vérifie en Belgique. Fedasil a suspendu la procédure de retour volontaire et fermé les cinq bureaux de retour (Bruxelles, Anvers, Gand, Charleroi et Liège). Dès lors, au vu de l’incapacité d’organiser les retours dans les pays d’origine, plus de trois-cents personnes, ce qui constitue la moitié des personnes détenues, ont été libérées des centres de détention (à l’exclusion des résidents ayant commis des crimes)^[1].

• Prise en charge et accompagnement des migrants remis en liberté

Ensuite, le Conseil de l’Europe déclare dans l’appel susmentionné que, après qu’il ait été mis fin à la détention, « […] states should also ensure that those released from detention are given appropriate access to accommodation and basic services, including health care ». Les États ont, dans un premier temps, l’obligation négative de ne pas exposer les migrants aux conséquences de la pandémie. Ils ont aussi, dans un second temps, celle – positive – de prendre soin d’eux pendant cette période de confinement et d’assurer le respect de leurs droits fondamentaux. La FRA insiste en outre sur le fait que des mesures d’accompagnement doivent être prises suite à l’arrêt de la détention afin notamment d’assurer un logement adéquat (Rapport de la FRA, p. 9). Cet accompagnement doit, par ailleurs, veiller à la santé d’individus déjà fragilisés par une situation sociale et économique difficile (Rapport de la FRA, p. 26). À ce titre, l’impact du confinement sur leur santé mentale doit particulièrement être surveillé.

De plus, et en France particulièrement, la situation des mineurs non accompagnés est extrêmement préoccupante. Dans sa lettre de l’Observatoire du 15 avril 2020, la Commission nationale consultative des droits de l'Homme (CNCDH) indique qu’un grand nombre de MENA se trouve à la rue. C’est particulièrement le cas pour les primo-arrivants qui n’ont pas pu être orientés par les structures associatives habituelles, fermées pendant le confinement.

En Belgique, de nombreuses associations d'aide aux migrants, notamment le Ciré, estiment que l’État n’a pas apporté de solutions pour mettre les migrants à l’abri lors de la crise. Dès le premier jour du confinement, les autorités ont décidé de fermer l'Office des étrangers, lieu de dépôt des demandes d'asile. Les primo-arrivants étaient donc dans l’impossibilité de déposer une demande et n’ont pas pu bénéficier du dispositif d’accueil qui permet l’accès au logement et aux soins de santé.

• Interdiction de la discrimination

Quant à l’interdiction de la discrimination, le secrétariat du Comité directeur sur l’antidiscrimination, la diversité et l’inclusion du Conseil de l’Europe a émis une note introductive sur les risques de la gestion de la crise de Covid-19 en termes de non-discrimination, diversité et inclusion, en mettant notamment en avant des bonnes pratiques d’États membres en cette période, en ce inclus le Portugal et sa politique d’octroi, à tout migrant (y compris demandeur d’asile) ayant des demandes de permis de résidence en cours de traitement, des mêmes droits qu’à ses ressortissants (note introductive précitée, p. 4).

Dans sa lettre ouverte, l’UNHCR indique quant à lui qu’il est « vital that everyone, including all migrants and refugees, are ensured equal access to health services and are effectively included in national responses to COVID-19, including prevention, testing and treatment. Inclusion will help not only protect the rights of refugees and migrants, but will also serve to protect public health and stem the global spread of COVID-19 ». En cette période et dans cette perspective, les migrants et les nationaux doivent être traités de manière égale.

L’interdiction de la discrimination n’impose pas uniquement de s’abstenir d’adopter un traitement différentiel entre les nationaux et les personnes migrantes. Le Conseil de l’Europe rappelle que l’article 14 de la CEDH implique que « le fait de ne pas prendre en compte les besoins spécifiques de personnes appartenant à un groupe défavorisé peut entraîner une discrimination. L’interdiction de la discrimination peut donc générer des obligations de prendre des mesures positives pour parvenir à une véritable égalité » (note introductive précitée, p. 8). Dès lors, il incombe aussi aux autorités de prendre des mesures spécifiques pour les migrants qui se trouvent dans une situation de grande vulnérabilité. En effet, la FRA note à cet égard que les migrants, de par leur accès limité aux informations sur les mesures de protection à adopter, leurs conditions de logement et leurs désavantages socio-économiques, peuvent être soumis à un risque élevé de contagion.

2. Une jurisprudence convergente : de la protection des MENA face à la crise sanitaire

Il est intéressant de comparer cette requête de mesures provisoires avec d’autres affaires impliquant également des MENA parfois exposés à des situations de vulnérabilité supplémentaire en ce qu’ils risquent d’être livrés à eux-mêmes dans la rue.

Dans l’affaire M.T. c. Espagne, le Comité des droits de l’enfant a notamment conclu à la violation des articles 3 (intérêt supérieur de l’enfant) et 12 (droit d’être entendu) de la Convention relative aux droits de l’enfant, notamment en raison du fait qu’un mineur étranger non accompagné de nationalité ivoirienne avait été laissé à la rue par les autorités espagnoles.

Dans l’affaire A.L. c. Espagne, le Comité des droits de l’enfant a également considéré qu’il était « imperative that there be due process to determine a person’s age, as well as the opportunity to challenge the outcome through an appeals process. While that process is under way, the person must be given the benefit of the doubt and treated as a child » (pt. 12.3.). En l’espèce, le MENA guinéen, après s’être adressé aux autorités françaises, devait justement faire l’objet d’une procédure de détermination de l’âge. Il doit donc bénéficier de cette présomption de minorité et être traité comme un enfant pendant toute cette période.

Dans la décision EUROCEF c. France, le Comité européen des droits sociaux a estimé « qu’assurer des logements et des foyers d’accueil aux mineurs étrangers non accompagnés est une mesure minimale indispensable pour essayer d'éliminer, à l’égard de ces mineurs, les causes d’une santé déficiente (y comprises les maladies épidémiques, endémiques ou autres) » (pt. 152) et rappelé « que l’obligation de fournir une assistance sociale et médicale d’urgence n’est pas respectée dans les cas où les mineurs sont laissés en errance et vivent dans la rue » (pt. 163).

Dans la décision DEI c. Pays-Bas, le Comité européen des droits sociaux a, plus encore, conclu que « les États parties doivent [...] fournir un abri adéquat aux enfants qui se trouvent en situation irrégulière sur leur territoire aussi longtemps qu’ils relèvent de leur juridiction » (pt. 64). Dans le même sens, dans la décision DEI c. Belgique, le Comité européen des droits sociaux a considéré que « l’incapacité persistante des dispositifs d’accueil et le fait que, en conséquence, un nombre significatif de mineurs en question [...] ont été forcés à vivre dans la rue, a pour effet d’exposer ces mineurs à des risques accrus pour leur santé et intégrité physique, risques qui découlent notamment de l'absence d’un logement et d’un foyer d’accueil » (pt. 117).

Dans l’affaire S.M.K. c. France, la Cour européenne des droits de l’homme a imposé des mesures provisoires de protection d’une jeune femme camerounaise. Cette dernière affirmait être mineure mais, suite à un entretien, avait été considérée comme majeure et mise à la rue. Malgré qu’elle ait saisi le juge des enfants pour démontrer sa minorité, elle avait été livrée à elle-même pendant toute la durée de la procédure. Elle avait alors saisi le juge des référés du tribunal administratif de Nantes pour obtenir un hébergement. Ce dernier, après avoir constaté que rien n’indiquait que les documents prouvant sa minorité étaient falsifiés, ordonna son hébergement. Par après, cette décision fut annulée par le Conseil d’État sur appel du département estimant qu’aucune atteinte grave et manifeste à une liberté fondamentale n’était établie. La Cour européenne des droits de l’homme avait alors été saisie et ordonna des mesures provisoires pour que la requérante soit, de facto, logée par les autorités françaises. À l’instar de la décision commentée, cette affaire met en lumière les difficultés que peuvent rencontrer les personnes migrantes qui doivent démontrer leur minorité et/ou contester leur manque de prise en charge.

Enfin, au niveau des juridictions internes françaises, suite à une requête en référé portée par plusieurs associations, le Tribunal administratif de Marseille a demandé au préfet des Hautes-Alpes et au département des Bouches-du-Rhône, le 20 avril 2020, d’assurer l’hébergement d’urgence de 50 jeunes migrants isolés. Ces jeunes, initialement non reconnus mineurs, n’avaient pas été pris en charge au titre de l’aide sociale à l’enfance et cohabitaient en période de confinement avec un grand nombre de personnes dans un squat qui ne répondaient pas aux garanties sanitaires requises. Un certain nombre de leurs droits fondamentaux étaient en danger, notamment le droit à la vie, l’intérêt supérieur de l’enfant et le droit au logement.

3. Conclusions

La Cour européenne des droits de l’homme n’aura pas tardé à être confrontée à l’enjeu de la pandémie de Covid-19. Dans l’affaire commentée, la juridiction strasbourgeoise s’assure du bien-être d’une personne migrante livrée à elle-même durant la période de confinement décidée par les autorités françaises. Il apparaît que l’ensemble des organes de protection des droits fondamentaux s’accordent sur la définition d’au moins trois obligations à charge des autorités dans à une telle situation de crise sanitaire. Tout d’abord, l’arrêt de la détention puisque cette dernière est devenue soit dangereuse pour la santé soit injustifiable alors que le retour vers d’autres pays n’est plus possible. Ensuite, la mise en place d’un accompagnement des personnes migrantes en ce qui concerne le logement, l’accès aux soins, la nourriture, etc. Enfin, l’interdiction de la discrimination.

Face à l’urgence d’une crise, sanitaire en l’occurrence, il n’est pas inhabituel que les droits fondamentaux soient mis sous tension. Ceci est d’autant plus vrai pour les publics déjà précarisés et marginalisés en temps normal comme les prisonniers ou les migrants. Au-delà du risque pour la santé encourue par ces populations face au virus, la réaction des autorités – ou leur absence de mesures bien plus souvent – peuvent exacerber les menaces pour les droits fondamentaux des personnes vulnérables. Se créent alors des citoyens de seconde zone, délaissés par les autorités et dont les besoins sont oubliés dans la gestion de crise. Il n’est jamais inutile de rappeler qu’en temps de crise, les droits fondamentaux et particulièrement ceux des plus vulnérables, constituent une priorité et non un accessoire. En d’autres termes, puisque la période est particulièrement propice aux atteintes aux libertés fondamentales, il convient de souligner que la crise sanitaire ne procure pas un blanc-seing aux États et qu’ils demeurent tenus du respect des termes de la Convention européenne des droits de de l’homme^[2].

C. Pour aller plus loin

Lire la décision : Cour eur. D.H., 31 mars 2020, X c. France, req. n° 15457/20.

Jurisprudence :

- Comité des droits de l’enfant, Constatations relatives à la communication n° 17/2017, M.T. c. Espagne, CRC/C/82/D/17/2017, 18 septembre 2019.

- Comité des droits de l’enfant, Constatation relatives à la communication n° 16/2017, A.L. c. Espagne, CRC/C/81/D/16/2017, 31 mai 2019.

- Comité européen des droits sociaux, EUROCEF c. France, réclamation n° 114/2015, décision sur le bien-fondé, 24 janvier 2008.

- Comité européen des droits sociaux, DEI c. Pays-Bas, réclamation n° 47/2008, décision sur le bien-fondé, 20 octobre 2009.

Doctrine :

- C. NIVARD, « Le respect de la Convention européenne des droits de l’homme en temps de crise sanitaire mondiale », La Revue des droits de l’homme [En ligne], Actualités Droits-Libertés, 10 avril 2020.

- Conseil de l’Europe, Comité européen pour la prévention de la torture et des peines ou traitements inhumains ou dégradants (CPT), « Déclaration de principes relative au traitement des personnes privées de liberté dans le contexte de la pandémie de coronavirus (COVID-19) », 20 mars 2020, CPT/Inf(2020)13.

- Conseil de l’Europe, « Respecter la démocratie, l’état de droit et les droits de l’homme dans le cadre de la crise sanitaire du COVID-19. Une boîte à outils pour les Etats membres », Documents d’information, SG/Inf(2020)11, 7 avril 2020.

- Council of Europe, Directorate of Anti-Discrimination, « The Anti-discrimination, Diversity and Inclusion Dimensions of the Response to Covid-19. Introductory Note prepared by the Secretariat of the Steering Committee on Anti-discrimination, Diversity and Inclusion (CDADI) », CDADI(2020)6, Strasbourg, 8 April 2020.

- FRA, European Union Agency for Fundamental Rights, « Coronavirus Pandemic in the EU – Fundamental Rights Implications », Bulletin #1, 1 February – 20 March 2020, 2020.

Pour citer cette note : M. Leardini et M. Petel, « La Cour européenne des droits de l’homme à l’aune du Covid-19 : les droits fondamentaux des migrants immunisés face au virus ? », Cahiers de l’EDEM, mai 2020.