Comm. afr. D.H., 20 octobre 2020, Georges Iyanyori Kajikabi et autres c. République arabe d’Égypte, communication n° 344/07

Cessation — Détention — Dignité — Droit à un avocat — Circonstances atténuantes — Considérations politiques.

Par sa communication n° 344/07, la Commission africaine des droits de l’homme et des peuples examine les dénonciations des ressortissants soudanais faisant état de graves violations de droits humains telles que les pertes en vies humaines d’une vingtaine des manifestants, les préjudices physiques, la détention, etc. Ces violations sont intervenues dans le cadre d’un sit-in pacifique organisé devant le Bureau du HCR et réprimé par la police égyptienne à la demande du HCR. La Commission conclut à la violation de plusieurs dispositions de la Charte africaine des droits de l’homme et des peuples, mais reconnait des circonstances atténuantes en faveur de l’État défendeur à défaut d’engager la responsabilité du HCR à partir de la Charte africaine.

Trésor Maheshe Musole

A. Arrêt

Les requérants, un groupe d’environ 2500 ressortissants soudanais composés de demandeurs d’asile, de réfugiés et de sans-papiers organisent le 17 décembre 2005 un sit-in en Égypte dans le parc Mustafa Mahmoud non loin des bureaux du Haut Commissariat des Nations unies pour les réfugiés (ci-après, HCR) au Caire. Ils font valoir plusieurs demandes parmi lesquelles : la cessation de la discrimination contre les réfugiés soudanais, l’enregistrement des nouveaux demandeurs d’asile dès leur arrivée, la prise en charge des personnes âgées, des femmes et des enfants non accompagnés, etc. (§ 2). Après l’échec de négociations et à la suite de demandes répétées du HCR, la police antiémeute encercle les manifestants avec des renforts lourds sous forme de fourgonnettes et de voitures blindées en les enjoignant de quitter le parc et de rejoindre leurs camps. Les responsables de sécurité justifient cette présence policière par le souci de protéger les réfugiés contre une manifestation fondamentaliste le lendemain. Le 30 décembre 2005 à deux heures du matin, la police prend d’assaut le parc où se déroule le sit-in au moyen de bâtons, de matraques, de nébuliseurs de gaz, etc. À la suite de cet assaut, entre 27 et 53 personnes décèdent et d’autres sont blessées[1]. La police embarque les survivants vers des sites militaires et pénitentiaires dans la caserne de police de Turra, les camps d’entrainement de Mansheyet Nasser et de Dahchour, ainsi que les prisons d’Elkoum Shebin, d’Abou Zaabal et de Qanatir (§§ 7, 15, pp. 2-3 et 5).

Au regard de circonstances ayant entouré l’intervention de la police égyptienne et leur détention, les requérants se plaignent de la violation de plusieurs droits garantis par la Charte africaine des droits de l’homme et des peuples (ci-après, la Charte africaine). Il s’agit du droit à la non-discrimination (la malveillance raciste apparente sous-tendant la violence), des atteintes au droit à la vie (une vingtaine des personnes décédées), des atteintes à la dignité humaine en ce compris les traitements cruels, inhumains et dégradants (angoisse mentale, préjudice physique, détention en secret, etc.). En outre, ils reprochent à l’État la violation de la liberté de réunion pacifique (art. 11 de la Charte africaine) et les détentions arbitraires dans les camps d’entrainement militaires et policiers. Enfin, ils allèguent la violation de droits sociaux et économiques tels que le droit de jouir du meilleur état de santé et la protection de la famille. La requête s’appuie sur les dispositions de la Charte africaine en ses articles 1, 2, 4, 5, 6, 11, 14, 16 et 18. Cette requête est également étayée par les condamnations internationales de l’ONU (Koffi Annan), du Haut-Commissaire des Nations Unies pour les réfugiés (Antonio Guterres) et le Comité des Nations Unies pour la protection des droits de tous les travailleurs migrants (§ 22).

Dans sa communication n° 344, la Commission africaine des droits de l’homme et des peuples (ci-après, la Commission) examine deux préalables avant d’aborder les griefs. L’un concerne le rôle du HCR dans la survenance des événements tragiques décriés. En effet, les parties conviennent que « le HCR est au cœur des événements ayant abouti à la tragédie de la nuit du 29 au 30 décembre 2005 » (§ 142). L’autre point porte sur la présence parmi les manifestants d’individus qui jouissent de la protection internationale. Le groupe de manifestants se compose « de demandeurs d’asiles, de réfugiés détenteurs de cartes et de personnes sans-papiers » (§ 142). Leurs statuts respectifs sont différents au regard du droit international. Ces préalables posés, la Commission procède à l’examen des dispositions de la Charte africaine à la base des griefs invoqués. Son examen aboutit à un constat en demi-teinte.

D’une part, la Commission conclut à la violation de certaines dispositions de la Charte africaine par la République arabe d’Égypte. Il s’agit des articles 1, 2, 4, 5, 11 et 14. Concernant l’article 4 (droit à la vie), la Commission constate sa violation du fait que « l’État […] n’avait pas pris de mesures suffisantes pour prévenir le développement d’une telle situation et protéger la vie des manifestants » (§ 180). En outre, la Commission reproche à l’État de n’avoir pas « mené une enquête rapide, impartiale, approfondie et transparente sur les exécutions » (§ 190). S’agissant de l’article 5 (dignité), la Commission conclut à la violation de cette disposition lors de la répression de la manifestation. Selon la Commission, « les Victimes ont également été agressées et ont fait l’objet de violences physiques et verbales et ont, en outre, été séparées de leur famille et emmenées dans des lieux de détention inconnus » (§ 197). La Commission déduit la violation de cette disposition du refus d’accès au corps des victimes. Pour la Commission, « l’inhumation dans les délais est un aspect important de la religion et de la culture musulmanes et convient donc que ce retard devrait avoir causé une angoisse pour la Première Victime et pour d’autres victimes placées dans une situation similaire et qu’il s’agit d’une violation de l’Article 5 » (§ 206).

D’autre part, la Commission conclut à la non-violation de l’article 6 (liberté) de la Charte africaine par la République arabe d’Égypte dans ses aspects substantiel et procédural. Sur le plan substantiel, la Commission constate que « la mise des manifestants en détention n’était pas arbitraire, qu’elle servait un objectif légitime et qu’elle n’était pas disproportionnée » (§ 215). Sur le plan procédural, la Commission considère que « le droit d’avoir accès au HCR est suffisant et qu’ils n’avaient pas en outre le droit d’avoir un avocat puisque le HCR aurait pu leur apporter un soutien suffisant dans tous les processus de réexamen administratifs » (§ 217).

B. Éclairage

Dans la présente affaire, le raisonnement de la Commission soulève deux observations relatives, d’une part, à l’article 5 (dignité) et, d’autre part, à l’article 6 (liberté).

La première observation concerne l’article 5 de la Charte africaine. Bien que la décision de la Commission aboutisse au constat de violation de l’article 5 par l’État défendeur, sa motivation soulève une observation au regard du grief relatif au refus adressé à la Première Victime d’amener les corps au Soudan pour les y inhumer. Selon la Commission, ce refus s’explique par le fait que « les réfugiés, en raison du statut qui leur a été accordé dans le pays d’accueil, ne sont pas supposés revenir dans leur pays d’origine puisque le fondement du statut de réfugié qui leur a été octroyé est qu’ils ne peuvent pas y retourner » (§ 205). Par cette motivation, la Commission ne considère pas le refus d’enterrer dans le pays d’origine comme un traitement inhumain au sens de l’article 5 de la Charte. Elle s’appuie sur l’article 1, C, 4, de la Convention relative au statut de réfugié de 1951 (ci-après, Convention de Genève). Selon cette disposition, le statut de réfugié cesse lorsque le réfugié « est retourné volontairement s’établir dans le pays ». Dans ce cas, il y a présomption réfragable de récupération ou possible récupération de la protection du pays d’origine[2].

Cependant, la doctrine et la jurisprudence sont plus mesurées que cette décision de la Commission africaine au sujet de la perte du statut en cas de retour volontaire dans le pays d’origine pour assister à un deuil. Dans ce cas, la cessation n’opère pas dans la mesure où « il n’y a ni établissement ni soumission volontaire aux autorités du pays, mais risque pour l’intéressé qui l’assumera après en avoir avisé les autorités du pays d’accueil »[3]. Pour sa part, le HCR considère que, dans le cas où « un réfugié, muni non pas d’un passeport national, mais par exemple d’un titre de voyage délivré par son pays de résidence, se rend dans son pays d’origine, pour y faire un séjour temporaire, cela ne constitue pas une volonté́ de s’y “établir” et n’implique pas la perte du statut de réfugié en vertu de la clause à l’examen » (§ 134)[4].

En définitive, l’article 1, C, 4, de la Convention de Genève ne doit pas être interprété comme une limitation de l’exercice, dans son pays d’origine, du droit d’être enterré dignement déduit de l’article 5 de la Charte africaine. Dans le cas contraire, cela constituerait un déni du rattachement du réfugié à son pays d’origine. Dans son opinion individuelle dans l’affaire du Sahara occidental portée devant la Cour internationale de justice, le juge Ammoun rappelle le lien ancestral entre « la terre, ou la mère Nature, et l’homme qui en est issu, qui y reste attaché, et doit y retourner un jour pour s’unir à ses ascendants »[5].

Au regard du contexte de réfugiés soudanais en Égypte, il n’est pas sûr que le HCR aurait appliqué la clause de cessation de l’article 1, C, 4, de la Convention de Genève pour des raisons de manœuvres politiques. Deux précédents peuvent l’attester au sujet des articles 1, C, 5, et 1, E, de la Convention de Genève.

En juin 2004, les réfugiés soudanais constituent la communauté la plus importante après celle des Palestiniens. À l’époque, le gouvernement soudanais signe un accord de paix avec le Mouvement populaire de libération du Soudan (SPLM). En toute logique, le HCR devrait appliquer la clause de cessation de l’article 1, C, 5 (changement de circonstances dans le pays d’origine). Au contraire, le HCR leur accorde une protection temporaire[6] à titre gracieux par crainte de l’effondrement de l’accord de paix au Soudan[7].

En septembre 2004, le Soudan et l’Égypte signent l’accord sur les quatre libertés qui reconnait aux citoyens des deux pays la liberté de se déplacer, de résider, de travailler et de posséder des biens au-delà des frontières nationales. Au regard des privilèges et des droits reconnus aux réfugiés soudanais, leur statut devrait cesser en vertu de l’article 1, E, de la Convention de Genève. Cependant, le HCR continuait à leur offrir une protection temporaire pour ne pas contraindre l’Égypte à régulariser la situation des sans-papiers[8].

La deuxième observation porte sur l’article 6[9] de la Charte africaine. La Commission conclut à la non-violation de l’article 6. Elle déduit le droit à l’assistance d’un avocat à partir du volet procédural de l’article 6 de la Charte africaine. Cette approche est originale, car elle ne découle ni de la lettre de l’article 6 ni de la jurisprudence de la Commission africaine[10] ou de la Cour africaine des droits de l’homme et des peuples[11]. Toutefois, la Commission ne reconnait pas ce droit aux requérants en se fondant sur la position du HCR exprimée dans le document « Détention des réfugiés et des demandeurs d’asile ». Selon la Commission, « le document du HCR sur la Détention des réfugiés et des demandeurs d’asile ne requiert pas un avocat, mais simplement que “les réfugiés et les demandeurs d’asile qui sont détenus aient la possibilité de prendre contact avec le Bureau du Haut Commissariat des Nations unies pour les réfugiés ou, en l’absence d’un tel bureau, avec les organismes nationaux existants d’assistance aux réfugiés” » (§ 216).

Cependant, cette interprétation n’est conforme ni à la position des instances de protection de droits humains ni au principe directeur n° 5 du HCR relatif aux garanties procédurales. Ce dernier requiert à la fois la présence d’un avocat et l’assistance du HCR ou de toute autre organisation. Selon ce Principe directeur, les demandeurs d’asile en détention devraient « […] ii) être informés de leur droit au conseil juridique. Là où c’est possible, ils devraient bénéficier d’une assistance juridique gratuite ; […] (v) contacter et être contacté par le bureau local du HCR, les institutions nationales pour les réfugiés ou autres agences ainsi qu’un avocat »[12]. Il se dégage une obligation pour l’État d’accueil de reconnaitre le droit au conseil aux demandeurs ou de leur conférer une assistance gratuite. Une telle position est conforme à la jurisprudence du Comité des droits de l’homme qui considère que « toute personne privée de liberté doit pouvoir communiquer avec l’extérieur, et en particulier, avoir accès à un avocat ou un médecin »[13]. Dans ses observations finales adressées aux États-Unis, le Comité exprime sa préoccupation à propos de personnes détenues en secret à Guantanamo qui n’ont ni le droit d’être assistées par un avocat ni le droit d’informer leur famille ou le Comité international de la Croix-Rouge des motifs de leur détention[14]. La Cour européenne des droits de l’homme s’inscrit aussi dans cette approche[15]. Dans l’affaire Abdolkhani et Karimnia c. Turquie à laquelle se réfère la Commission (§ 217), la Cour conclut à la violation de l’article 13 de la Convention parce que « les requérants n’ont pas pu bénéficier d’une assistance judiciaire alors qu’ils contestaient une mesure d’expulsion » (§ 114)[16].

Au regard de circonstances de l’espèce, la Commission n’aurait pas dû exiger des requérants de solliciter l’assistance juridique du HCR plutôt que celle d’un avocat. En effet, les requérants et l’État défendeur considèrent le HCR comme le premier responsable « des événements ayant abouti à la tragédie de la nuit du 29 au 30 décembre 2005 » (§ 142). Cette situation s’explique en partie par le Mémorandum d’accord signé entre l’Égypte et le HCR en 1954. Ce texte confie au HCR la compétence de déterminer le statut de réfugié sur son territoire. En Égypte, cette compétence conférée au HCR repose sur des considérations politiques. La reconnaissance du statut de réfugié aux Soudanais embarrasse le gouvernement égyptien « car elle pouvait être perçue comme une critique à l’égard du régime de Khartoum et tendre les relations »[17]. Pour ne pas endosser ce rôle, elle préfère maintenir la compétence au HCR dans la détermination du statut de réfugié. Loin d’être une panacée pour les réfugiés, cette compétence conduit généralement à des effets pervers[18]. Elle place le HCR dans une sorte de conflits d’intérêts entre, d’une part, la mise en œuvre de la législation sur les réfugiés et, d’autre part, sa capacité à superviser la législation nationale et la protection des réfugiés[19].

En définitive, cette affaire traduit la difficulté des organes de protection des droits humains de statuer dans un contexte où le HCR intervient dans la détermination du statut de réfugié. Dans la présente espèce, la personnalité juridique internationale du HCR amène la Commission africaine à reconnaitre des circonstances atténuantes en faveur de l’État d’accueil.

C. Pour aller plus loin

Lire l’arrêt : Commission africaine des droits de l’homme et des peuples, 20 octobre 2020, Georges Iyanyori Kajikabi et autres c. République arabe d’Égypte, communication n° 344/07.

Jurisprudence :

Cour eur. D.H., 22 septembre 2009, Abdolkhani et Karimnia c. Turquie, req. n° 30471/08.

Doctrine :

• Carlier J.-Y. et Sarolea S., Droit des étrangers, Bruxelles, Larcier, 2016.
• Carlier J.-Y., Droit d’asile et des réfugiés – De la protection aux droits, R.C.A.D.I., La Haye, Martinus Nijhoff Publishers, 2008.
• Decaux E. (dir.), Le Pacte international relatif aux droits civils et politiques – Commentaire article par article, Paris, Economica, 2011.
• Michael K., « The Beleaguered Gatekeeper : Protection Challenges Posed by UNHCR Refugee Status Determination », Scholarly Works, 636, 2006.
• Badawy T., The Memorandum of Understanding between Egypt and the Office of the United Nations High Commissioner for Refugees: Problems and Recommendations, CARIM as 2010/07, Robert Schuman Centre for Advanced Studies, San Domenico di Fiesole (FI), European University Institute, 2010.

Pour citer cette note : T. Maheshe Musole, « Les effets pervers de la détermination du statut de réfugié par le HCR », Cahiers de l’EDEM, février 2023.