Cour eur. D.H., 10 décembre 2020, Shiksaitov c. Slovaquie, req. nos 56751/16 et 33762/17

Louvain-La-Neuve

La détention irrégulière d’un réfugié en vue de son extradition en raison d’un manque de diligence des autorités nationales.

Article 5, § 1er, f), CEDH – droit à la liberté – détention irrégulière – extradition – manque de diligence des autorités nationales

La Cour européenne des droits de l’homme examine la légalité de la détention préventive ainsi que de la détention dans l’attente d’une extradition d’un réfugié au regard de l’article 5, § 1er, f), de la CEDH. Appliquant les principes généraux relatifs à cette disposition, la Cour constate que les autorités nationales n’ont pas agi de manière active et diligente lors de la collecte de toutes les informations nécessaires pour instruire le dossier et lors de l'examen des contestations juridiques soulevées par le requérant. La Cour conclut à la violation de l’article 5, § 1er, f), en ce que les motifs de la détention du requérant ne sont pas restés valables pendant toute la période de la détention et que les autorités n'ont pas mené la procédure avec la diligence requise.

Mathilde Rocour

A. Arrêt

La Cour européenne des droits de l’homme (ci-après, « la Cour ») examine conjointement deux requêtes introduites le 22 septembre 2016 et le 27 avril 2017 par un ressortissant russe d’origine tchétchène (ci-après, « le requérant »). Ce dernier allègue une violation, par la République slovaque, de l’article 5 de la Convention européenne des droits de l’homme (ci-après, « CEDH ») en raison de l’illégalité présumée de sa détention préventive et de sa détention dans l’attente de son extradition. Le requérant invoque également l'article 13 CEDH au motif que le droit interne ne lui offrait aucun recours permettant de demander réparation pour sa détention illégale.

  1. Résumé des faits

Le 12 juillet 2007, le requérant s’est vu décerner un mandat d’arrêt international par un tribunal de la République tchétchène après avoir été soupçonné d’avoir commis des actes de terrorisme en 2004. En 2011, à la suite d'une procédure d'extradition lancée par les autorités ukrainiennes, le requérant s'est enfui en Suède, où il a obtenu le statut de réfugié. Ce statut lui avait été conféré en raison des persécutions dont il avait été victime en Tchétchénie.

Le 15 janvier 2015, le requérant a été arrêté et placé en détention après avoir été interpellé par la police des frontières slovaque alors qu’il tentait de se rendre en Ukraine.

Le 19 janvier 2015, le tribunal régional place le requérant en détention préventive jusqu'à ce que les circonstances relatives à son statut de réfugié en Suède puissent être clarifiées et ce, en vue de son éventuelle extradition vers la Russie. Le requérant conteste la décision du tribunal régional mais, tant la Cour Suprême que la Cour constitutionnelle le déboutent au motif que sa libération serait de nature à compromettre l'achèvement de l'enquête préliminaire dont il faisait l’objet et, par conséquent, la procédure d'extradition même. A l’appui de sa décision, la Cour suprême a jugé qu’elle n’était pas liée par le statut de réfugié qui avait été conféré au requérant par la Suède en raison de l’applicabilité de la clause d’exclusion contenue tant dans la Convention de Genève que dans la directive qualification.

Le 23 février 2015, à la requête du procureur, le tribunal régional a ordonné le placement du requérant en détention dans l'attente de son extradition. La requête du procureur fait quant à elle suite à une demande d'extradition déposée par les autorités russes le 17 février 2015. Le requérant invoque également qu’il a été reconnu réfugié en Suède et que la Slovaquie est liée par cette décision. La décision du tribunal régional a été confirmée tant par la Cour suprême par un arrêt du16 mars 2015, que par la Cour constitutionnelle par un arrêt du 13 octobre 2016.

Entre temps, faisant suite à une requête du procureur le 9 octobre 2015, le tribunal régional autorise, le 8 septembre 2016, l’extradition du requérant vers la Russie. Le requérant interjette également appel de cette décision devant la Cour Suprême.

Par un arrêt du 2 novembre 2016, la Cour suprême annule cette fois la décision du tribunal régional qui ordonnait l’extradition du requérant vers la Russie. La Cour suprême a présenté successivement trois motifs à l’appui de sa décision. Premièrement, bien que les autorités suédoises n’aient pas semblé être informées des accusations pénales visant le requérant, ce dernier bénéficie toutefois de la protection que lui confère son statut de réfugié par tous les Etats membres de l’Union européenne, en ce compris la Slovaquie. La Cour suprême relève également que les clauses d’exclusion du statut de réfugié n’étaient pas applicables au requérant. Deuxièmement, après avoir examiné la situation générale des droits de l’homme en Russie ainsi que la fiabilité des allégations qui pesaient sur le requérant, la Cour suprême a estimé que les autorités russes n’avaient pas fournies des éléments de preuve suffisant à l’appui de leur demande d’extradition. Finalement, le fait reproché au requérant, et qui est à l’origine des poursuites pénales à son encontre, relève de l’infraction politique au sens de l’article 3 de la Convention européenne d’extradition, ce qui a pour effet d’exclure la procédure d’extradition. Par la même décision, elle ordonne la libération du requérant dans l’attente de son extradition et ce, avec effet immédiat.

Considérant que les autorités slovaques n’ont pas respecté son droit à la liberté en raison de l'illégalité de sa détention préventive et de sa détention en attente d'extradition, le requérant a introduit deux requêtes devant la juridiction strasbourgeoise, les 22 septembre 2016 et 27 avril 2017, alléguant la violation de l’article 5, § 1er, f), de la CEDH. A titre subsidiaire, le requérant a également invoqué l'article 13 de la CEDH estimant que le droit interne ne lui offrait aucun recours lui permettant de demander une indemnisation pour sa détention illégale.

  2. Décision de la Cour

Eu égard à la similitude des requêtes, la Cour estime qu'il convient de les examiner conjointement (§ 42). Elle analyse ensuite la légalité de la détention du requérant en trois temps (§59).

Dans un premier temps, la Cour estime que tant la décision de placer le requérant en détention préventive que celle ordonnant le maintien de sa détention dans l'attente de son extradition ont été émises conformément aux dispositions pertinentes du droit interne (§ 67). Par conséquent, la détention du requérant respecte l’article 5, § 1er, f), de la CEDH

Dans un deuxième temps, la Cour rejette l’argument selon lequel la détention du requérant n’est pas fondée au motif qu’il n’aurait pas pu faire l’objet d’une procédure d’extradition vers la Russie en raison de son statut de réfugié. En effet, le statut de réfugié du requérant qui lui avait été accordé par la Suède n’exclut pas automatiquement son extradition par les autorités slovaques (§68). Bien que la décision des autorités suédoises d’accorder le statut de réfugié au requérant soit extra-territorialement contraignante, ce statut peut toutefois faire l’objet d’un réexamen dans le cas où d’autres informations concernant le requérant ont été mises en lumière au cours d’une procédure d’extradition (§69). De ce fait, au vu de la situation spécifique du requérant, les autorités slovaques étaient en droit d’examiner l’éventuelle applicabilité d’une clause d’exclusion du statut de réfugié du requérant (§71). Par conséquent, il ne peut être reproché aux autorités slovaques d’avoir mené une enquête préliminaire en vue de déterminer s’il existait des obstacles de droit ou de fait à la demande d’extradition des autorités russes du requérant et ce, malgré son statut de réfugié accordé par la Suède (§72). Il s’avère dès lors que la détention du requérant était justifiée par la nécessité d’assurer la présence du requérant sur le territoire slovaque afin de ne pas entraver l’enquête préliminaire relative à son éventuelle extradition (§73). La Cour ne dispose pas d’éléments de preuve suffisants lui permettant de considérer que la détention du requérant était contraire au droit national ou à l'article 5, § 1er, f) (§75).

Dans un troisième temps, la Cour se penche sur la question de savoir si la durée de la détention du requérant a bien été justifiée par des « mesures prises en vue de son extradition » au sens de l'article 5, § 1er, f). A cet égard, elle relève que la détention globale du requérant en vue de son extradition a duré du 15 janvier 2015 au 2 novembre 2016 inclus, soit un an, neuf mois et dix-huit jours (§76).  La Cour poursuit en pointant deux éléments qu’elle juge interpellant. Premièrement, la Cour relève que six mois se sont écoulés entre l’audition du requérant et le moment où le procureur a requis auprès du tribunal régional l’autorisation d’entamer la procédure d’extradition du requérant vers la Russie (§80). Ce délai de six mois semble anormalement long compte tenu des informations suffisantes dont disposait le procureur pour instruire le dossier (§§ 78-79). En outre, l’absence de démarches proactives de la part des autorités slovaques pour instruire le dossier a été de nature à retarder la décision de tribunal régional ce qui a eu pour conséquence de prolonger la détention du requérant (§80). Deuxièmement, la Cour s’étonne du caractère radicalement opposé des deux jugements rendus par la Cour Suprême alors que, dans les faits, aucune information complémentaire n’avait été rendue disponible entre-temps. Ceci est d’autant plus surprenant lorsque l’on sait que tant les informations sur le statut de réfugié du requérant, qui avaient fondé la première décision de la Cour Suprême que celles relatives aux poursuites pénales en Russie avaient été mises à la disposition des autorités slovaques depuis le mois de février 2015 (§81).

A la lumière de ce qui précède, la Cour constate que les autorités nationales slovaques ne semblent pas avoir fait preuve de suffisamment de diligence lors de la collecte de toutes les informations nécessaires ni lors de l'examen des contestations juridiques soulevées par le requérant. Selon la Cour, aucun élément ne semblait faire obstacle à ce que les juridictions nationales se prononcent plus rapidement sur la recevabilité de l'extradition que ce qu’elles ont fait en réalité (§82). Par conséquent, la Cour conclut que les motifs de la détention du requérant ne sont pas restés valables pendant toute la période de la détention et que les autorités n'ont pas mené la procédure avec la diligence requise (§83). De ce fait, la Cour juge, à l’unanimité, qu’il y a donc eu violation de l'article 5, § 1er, de la Convention (§84).

La Cour estime également qu’il y a eu violation de l'article 5, § 5, au motif que le requérant n'a pas pu bénéficier d'un droit à réparation pour la violation de ses droits au titre de l'article 5, § 1er (§97). En ce que le requérant a indubitablement subi un préjudice moral en raison de la souffrance à laquelle il a été confrontée pendant sa détention, la Cour lui accorde 8 500 euros pour les dommages moraux qu’il a subis en application de l’article 41 CEDH (§103).

B. Éclairage

L’arrêt commenté permet de revenir sur plusieurs questions récurrentes du droit de l’immigration : la reconnaissance mutuelle du statut de réfugié (1) et les sauvegardes applicables en matière d’extradition, en ce compris le devoir de diligence lorsqu’il y a détention dans le cadre de la procédure d’extradition (2)

  1. La reconnaissance mutuelle des décisions en matière d’asile

Cet arrêt rappelle le caractère non-automatique de la reconnaissance mutuelle des décisions en matière d’asile. En l’espèce, le requérant allègue devant la Cour la violation de l’article 5 CEDH en raison de l’illégalité de sa détention. A l’appui de cette allégation, il invoque le fait que sa détention était dénuée de fondement car, au vu de son statut de réfugié, il n’aurait de toute façon pas pu faire l’objet d’une mesure d’extradition. Selon lui, les autorités slovaques seraient tenues de reconnaitre le statut de réfugié qui lui avait été conféré par la Suède. Cependant, la Cour rejette cet argument au motif que les autorités slovaques étaient tout à fait en droit d’effectuer un réexamen de son statut de réfugié au regard de l’éventuelle applicabilité d’une clause d’exclusion. Elles ne sont pas liées automatiquement par la décision de la Suède lui conférant le statut de réfugié : « the fact that the applicant had been granted refugee status in Sweden did not automatically mean that he should be considered as a refugee in Slovakia » (§69).

En l’état actuel du droit européen de l’asile, seules les décisions négatives relatives à des demandes d’asile prises dans un État membre de l’Union européenne sont reconnues par les autres Etats membres de l’Union ( voy « Document de travail sur l’article 80 TFUE » , pp. 6-7). La Commission a toutefois rédigé une proposition de règlement tendant à réviser la Directive « qualification » afin de l’assortir d’un instrument juridique favorisant la reconnaissance mutuelle des décisions d’octroi du droit d’asile entre les États membres de l’UE (voy L. Rasche, « Un nouveau départ dans la politique d’asile de l’UE », pp. 5)

En ce sens, une partie de la doctrine plaide en faveur d’un principe de reconnaissance mutuelle renforcé qui impliquerait que la qualité de réfugié, reconnue dans un État membre, puisse être reconnue de plein droit dans tout autre État membre (voy J.-Y. Carlier et S. Saroléa, Droit des étrangers). Cet avis est également partagé par les rapporteurs de la Commission des libertés civiles, de la justice et des affaires intérieures du Parlement européen qui estiment que la reconnaissance mutuelle des décisions favorables en matière d'asile serait une étape logique vers la mise en œuvre effective de l'article 78, paragraphe 2, alinéa a), du traité FUE qui préconise l’établissement d’un statut uniforme d'asile valable dans toute l'Union.

A l’échelle nationale, le Conseil d’Etat belge a expressément fait référence au caractère non-automatique du principe de reconnaissance mutuelle en jugeant que le statut de réfugié obtenu dans un autre État ne peut être confirmé sans demande expresse (C.E., arrêt du 27 novembre 2014, n° 229.380).

L’arrêt commenté procède à une application correcte du droit positif en vigueur. On peut toutefois regretter qu’il ne donne pas une impulsion aux réformes encouragées par la doctrine ou le parlement européen. Sans statuer contra legem, la Cour pouvait s’appuyer sur la confiance mutuelle, principe directeur de la politique européenne en matière d’asile, pour encourager une limite au pouvoir de réexamen du pays de déplacement secondaire. Une présomption réfragable pourrait être instituée quant au risque de violation de l’article 3 de la CEDH. Ceci étant, le grief discuté par l’arrêt portait sur l’article 5 et la légalité de la détention, de sorte que cette question n’a été abordée que de manière incidente.

  2. Les sauvegardes applicables en matière d’extradition

Bien que la Cour n’ait pas eu à se prononcer sur la légalité de la demande d’extradition, l’arrêt commenté invite à rappeler certains principes qui y sont applicables.

- Responsabilité de l’Etat procédant à l’extradition pour violation de l’article 3 CEDH

Dans la présente affaire, la Cour suprême slovaque avait rejeté la demande d’extradition émise par les autorités russes en raison, notamment, de la situation générale des droits de l’homme en Russie. Le requérant ayant déjà fait l’objet de persécution par les autorités tchétchènes, le risque que ces faits se reproduisent à nouveau a été jugé trop important par la Cour suprême.

Ceci n’est pas sans rappeler la jurisprudence désormais bien établie de la Cour selon laquelle  l’extradition d’un requérant, vers un pays où il encourt un risque de torture ou de traitements inhumains ou dégradants, peut engager la responsabilité de l’État qui met en œuvre cette mesure d’éloignement  et ce, pour violation de l’article 3 CEDH (CEDH, Soering c. Royaume-Uni, § 111 ; CEDH, Saadi c. Italie, § 126; CEDH, Mamatkoulov et Askarov c. Turquie, § 67 ; CEDH, Trabelsi c. Belgique, §§ 138-139). En l’espèce, si la Cour suprême slovaque avait fait droit à la demande d’extradition des autorités russes, la Slovaquie aurait dès lors peut être pu faire l’objet d’une condamnation par la Cour pour violation de l’article 3 CEDH.

La Cour a déjà eu l’occasion de se prononcer sur le cas plus spécifique d’une mesure d’extradition d’un requérant ayant obtenu le statut de réfugié dans un Etat membre de l’Union. En l’espèce, la Cour avait jugé que la mise à exécution, par les autorités bulgares, de la décision d’extrader le requérant vers la  Russie emporterait violation de l’article 3 de la Convention en raison du risque sérieux et avéré que ce dernier soit soumis à la torture ou d’autres traitements inhumains (CEDH, M.G. c. Bulgarie, § 96).

- Non-applicabilité des garanties procédurales de l’article 1 du Protocole n°7 mais devoir de diligence s’imposant aux autorités nationales en cas de détention en vue d’une extradition

En ce qui concerne les garanties procédurales s’appliquant en cas d’expulsion d’un étranger, la Cour juge que les garanties prévues aux fins de l’article 1 du Protocole n° 7 ne s’appliquent pas lorsque le requérant fait l’objet d’une procédure d’extradition (CEDH, Bolat c. Russie, § 79 ; Nolan et K. c. Russie, § 112 ; Explanatory Report to the Protocol No. 7, §10). Cependant, dans le cas où le requérant est détenu en vue de son extradition, les autorités nationales sont tenues d’agir avec diligence au sens de l’article 5, § 1er, f).

A cet égard, l’arrêt commenté met en lumière l’importance que revêt le devoir de diligence s’imposant aux autorités nationales lorsqu’elles ordonnent une privation de liberté dans le cadre d’une procédure d’extradition. En effet, le devoir de diligence dont doivent faire preuve les autorités nationales, lorsqu’une procédure d’extradition est en cours, conditionne la légalité de la détention prévue à l’article 5, § 1er, f). Son importance est telle que la Cour a déjà eu l’occasion de se prononcer en ce sens à plusieurs reprises (voy. notamment CEDH, Khlaifia et autres c. Italie, § 90 ; CEDH, A. et autres c. Royaume-Uni, § 164 ; CEDH, Amie et autres c. Bulgarie, § 72 ; CEDH, Saadi c. Royaume-Uni, §§ 72-74).

La Cour a déjà relevé dans un précédent arrêt que le degré d’intensité du devoir de diligence reposant sur les autorités nationales peut différer suivant les circonstances du cas d’espèce (CEDH, Gallardo Sanchez c. Italie, § 42). En l’occurrence, lorsque la demande d’extradition concerne une personne faisant l’objet de poursuites pénales, l’Etat requérant est tenu de faire preuve de davantage de diligence que lorsque l’extradition est sollicitée aux fins de l’exécution d’une peine.

En l’espèce, il s’avère que le requérant était soupçonné d’avoir commis des actes de terrorisme mais n’était aucunement tenu pour pénalement responsable de ces faits (§5). Par conséquent, les autorités slovaques auraient dû, a fortiori, agir avec diligence (pour une approche similaire, CEDH, M. and Others v. Bulgaria, § 75). Qui plus est, les juridictions slovaques disposaient de suffisamment d’informations que pour pouvoir se prononcer définitivement sur la recevabilité de l’extradition du requérant (§80). Or, il est de jurisprudence constante que le prolongement de la détention a également pour effet de renforcer le devoir de diligence pesant sur les autorités nationales (CEDH, Saadi c. Royaume-Uni, § 74).

C. Pour aller plus loin

Lire l’arrêt : Cour eur. D.H., 10 décembre 2020, Shiksaitov c. Slovaquie, req. n° 56751/16 et 33762/17.

Jurisprudence :

- Cour eur. D.H., 29 janvier 2008, Saadi c. Royaume-Uni, req. n° 13229/03 ;

- Cour eur. D.H., 26 février 2009, Eminbeyli c. Russia, req. n° 42443/02 ;

- Cour eur. D.H., 19 février 2009, A. et autres c. Royaume-Uni, req. n° 3455/05 ;

- Cour eur. D.H., 26 juillet 2011,  M. et autres c. Bulgarie, req. n° 51776/08 ;

- Cour eur. D. H., 4 février 2005, Mamatkoulov et Askarov c. Turquie, req. nos 46827/99 et 46951/99 ;

- Cour eur. D.H., 12 février 2013, Amie et autres c.  Bulgarie, req. n° 58149/08 ;

- Cour eur. D. H., 4 septembre 2014, Trabelsi c. Belgique, req. n° 140/10 ;

- Cour. eur. D.H., 24 mars 2015, Gallordo Sanchez c. Italie, req. n° 11620/07 ;

- Cour. eur. D.H., 1er septembre 2015 , Khlaifia et autres c. Italie, req. n° 16483/12 ;

- Cour eur. D.H., 19 mai 2016, J.N. c. Royaume-Uni, req. n° 37289/12.

- C.E., arrêt du 27 novembre 2014, n° 229.380.

Doctrine :  

- J.-Y. Carlier et S. Saroléa, Droit des étrangers, Bruxelles, Larcier, 2016 ;

- R. Ergec, « Section 1. - Droit à la liberté et à la sûreté », in Répertoire pratique du droit belge (éd. 2014), Convention européenne des droits de l'homme, Bruxelles, Bruylant, 2014, pp. 349-553 ;

- J.-B. Farcy, « L’obligation de diligence dont doivent faire preuve les autorités nationales dans le cadre d’une procédure d’éloignement ne leur permet pas de se réfugier derrière le manque de coopération de l’intéressé », Newsletter EDEM, juin 2016, pp. 4-6 ;

- L. Rasche, « Un nouveau départ dans la politique d’asile de l’UE », Institut Jacques Delors, Septembre 2019 ;

- Council of Europe, “Explanatory Report to the Protocol No. 7 to the Convention for the Protection of Human Rights and Fundamental Freedoms”, 22 December 1984 ;

- Council of Europe, “The right to liberty and security of the person: A guide to the implementation of Article 5 of the European Convention on Human Rights”, December 2004, Human rights handbooks, No. 5, ;

- Cour européenne des droits de l’homme, « Guide sur l’article 5 – droit à la liberté et à la sûreté », 31 août 2005 ;

- Commission des libertés civiles, de la justice et des affaires intérieures, « Document de travail sur l'article 80 du traité sur le fonctionnement de l'union européenne »,  juillet 2015 ;

- ECRE, Protected across Borders: Mutual Recognition of Asylum Decisions in the UE, December 2016;

- Conseil de l’Europe, « Guide sur la jurisprudence de la Cour européenne des droits de l’homme. Immigration », 30 avril 2020.

Pour citer cette note : M. Rocour, « La détention illégale d’un réfugié en vue de son extradition en raison d’un manque de diligence des autorités nationales », Cahiers de l’EDEM, janvier 2021.

Photo de Nicoleon — Travail personnel, CC BY-SA 4.0

Publié le 01 février 2021