C.C.E., 22 janvier 2024, n° 300 342 et n° 300 343

Protection internationale dans un autre État membre de l’Union européenne : analyses et précisions du Conseil du contentieux des étrangers dans le cas de la Grèce et la Bulgarie

Protection internationale – Protection dans un autre État membre de l’Union européenne – Conseil du Contentieux des Étrangers – Article 57/6, § 3, alinéa 1er, 3° loi 15.12.80 – Grèce – Bulgarie – Principe de confiance mutuelle – Devoir de coopération – Vulnérabilité particulière.

Le Conseil du contentieux des étrangers a annulé deux décisions adoptées par le Commissariat général aux réfugiés et aux apatrides déclarant irrecevables les demandes de protection internationale introduites en Belgique, au motif que les requérants bénéficiaient déjà d’une protection en Grèce et en Bulgarie. Dans ce contexte, le Conseil a précisé plusieurs concepts importants, tels que le principe de confiance mutuelle, le devoir de coopération et la notion de « vulnérabilité particulière ». Après avoir analysé le contexte général dans ces pays, le Conseil a conclu qu’il ne disposait pas d’informations suffisantes sur la situation individuelle des demandeurs concernés pour se prononcer sur la question de l’effectivité de la protection internationale accordée en Grèce et en Bulgarie.

Flore Flandre

A. Arrêts

Par deux arrêts rendus en chambres francophones et néerlandophones réunies, le Conseil du contentieux des étrangers (ci-après « C.C.E. ») a annulé deux décisions adoptées par le Commissariat général aux réfugiés et aux apatrides (ci-après « C.G.R.A. ») déclarant irrecevables les demandes de protection internationale introduites en Belgique, au motif que les requérants bénéficiaient déjà d’une protection dans un autre État membre de l’Union européenne.

1. Résumé des décisions querellées

L’arrêt n° 300 342 concerne un jeune homme palestinien qui a fui la bande de Gaza. Il est arrivé sur l’île grecque de Leros, où il a introduit une demande de protection internationale, laquelle lui a été octroyée par une décision du 18 septembre 2019 lui reconnaissant le statut de réfugié. Après plus de trois ans en Grèce, pendant lesquels il a été confronté à des obstacles en termes d’accès à un logement, à un travail et à un suivi médical, il a pris la décision de quitter le territoire grec. Il s’est alors rendu en Belgique, où il a introduit une demande de protection internationale le 15 septembre 2022.

L’arrêt n° 300 343 concerne, quant à lui, une jeune femme syrienne qui a fui la Syrie en raison de la situation sécuritaire dans son pays et a introduit une demande de protection internationale en Bulgarie. Après être restée pendant trois mois dans un camp caractérisé par des conditions de vie précaires et insalubres, la requérante s’est vu octroyer la protection subsidiaire le 29 octobre 2021. Elle a alors été contrainte de quitter le camp et a été hébergée pendant une vingtaine de jours à Sofia chez une famille irakienne. Après avoir obtenu ses documents d’identité bulgares, elle a pris la décision de quitter la Bulgarie pour rejoindre son mari, réfugié reconnu en Belgique. Arrivée sur le territoire belge en juillet 2022, la requérante a alors introduit une demande de protection internationale auprès des instances d’asile belges.

Dans les deux cas, le C.G.R.A. a fait application de l’article 57/6, § 3, alinéa 1^er, 3°, de la loi du 15 décembre 1980 qui lui permet de déclarer irrecevable une demande de protection internationale lorsque le demandeur bénéficie déjà d’une protection dans un autre État membre de l’Union européenne. Le C.G.R.A. fonde cette position au motif que dans les deux pays concernés, la Grèce et la Bulgarie, le traitement réservé aux droits des demandeurs, bien que rencontrant certaines difficultés, est conforme aux exigences de la Convention de Genève de 1951, à la Charte des droits fondamentaux de l’Union européenne et à la Convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme. Selon le C.G.R.A., en cas de retour dans ces pays, les demandeurs ne seront donc pas exposés à un risque sérieux d’y subir des traitements inhumains ou dégradants.

2. Position et approche du C.C.E.

Saisi de deux recours contre ces décisions, le C.C.E. a procédé à une analyse de la situation générale des titulaires de protection en Bulgarie et en Grèce. Il a conclu, tout comme le C.G.R.A., que même si celle-ci est très précaire, elle n’est pas de nature telle à conclure que chaque titulaire de statut dans ces États membres se retrouverait automatiquement dans une situation de privation matérielle extrême à son retour. Par conséquent, le Conseil a estimé nécessaire de procéder à une évaluation individuelle de la situation des requérants.

Dans le cadre de ces deux décisions, le Conseil a rappelé et précisé plusieurs concepts importants, tels que le principe de confiance mutuelle, le devoir de coopération et la notion de « vulnérabilité particulière », qui seront analysés ci-dessous. Après avoir examiné ces différents éléments, le Conseil a conclu qu’il ne disposait pas d’informations suffisantes sur la situation individuelle des demandeurs concernés pour se prononcer sur la question de l’effectivité de la protection internationale accordée en Grèce et en Bulgarie et a annulé les décisions querellées.

Cette position du Conseil se différencie de celle adoptée dans deux autres arrêts récents concernant la Grèce et la Bulgarie (C.C.E., 21 décembre 2023, n° 299 299 et C.C.E., 22 janvier 2024, n° 300 341), dans lesquels le Conseil a jugé que les requérants n’avaient pas démontré concrètement qu’ils ne pouvaient plus compter sur la protection internationale dont ils bénéficiaient dans les pays concernés, ou que cette protection ne serait plus efficace. Cette dichotomie dans la jurisprudence du C.C.E. sera également soulignée dans les développements qui suivent.

B. Éclairage

Il apparait utile de revenir sur trois éléments centraux dans le raisonnement du C.C.E. : le principe de confiance mutuelle (1), le devoir de coopération (2) et la notion de « vulnérabilité particulière » (3). Il convient également de distinguer la position du Conseil dans les arrêts commentés de son approche, plus stricte, dans deux autres arrêts récents concernant également la Grèce et la Bulgarie (4).

1. Le régime de l’article 57/6, § 3, alinéa 1^er, 3°, de la loi du 15 décembre 1980 et le principe de confiance mutuelle

Le régime d’irrecevabilité prévu par l’article 57/6, § 3, alinéa 1^er, 3°, de la loi du 15 décembre 1980 découle de l’article 33, § 3, a), de la directive 2013/32/UE et d’un principe essentiel et fondateur du système d’asile européen : celui de confiance mutuelle entre les États membres.

Comme l’a reconnu la Cour de justice de l’Union européenne (ci-après, « C.J.U.E. ») dans les arrêts Jawo et Ibrahim, Sharqawi e.a. et Magamadov (19 mars 2019), ce principe « impose, notamment en ce qui concerne l’espace de liberté, de sécurité et de justice, à chacun de ces États de considérer, sauf dans des circonstances exceptionnelles, que tous les autres États membres respectent le droit de l’Union, et tout particulièrement, les droits fondamentaux reconnus par ce droit » (Jawo, § 81 ; Ibrahim e.a., § 84). Ce principe suppose donc que les États composant l’Union européenne partagent un ensemble de valeurs communes et que, par conséquent, le traitement réservé aux demandeurs de protection internationale par chaque État est supposé être conforme aux exigences des instruments internationaux protégeant leurs droits fondamentaux. Il en découle une présomption de protection équivalente dans tous les États membres de l’Union européenne.

Par conséquent, si un demandeur s’est déjà vu octroyer une protection internationale dans un État membre de l’Union européenne, il y aura lieu de déclarer sa demande introduite dans un autre État membre irrecevable. Néanmoins, la Cour reconnait qu’il puisse exister des disparités entre les États et, par conséquent, des risques sérieux que des demandeurs de protection internationale soient traités dans un État membre d’une manière incompatible avec leurs droits fondamentaux. Dans cette hypothèse, et seulement si les défaillances invoquées atteignent un seuil particulièrement élevé de gravité (Ibrahim e.a., § 89), il y aura lieu de faire exception à ce régime d’irrecevabilité.

Conformément à cette jurisprudence, il revient donc à la juridiction saisie d’un recours « d’apprécier, sur la base d’éléments objectifs, fiables, précis et dûment actualisés et au regard du standard de protection des droits fondamentaux garanti par le droit de l’Union, la réalité de défaillances soit systémiques ou généralisées, soit touchant certains groupes de personnes » (Ibrahim e.a., § 88).

C’est dans la lignée de cette jurisprudence bien établie que le Conseil, dans le cadre des deux arrêts commentés, a été tenu d’évaluer s’il existait des risques de violations des droits fondamentaux dans le chef des requérants en cas de retour en Grèce et en Bulgarie.

2. Le devoir de coopération

Afin d’analyser l’existence de défaillances en Grèce et Bulgarie, il était nécessaire pour le Conseil d’obtenir des parties à la cause des informations actuelles et objectives concernant la situation des bénéficiaires de protection internationale dans ces deux pays. Cela a amené le C.C.E. à préciser la portée du devoir de collaboration dans le cadre des décisions prises sur la base de l’article 57/6, § 3, alinéa 1^er, 3°, de la loi du 15 décembre 1980.

Pour rappel, le devoir de coopération est prévu, en droit d’asile belge, à l’article 48/6 de la loi du 15 décembre 1980, lequel impose aux demandeurs de protection internationale de présenter les éléments nécessaires pour étayer leurs demandes et aux instances d’asile d’évaluer, en coopération avec les demandeurs, les éléments pertinents de ces demandes. Cette disposition doit être analysée au regard du droit européen, et notamment les articles 4 et 10.3 de la directive 2013/32 qui précisent que les États membres doivent fonder leur décision en matière de protection internationale sur des informations générales, précises et actualisées.

À l’appui de leurs recours, les requérants ont tous les deux fait valoir des éléments démontrant la précarité de la situation des titulaires de statut en Grèce et Bulgarie et ont fourni plusieurs informations objectives et générales à ce sujet. Ils ont également souligné que cet examen n’avait pas été réalisé par le C.G.R.A. – ce dernier se limitant à indiquer qu’il revenait aux requérants de renverser la présomption selon laquelle leurs droits sont respectés dans l’autre État membre de l’Union européenne, par application du principe de confiance mutuelle. Par conséquent, en vue de l’audience, le Conseil a sollicité expressément des deux parties à la cause des informations complémentaires relatives à la situation générale des bénéficiaires d’un statut en Grèce et Bulgarie, sur la base de l’article 39/62 de la loi du 15 décembre 1980.

Dans le cadre de l’affaire concernant la Bulgarie, le C.G.R.A. n’a pas produit les informations demandées, estimant qu’il n’était pas tenu à l’obligation de procéder à de telles vérifications. Dans la seconde affaire concernant la Grèce, le C.G.R.A., après avoir adopté une position identique, a finalement fourni plusieurs rapports généraux mais a indiqué que cela était uniquement justifié par la gravité de la situation actuelle en Grèce. Concernant les autres États membres de l’Union européenne, le C.G.R.A. a soutenu qu’il n’était pas tenu à un tel devoir de coopération lorsqu’il adopte des décisions d’irrecevabilité sur pied de l’article 57/6, § 3, alinéa 1^er, 3°, de la loi du 15 décembre 1980 et a donc reconnu adopter une position variable, en fonction de l’État concerné.

Dans les deux arrêts, le Conseil a estimé qu’il ne pouvait pas suivre cette argumentation, la jugeant contraire aux dispositions législatives nationales et européennes pertinentes, ainsi qu’à la jurisprudence récente de la C.J.U.E. Dans le cadre de son analyse, le Conseil a tout d’abord rappelé l’obligation de coopération dans le chef du demandeur de protection internationale mais a également insisté sur le devoir des États membres de prendre en compte tous les éléments objectifs, fiables et précis avant de déclarer une demande irrecevable en raison d’une protection dans un autre État membre – comme l’a également reconnu la C.J.U.E. dans un arrêt du 22 février 2022 (affaire C-483/20). Encore plus récemment, dans un arrêt du 29 juin 2023 (affaire C-756/21), la C.J.U.E. a également souligné qu’il revenait aux États membres de veiller « à ce que des informations précises et actualisées soient obtenues sur la situation générale existant dans les pays d’origine des demandeurs d’asile et, le cas échéant, dans les pays par lesquels ils ont transité […] » (§ 55).

Par conséquent, dans les deux arrêts commentés, le C.C.E. a estimé que le C.G.R.A. ne pouvait se dispenser de récolter toutes les informations objectives, fiables et actualisées concernant la situation des bénéficiaires de protection internationale en Grèce et en Bulgarie et qu’il lui revenait donc d’analyser « d’initiative et au préalable à la prise de l’acte attaqué » (arrêt n° 300 343, 5.7.9) l’existence de risques de mauvais traitements.

Cette position du Conseil permet donc de tempérer la présomption de protection équivalente qui découle du principe de confiance mutuelle derrière laquelle se retranchait le C.G.R.A. Le raisonnement du C.C.E. est d’autant plus intéressant qu’il met l’accent sur la différence de moyens entre le C.G.R.A. et le demandeur de protection internationale dans l’obtention des informations objectives nécessaires, insistant sur le fait qu’il ne doit pas reposer sur ce dernier une charge de la preuve trop excessive.

Malgré tout, le C.C.E. ne va pas pour autant sanctionner le C.G.R.A. et annuler les décisions sur ce point, et va estimer qu’il est en mesure de prendre position quant à la situation générale en Grèce et en Bulgarie, sur la base des éléments objectifs exposés dans le cadre des recours.

3. La notion de « vulnérabilité particulière »

Sur la base des informations objectives fournies par les requérants – et également le C.G.R.A. dans le cadre de l’affaire concernant la Grèce – le Conseil a procédé à une analyse de la situation générale des bénéficiaires de protection internationale en Grèce et en Bulgarie. Bien que reconnaissant son caractère précaire et les nombreux obstacles administratifs existant dans ces deux pays, il a conclu que la situation n’était pas problématique au point que tous les bénéficiaires de protection internationale y seraient a priori confrontés à une situation de dénuement matériel atteignant un seuil de gravité particulièrement élevé. Par conséquent, le C.C.E. a estimé qu’il lui revenait de procéder à une évaluation individuelle de la situation des requérants.

Dans ce cadre, le Conseil a eu égard à la notion de « vulnérabilité particulière », qui ressort de la jurisprudence européenne mais ne fait pas l’objet d’une définition claire et uniforme. Conformément à cette jurisprudence, il convient de vérifier si le demandeur de protection internationale se trouverait « en raison de sa vulnérabilité particulière, indépendamment de sa volonté et de ses choix personnels, dans une situation de dénuement matériel extrême » (arrêt Jawo, § 95).

Dans le cadre de l’affaire concernant la Bulgarie, le Conseil a souligné que la requérante est une jeune femme, enceinte, isolée et ne disposant d’aucun réseau en Bulgarie. Le Conseil n’a toutefois pas conclu que ces éléments suffisaient à eux seuls à prouver l’existence d’une vulnérabilité particulière mais a plutôt considéré que le C.G.R.A. avait manqué d’examiner cet aspect du profil de la requérante – insistant sur le caractère particulièrement bref de son entretien personnel. Le C.C.E. a donc jugé qu’il était pertinent d’instruire plus amplement le profil de la requérante et a annulé la décision querellée.

Dans la seconde affaire relative à la Grèce, le Conseil a estimé que la situation individuelle du requérant ne permettait pas de conclure à l’existence d’une vulnérabilité particulière dans son chef, notamment parce que celui-ci n’avait pas fourni la moindre preuve concernant son état psychologique. Toutefois, le C.C.E. s’est fondé sur un ensemble d’éléments objectifs (expiration du permis de séjour grec, difficultés pour obtenir le renouvellement de ses documents de séjour, risques d’absence de réseau et de ressources en Grèce…) et a jugé que ceux-ci n’avaient pas suffisamment été analysés par le C.G.R.A. lors de l’entretien personnel. Selon le Conseil, il subsiste donc un doute quant au fait que le requérant, « indépendamment de sa volonté et de ses choix personnels », risquerait de subir de mauvais traitements en cas de retour en Grèce.

Dans les deux cas, on constate donc que le C.C.E. préfère utiliser une voie détournée et conclure au manque d’instruction du C.G.R.A., plutôt que de se prononcer, en vertu de sa compétence de pleine juridiction, sur l’existence d’une « vulnérabilité particulière » dans le chef des requérants. Cette approche permet d’éviter une appréciation trop restrictive de cette notion et que le Conseil développe des critères précis qui restreindraient les cas où une « vulnérabilité particulière » serait reconnue. Cela pose toutefois question quant à la charge de la preuve qui est requise du requérant afin de démontrer son profil vulnérable.

4. Une dichotomie dans la jurisprudence du C.C.E. ?

Dans les deux arrêts commentés, le Conseil a conclu à l’annulation des décisions querellées, au motif qu’une instruction supplémentaire par le C.G.R.A. relative au profil individuel des requérants était indispensable. Cependant, dans deux autres affaires récentes concernant la Grèce et la Bulgarie (C.C.E., 21 décembre 2023, n° 299 299 et C.C.E., 22 janvier 2024, n° 300 341), le Conseil a conclu à la confirmation de la décision querellée, au motif que les requérants n’avaient pas démontré concrètement qu’ils ne pouvaient plus compter sur la protection internationale dont ils bénéficiaient dans les pays concernés.

Dans le cadre de ces arrêts, le Conseil a suivi la même méthodologie que dans les arrêts commentés mais a conclu qu’il n’existait pas de situation de vulnérabilité et que le C.G.R.A. avait suffisamment instruit les éléments personnels invoqués par les requérants.

On constate dans ces deux affaires que l’appréciation de la situation individuelle des requérants par le Conseil est plus stricte et que les circonstances personnelles invoquées – agression en Grèce et push back vers la Turquie pour l’un et problèmes de santé (hépatite b) pour l’autre – ne suffisent pas à démontrer un risque de dénuement matériel extrême en cas de retour dans le pays concerné. Le Conseil semble fonder sa position sur plusieurs circonstances telles que le fait que les requérants ne soient restés que peu de temps en Grèce et Bulgarie et n’auraient donc pas réellement cherché à s’y intégrer ou encore que leur titre de séjour y soit toujours valide.

Contrairement aux arrêts commentés où le Conseil n’a pas tranché quant à la question de la vulnérabilité, on voit dans ces deux affaires certains critères se dégager, permettant de conclure à l’existence d’une protection efficace dans l’autre État membre et à l’absence d’une situation de vulnérabilité. Malgré tout, il reste difficile de pouvoir d’emblée définir les contours d’une position claire et bien établie. Le Conseil, tout comme la C.J.U.E., semble vouloir se préserver une large marge d’appréciation, en fonction des circonstances propres à chaque affaire, ce qui s’inscrira dans l’avantage des requérants dans certains cas mais qui pourrait s’avérer trop strict et aléatoire dans d’autres affaires.

5. Conclusion

Il ne fait aucun doute que la jurisprudence du Conseil continuera de se développer sur ce point et permettra, au fur et à mesure de ses arrêts, de dégager des balises pour mieux appréhender la situation des demandeurs bénéficiant déjà d’une protection dans un autre État membre de l’Union européenne. Cela permettra également de vérifier de quelle manière le Conseil analysera la notion de « vulnérabilité particulière » dans le cas de pays autres que la Grèce et la Bulgarie et quel équilibre il réservera à la balance entre les éléments objectifs et les circonstances individuelles propres aux requérants.

C. Pour aller plus loin

Lire les arrêts : C.C.E., 22 janvier 2024, n° 300 342 et n° 300 343.

Jurisprudence :

C.J.U.E., 19 mars 2019, Jawo, C-163/17, EU:C:2019:218 ;
C.J.U.E., 19 mars 2019, Ibrahim, Sharqawi e.a et Magamadov, C‑297/17, C‑318/17, C‑319/17 et C‑438/17, EU:C:2019:219 ;
C.J.U.E., 22 février 2022, XXXX c. Commissariat général aux réfugiés et aux apatrides, C-483/20, EU:C:2022:103 ;
C.J.U.E., 29 juin 2023, X c. International Protection Appeals Tribunal, Minister for Justice and Equality, Ireland, Attorney General, C-756/21, EU:C:2023:523 ;
C.C.E, 21 décembre 2023, n° 299 299 ;
C.C.E, 22 janvier 2024, n° 300 341.

Doctrine :

Carlier, J.-Y. et S. Sarolea, Droit des étrangers, Bruxelles, Larcier, 2016 ;
Lys, M., « Le risque qu’un demandeur d’asile soit exposé à une situation de dénuement matériel extrême empêche son transfert vers l’État membre normalement compétent pour le traitement de sa demande d’asile ou vers celui qui lui a déjà accordé une protection internationale », Cahiers de l’EDEM, mars 2019 ;
Rizcallah, C., « Le principe de confiance mutuelle : une utopie malheureuse ? », Rev. trim. dr. h. (118/2019).

Autre :

Site du C.C.E. : Protections internationales en Grèce et en Bulgarie.

Pour citer cette note : F. Flandre, « Protection internationale dans un autre État membre de l’Union européenne : analyses et précisions du Conseil du contentieux des étrangers dans le cas de la Grèce et la Bulgarie », Cahiers de l’EDEM, mai 2024.

^{Photo : Rudi Jacobs, cce-rvv}