Cass., 27 septembre 2022, R.G. n° P.22.1122.N

Détention administrative – Droit à un recours effectif – Art. 5, §4 de la Convention européenne des droits de l’homme – Etranger libéré en cours de procédure – Obligation d’effectuer le contrôle de légalité – Abandon de la jurisprudence « sans objet ».

Depuis près de 40 ans, la Cour de cassation a développé une jurisprudence dite « sans objet » en vertu de laquelle le recours introduit par l’étranger détenu est quasi systématiquement déclaré irrecevable en cas de nouveau titre de détention pris par l’Administration, de rapatriement ou de remise en liberté de l’étranger concerné pendant le temps de l’examen du recours. De quoi sérieusement s’arracher les cheveux en tant que praticien et de rendre extrêmement complexe toute tentative de l’étranger de faire valoir ses droits devant les juridictions d’instructions. Cette jurisprudence était devenue difficilement conciliable avec les arrêts de la Cour européenne des droits de l'homme condamnant la Belgique pour ses défaillances en matière de recours pour l’étranger détenu, le dernier en date rendu dans l’affaire Saqawat.  L’arrêt ci-commenté de la Cour de cassation, opère une volte-face pour le moins inattendue. La Cour y abandonne sa ligne de jurisprudence traditionnelle et ce faisant, ouvre la brèche à la réforme tant attendue du recours en matière de détention.

Noemi Desguin

A. Arrêt

1. Procédure

Le requérant est un demandeur d’asile kurde de Turquie, arrivé en Belgique en 2003. Des rapports de la Sûreté le considèrent comme un leader de la branche turque du Hezbollah. Après plusieurs années, sa première demande de protection internationale est rejetée par le Commissariat-général aux réfugiés et apatrides (ci-après : « C.G.R.A. ») au motif que les membres du Hezbollah Turc ne sont plus poursuivis par les autorités. La décision rejetant la demande de protection est confirmée par le Conseil du contentieux des étrangers (ci-après : « C.C.E. ») (21 avril 2021, n° 253.298). L’intéressé se voit notifier une annexe 13quinquies le 18 août 2021. Le 4 février 2022 il est arrêté, reçoit une décision de maintien en vue d’éloignement et est détenu au sein du centre fermé de Vottem. Il introduit une nouvelle demande de protection internationale en date du 14 février 2022, qui sera déclarée recevable par effet de l’arrêt d’annulation rendu par le C.C.E. deux mois plus tard. Le 15 février 2022, l’Office des étrangers prend une nouvelle décision de maintien (annexe 39bis).

Le 14 avril 2022 une première décision de prolongation (de deux mois) est prise. La procédure de recours contre ce titre de détention se clôture par un arrêt rendu par la Cour de cassation du 14 juin 2022 (P.22.0696) rejetant le pourvoi.

Une deuxième décision de prolongation (d’un mois cette fois) est prise le 14 juin 2022. La requête de mise en liberté introduite par le conseil est rejetée par la Chambre du conseil, ce que confirme en appel la Chambre des mises en accusation (ci-après : « C.M.A. »). Le jugement d’appel est finalement cassé par la Cour de cassation dans un arrêt du 9 août 2022 (P.22.1017.N ) en raison d’un défaut de motivation.

Le 14 juillet 2022, le Secrétaire d’État prend une troisième (et dernière) décision de prolongation (d’un mois). La Chambre du conseil rejette la requête de mise en liberté, ce qui est validé en degré d’appel (C.M.A. 4 août 2022). Un pourvoi en cassation est alors interjeté par le conseil.

Le 12 août 2022, trois jours avant la fin du délai légal prévu à l’article 74/6 §4 de la loi sur les étrangers, et en l’absence de décision du C.G.R.A. sur le fond, le requérant est libéré.

La procédure devant la Cour de cassation se poursuit néanmoins. L’audience concernant le recours en cassation contre l’arrêt C.M.A. du 4 août 2022 (affaire I) initialement fixée au 6 septembre est remise au 27 septembre en raison du nouveau pourvoi en cassation introduit contre un arrêt C.M.A. du 23 août 2022 (P.22.1181.N) (affaire II) rendu après cassation du 9 août 2022. Ce dernier arrêt C.M.A. considère le recours sans objet en raison de la libération de l’intéressé. Entretemps, le conseil du requérant rédige une note de plaidoirie demandant à la Cour de cassation d’appliquer la jurisprudence Saqawat. La Cour va joindre les deux affaires et rendre l’arrêt ci-commenté.

Avant de passer à l’analyse de la décision, notons que deux avis différents ont été rendu par l’Avocat Général dans ces affaires. Un premier avis (écrit) considère que la jurisprudence Saqawat ne trouve pas à s’appliquer à l’affaire car concerne une hypothèse différente de la libération précoce en cours de procédure. Les conclusions de l’AG à l’audience du 27 septembre se distancient de cette position ; l’AG considère à présent que si la Cour maintient sa jurisprudence, celle-ci ne passerait pas le test de Strasbourg.

2. Décision

La Cour de cassation analyse tout d’abord la recevabilité du pourvoi dans la première affaire. Celle-ci rappelle les principes qui découlent de l’article 5.4 de la Convention européenne des droits de l’homme et du citoyen (ci-après : « CEDH »). Cette disposition consacre le droit pour les étrangers détenus en vue de leur éloignement d’obtenir, dans un bref délai à compter de l’introduction du recours, une décision judiciaire définitive concernant la légalité de leur détention et mettant fin à leur privation de liberté si elle se révèle illégale. C’est ce qu’exigent les garanties d’effectivité et de célérité requises par l’article 5 § 4 de la Convention. La Cour apporte une précision quant à ce qu’il y a lieu d’entendre par ‘décision définitive’ : « Les décisions judiciaires qui n'évaluent pas la légalité elle-même, comme une annulation pour défaut de motivation ou incompétence, ne sont pas de telles décisions définitives, même si elles peuvent être prises en compte pour l'interprétation de la notion de bref délai. » (traduction libre).

Faisant référence aux arrêts rendus par la Cour européenne des droits de l’homme dans M.D. c. Belgique n° 56028/10 du 14 novembre 2013, Firoz Muneer c. Belgique n° 56005/10 du 11 avril 2013 et Muhammad Saqawat c. Belgique n° 54962/18 du 30 juin 2020, la Cour de cassation affirme que la libération du requérant qui, au moment de l’introduction de son pourvoi, était détenu, ne peut avoir pour conséquence de déclarer son recours sans objet. Le juge saisi est tenu de se prononcer sur la légalité de sa détention, bien qu’il ait entretemps été libéré. La Cour estime nécessaire de rappeler que l’article 5 CEDH prime sur l’article 71 de la loi sur les étrangers. La simple possibilité légale pour une personne de demander une compensation aux juridictions civiles pour la réparation du dommage causé par une détention illégale[1] ne dispense pas les juridictions d’instruction de se prononcer sur la légalité de cette détention. Ce qui compte c’est que le requérant soit détenu au moment de l’introduction de son pourvoi et que celui-ci ait expressément exigé de la Cour que ce contrôle de légalité soit opéré malgré sa libération intervenue entretemps.

La Cour, ayant ainsi disqualifié sa jurisprudence « sans objet » au profit des enseignements de l’arrêt Saqawat, peut à présent se pencher sur les moyens de droit avancés par la partie requérante. Un défaut de motivation est retenu, ce qui mène à la cassation des deux arrêts de la C.M.A. dans la première et deuxième affaire.

B. Éclairage

Cet arrêt est fondamental à plusieurs titres. D’une part, il sonne le glas de la jurisprudence « sans objet » développée depuis des décennies par la Cour de cassation (1). D’autre part, il permet d’ouvrir des perspectives nouvelles pour les actions en responsabilité de l’Etat belge des suites d’une détention administrative illégale (2).

Avant d’aborder ces éléments, notons que la Cour dans l’arrêt insiste sur le fait que l’article 5 CEDH prime sur l’article 71 de la loi sur les étrangers. Si cela parait évident, les conséquences ne le sont toutefois pas. Cette primauté signifie en substance que le juge belge ne peut plus se retrancher derrière des dispositions de droit interne pour justifier des atteintes aux règles de droit international ayant des effets directs dans l’ordre interne, tel que le droit fondamental au recours effectif. Il faut considérer que cela vaut tant à l’égard des dispositions à valeur législative qu’à l’égard de principes constitutionnels, tel que le principe de séparation des pouvoirs. Dans l’attente d’une modification des règles organisant le recours en matière de détention administrative, la Cour de cassation dispose d’une marge de manœuvre pour adapter sa jurisprudence, ce qu’elle n’a pas manqué de faire ici.

1. Vers la fin de la jurisprudence « sans objet » de la Cour de cassation ?

L’arrêt commenté représente une « mini révolution copernicienne » pour la communauté des praticiens en droit des étrangers. Depuis près de 40 ans[2], la Cour de cassation a maintenu cette jurisprudence dite « sans objet »  qui veut que le contrôle de légalité d’un titre privatif de liberté qui est confié par la loi sur les étrangers aux juridictions d’instruction ne puisse plus s’effectuer lorsqu’un autre titre distinct s’est substitué à celui qui avait initialement fait l’objet du recours, ou lorsque l’étranger a entretemps été libéré ou rapatrié. Certes, la Cour a apporté quelques aménagements avec le temps[3], sans toutefois que la logique à la base de cette jurisprudence ne s’en trouve altérée. La Haute juridiction continuait à considérer une intervention législative indispensable à une modification de trajectoire[4].

Cette jurisprudence n’était pas sans conséquence pour les praticiens qui se trouvaient contraints à une « surconsommation » des recours devant les juridictions d’instructions pour ne parvenir qu’à une décision définitive sur la légalité de la détention de leurs clients après des mois de détention, ou parfois sans qu’aucune décision n’intervienne avant l’éloignement forcé. L’effectivité du recours en matière de détention administrative était sérieusement entachée par le dédale kafkaïen que les procédures représentaient.

La Belgique a déjà plusieurs fois été condamnée par la Cour européenne des droits de l’homme pour violation de l’article 5.4 CEDH, suite au constat d’ineffectivité du recours accessible à l’étranger détenu administrativement[5].  L’arrêt Saqawat, dernier en date, est le « coup de grâce» [6] portée à cette jurisprudence « sans objet ». Le juge européen y dénonce très clairement la pratique de l’Office des étrangers consistant à délivrer des décisions de maintien successives ainsi que l’entièreté de la jurisprudence sans objet qui crée des obstacles procéduraux tels que l’étranger n’est pas en mesure d’exercer effectivement et à bref délai son droit au recours. 

Pendant longtemps, la Cour de cassation a persisté à ne pas tirer les conséquences des enseignements de l’arrêt Saqawat. Dans un premier arrêt, intervenu le 23 décembre 2020, la Cour a validé un arrêt de la C.M.A. qui déclare sans objet le recours contre une décision de maintien devenue caduque en raison d’un nouveau titre de détention pris sur une autre base légale et rejette le moyen pris de l’arrêt Saqawat. Dans les conclusions jointes à l’arrêt et suivies par la Cour, l’Avocat Général Damien Vandermeersch est d’avis que « cet arrêt [Saqawat] ne saurait avoir pour effet d’attribuer aux juridictions d’instruction et à la Cour un pouvoir de juridiction que la Constitution et la loi ne leur reconnaissent pas »[7]. La balle est ainsi, à son estime, dans le camp du législateur à qui il revient de combler « une telle lacune éventuelle ». Au terme d’un raisonnement quelque peu alambiqué et en flagrante contrariété avec les enseignements de l’arrêt Saqawat, la Cour de cassation va également considérer dans un arrêt rendu un mois avant l’arrêt commenté que « la décision du juge, saisi du seul recours contre la précédente décision, de tenir ce recours dénué d’objet ne prive pas pour autant le demandeur d’un recours effectif et d’un contrôle juridictionnel accéléré de la légalité de sa détention »[8]. Ces arrêts laissaient à penser que la jurisprudence « sans objet » avait encore de beaux jours devant elle, surtout lorsqu’on connait les délais pour qu’un processus législatif s’enclenche sur une lacune pointée du doigt par le pouvoir judiciaire.

Aux termes de l’arrêt commenté, rendu en date du 27 septembre dernier, la Cour fait, toutefois,  volte-face ouvrant la brèche tant attendue à la réforme des procédures de recours pour un étranger détenu administrativement. En mettant hors-jeu sa jurisprudence traditionnelle du « sans objet » et permettant ainsi aux juridictions d’instructions de connaitre d’un recours introduit par un étranger entretemps libéré, la Haute juridiction redonne du sens aux notions d’ « effectivité » et de « célérité » au sens de l’article 5 CEDH. Reste à espérer à présent que la Cour de cassation étende cette logique à l’hypothèse qui constituait le contexte factuel de l’affaire Saqawat où l’étranger n’est plus privé de sa liberté en vertu de la décision faisant initialement l’objet du recours, mais sur la base d’un autre titre autonome qui se fonde sur une autre base légale. La logique doit également être étendue au cas où l’éloignement de l’intéressé est intervenu en cours de procédure de recours. Même si aucun arrêt de la Cour européenne ne se prononce sur cette dernière hypothèse, le même raisonnement doit être également appliqué à l’égard d’un étranger « remis en liberté » (par le fait de son expulsion), aucune raison ne validerait un résultat différent[9].

2. Un nouveau souffle pour les actions en responsabilité pour détention illégale ?

En parallèle du contrôle de légalité opéré par les juridictions d’instructions, une possibilité légale existe pour l’étranger victime d’une détention (à son sens) illégale de porter une action en réparation du dommage causé devant les juridictions civiles. C’est l’article 27 de la loi sur la détention préventive inopérante qui prévoit qu’ « Un droit à réparation est ouvert à toute personne qui a été privée de sa liberté dans des conditions incompatibles avec les dispositions de l'article 5 de la Convention de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales du 4 novembre 1950, approuvée par la loi du 18 mai 1955 »[10].

Bien que la Cour de cassation ait expressément admis que cette disposition de droit belge s’applique au contentieux de la détention administrative[11], la jurisprudence belge octroyant une réparation à un étranger des suites d’une détention illégale est quasi inexistante. Les raisons qui expliquent cette absence peuvent découler notamment de l’absence de volonté dans le chef de l’étranger de s’engager – à nouveau – dans des procédures longues et coûteuses après avoir été libéré et le désir – légitime – de vouloir tourner la page, ou alors, la difficulté pour le conseil de maintenir le lien avec son client rapatrié, lien qui est indispensable à la poursuite d’une telle procédure en réparation.

La jurisprudence commentée de la Cour de cassation devrait permettre d’insuffler un nouveau souffle aux procédures de mise en cause de la responsabilité de l’Etat belge des suites de détention arbitraire d'étrangers. Même si la cassation d’une décision de maintien illégale n’est pas un élément nécessaire à une action en réparation[12], il va de soi que le constat d’une illégalité par la Cour de cassation (ou par une juridiction d’instruction par le biais d’une décision définitive statuant sur le fond) jouera nécessairement en faveur de l’établissement d’une faute dans le chef de l’État belge.

Il faut reproduire ici les conclusions très instructives de l’Avocat Général Sharpston dans une affaire C‑704/17:

« (…) ni les conséquences ni les effets d’une détention illégale ne disparaissent, comme par enchantement, le jour où les portes du centre de détention s’ouvrent pour libérer la personne détenue. Lorsqu’une juridiction constate qu’une personne a été détenue de manière illégale, cette juridiction conclut que la personne concernée n’aurait pas dû passer ces jours ou semaines à être enfermée. Rien au monde ne lui rendra ce temps perdu comme si elle avait été en liberté. Toutefois, les juridictions peuvent évaluer et déclarer la détention comme étant illégale. La vérité judiciaire est ainsi rétablie, ce qui peut s’avérer important pour l’avenir, (…). La reconnaissance officielle qu’une injustice a été commise peut, en soi, apporter un certain réconfort. La personne concernée peut aussi souhaiter aller plus loin et réclamer des dommages et intérêts pour ces jours ou semaines perdus. L’article 5, paragraphe 5, de la CEDH dispose clairement et sans équivoque que toute personne privée de sa liberté dans des conditions contraires aux règles prescrites aux paragraphes 1 et 4 de cet article a droit à réparation. » (pt. 38)

Tel qu’appliqué au contexte belge, ces considérations nous évoquent que le droit à réparation ne saurait être rendu inopérant du fait des manœuvres de l’Office des étrangers à reprendre des titres de détention successifs et/ou à libérer la personne et ainsi couper court à toute poursuite de la procédure devant les juridictions d’instruction. En ce sens, le revirement de jurisprudence de la Cour de cassation est également bienvenu pour limiter les possibilités d’abus du fait de l’administration, risque que l’AG Sharpston considère comme « très réel ».

3. Conclusion

L’arrêt commenté permet de replacer au centre des préoccupations les droits des personnes étrangères aux prises avec une détention administrative, afin que la procédure vienne servir leur défense juridique, et non pas l’inverse. Il y a donc de quoi se réjouir. Mais qu’on ne s’y méprenne, si le revirement de jurisprudence opéré par la Cour de cassation doit être salué à plusieurs titres, une modification en profondeur des règles relatives au recours pour l’étranger détenu demeure nécessaire pour répondre aux garanties découlant de l’article 5 CEDH. Espérons que le législateur emboîte le pas et ne reste pas en retrait de cette révolution dont on salue l’avènement.

 

C. Pour aller plus loin

Lire l’arrêt : Cass., 27 septembre 2022, R.G. n° P.22.1122.N.

Jurisprudence :

• Cour eur. D.H., arrêt du 31 janvier 2012, M.S. c. Belgique, req. n° 50012/08 ;
• Cour eur. D.H., arrêt du 11 avril 2013, Firoz Muneer c. Belgique, req. n° 56005/10 ;
• Cour eur. D.H., arrêt du 14 novembre 2013, M.D. c. Belgique, req. n° 56028/10 ;
• Cour eur. D.H., arrêt du 18 février 2020, Makdoudi c. Belgique, req. n° 12848/15 ;
• Cour eur. D.H., arrêt du 30 juin 2020, Saqawat c. Belgique, req. n° 54962/18.

Doctrine :  

• M. BEYS & P. BAEYENS, « Noot bij EHRM 30 juni 2020, nr. 54962/18, Muhammad Saqawat t. belgië – Lessen uit het arrst-Saqawat », T. Vreemd., 2021/1, 85;
• L. DENYS, “Naar het einde van de cassatierechtspraak “zonder voorwerp” inzake de administratieve vreiheidsberoving van vreemdelingen”, R.W., 2020-21 nr. 21, 23 januari 2021;
• J.-B. FARCY, « Détention en vue de l’éloignement : La jurisprudence « sans objet » de la Cour de cassation condamnée par la Cour européenne des droits de l’homme », Cahiers de l’EDEM, octobre 2020 ;
• P. HUBERT, P. HUGET et G. LYS, « Le recours effectif devant les juridictions d’instruction et la Cour de cassation », Revue du droit des étrangers, 2016, n° 191, pp. 695-719 ;
• Myria & IFDH, Communication du 24 mars 2022 au sujet de l’exécution des arrêts Makdoudi c. Belgique et Saqawat c. Belgique, disponible ici ;
• S. SAROLEA, “Detention of Migrants in Belgium and the Criminal Judge: A Lewis Carroll World”, in M. Moraru, G. Cornelisse et Ph. De Bruycker (dir.), Law and Judicial Dialogue on the Return of Irregular Migrants from the European Union, Oxford, Hart, 2020.
• T. WIBAULT, « Le recours effectif contre la détention – Un droit fondamental », Revue du droit des étrangers, 2016, n° 191, pp. 689-694.

Pour citer cette note : N. Desguin, « L’arrêt Saqawat et la volte-face de la Cour de cassation sur sa jurisprudence “sans objet” », Cahiers de l’EDEM, octobre 2022.