C.C.E., 27 août 2024, n° 311888

La prise en compte du parcours scolaire en cours sur le territoire belge dans le cadre d’une procédure de régularisation humanitaire 9bis

Article 9bis – Loi du 15 décembre 1980 – Régularisation humanitaire – Circonstances exceptionnelles – Droit à l’éducation – Interruption du parcours scolaire en cours sur le territoire belge – Violation de l’obligation de motivation formelle.

Dans un arrêt relatif à un refus d’autorisation de séjour fondée sur l’article 9bis de la loi du 15 décembre 1980, le Conseil du contentieux des étrangers a estimé que l’Office des étrangers avait violé son obligation de motivation formelle en rejetant l’argument de la scolarité en cours invoqué au titre de circonstance exceptionnelle par un étranger majeur.

Lina El Gouraini

A. Arrêt

1. Les faits et la décision attaquée 

Le requérant, de nationalité nigérienne, arrive sur le territoire belge le 4 octobre 2014. Deux jours plus tard, l’intéressé introduit une demande de protection internationale, à laquelle il est répondu négativement.

Le 19 mai 2020, le requérant introduit une demande d’autorisation de séjour fondée sur l’article 9bis de la loi du 15 décembre 1980 (ci-après « L.E. »). En date du 27 juillet 2023, l’Office des étrangers adopte une décision d’irrecevabilité ainsi qu’un ordre de quitter le territoire. L’autorité administrative a estimé que les divers éléments invoqués par le requérant à l’appui de sa demande – à savoir la durée de son séjour en Belgique (plus de six ans), son intégration tant sociale que professionnelle, sa vulnérabilité particulière en tant qu’orphelin abandonné à l’âge de six ans et arrivé très jeune en Belgique, ou encore sa scolarité en cours dans un enseignement de promotion sociale de la Communauté française – ne constituent pas des circonstances exceptionnelles au sens de l’article 9bis.

Le requérant forme un recours contre ces deux décisions devant le Conseil du contentieux des étrangers (ci-après « C.C.E. »). Ce recours est analysé dans les lignes qui suivent. 

2. L’argument du requérant quant à la prise en compte de la scolarité en cours

À l’appui de son recours, le requérant invoque un moyen unique composé de diverses branches. Le présent commentaire se concentre toutefois sur le seul argument ayant fondé la décision d’annulation du C.C.E. : le manque de prise en considération de l’argument de la scolarité tel qu’invoqué par le requérant au soutien de sa demande 9bis. 

Dans le cadre de la décision d’irrecevabilité, l’Office des étrangers considère que la scolarité invoquée « ne saurait constituer une circonstance exceptionnelle empêchant ou rendant difficile un retour au pays d’origine ou de résidence à l’étranger ». L’administration justifie cette conclusion par la considération selon laquelle « [l’intéressé], majeur, n’est plus soumis à l’obligation scolaire ». 

Néanmoins, à cet égard, le requérant soutient qu’une telle motivation ne lui permet pas « de comprendre en quoi la rupture d’une scolarité par un retour temporaire dans son pays d’origine, n’est pas, en soi ou en combinaison avec les autres éléments […], particulièrement difficile au sens de l’article 9bis de la Loi du seul fait qu’il est majeur et qu’il n’est pas soumis à l’obligation scolaire » (pt 2.2). Il ajoute que le droit fondamental à l’éducation, tel que garanti par l’article 13 du Pacte international relatif aux droits économiques, sociaux et culturels, vise tant les mineurs que les personnes majeures. Partant, le requérant allègue, d’une part, une motivation inadéquate contraire aux articles 2 et 3 de la loi du 29 juillet 1991 et, d’autre part, une erreur manifeste d’appréciation en considérant que, dans le cas d’espèce, la scolarité – en soi ou combinée aux autres éléments – ne constitue pas une circonstance exceptionnelle.

Par ailleurs, le requérant argue la violation de l’article 8 de la Convention européenne des droits de l’homme (ci-après « CEDH ») en alléguant l’absence totale de balance des intérêts légitimes en présence, dont sa scolarité en tant qu’élément de vie privée, afin d’apprécier la proportionnalité de l’ingérence de la décision d’irrecevabilité de la demande de séjour (pt 2.2).

3. La décision du C.C.E.

Le C.C.E. commence par rappeler que la preuve de l’existence de « circonstances exceptionnelles », conditionnant la recevabilité de la demande 9bis, suppose la démonstration de circonstances qui rendent impossible ou particulièrement difficile le retour temporaire de l’étranger dans son pays d’origine pour y accomplir les formalités nécessaires à l’introduction d’une demande de séjour. 

Ensuite, tout en soulignant, d’une part, son rôle limité à un contrôle objectif de légalité et, d’autre part, le large pouvoir d’appréciation dont dispose l’Office des étrangers en la matière, le C.C.E. insiste sur l’obligation de motivation formelle imposée à l’autorité administrative (pt 3.1). 

Or, en l’espèce, le C.C.E. soutient « que le fait que le requérant n’est plus soumis à l’obligation scolaire en raison de sa majorité ne dispense en tout état de cause pas la partie défenderesse de répondre à l’élément invoqué » (pt 3.2). Par conséquent, le juge annule les décisions de l’Office des étrangers, attaquées pour violation de son obligation de motivation, en raison d’une motivation jugée inadéquate et insuffisante. 

Par ailleurs, le C.C.E. souligne que les observations figurant dans la note de la partie défenderesse, selon lesquelles « la scolarité des enfants mineurs, quelle que soit leur nationalité et quelle que soit la raison de leur présence en Belgique, est une obligation légale dont l’accomplissement ne constitue pas, en soi, une circonstance exceptionnelle au sens de l’article 9 bis, c’est-à-dire une circonstance empêchant ou rendant particulièrement difficile le retour d’un étranger dans son pays pour y faire une demande d’autorisation de séjour auprès de la représentation diplomatique belge », ne peuvent pas, a posteriori, remédier à l’insuffisance de motivation de la décision initiale contestée (pt 3.7). 

B. Éclairage

Ce commentaire a pour objectif d’analyser, à travers l’arrêt en question, l’accueil qu’accorde la pratique administrative nationale à l’argument de l’interruption du parcours scolaire dans le cadre des demandes de séjour humanitaire 9bis.

Nous commencerons par exposer brièvement la procédure de régularisation humanitaire instituée en droit belge (ci-après « la procédure 9bis »). Ce commentaire présentera ensuite succinctement la pratique nationale en la matière, avant de conclure.

1. Le mécanisme de régularisation humanitaire (la procédure 9bis)

Le mécanisme de régularisation humanitaire, institué à l’article 9bis L.E., permet aux étrangers en séjour irrégulier ou précaire en Belgique d’introduire une demande d’autorisation de séjour de plus de trois mois directement sur le territoire belge, par exception au principe établi par l’article 9 exigeant l’introduction de la demande depuis le pays d’origine[1].

L’article 9bis conditionne la recevabilité de la demande à la preuve, apportée par le requérant « de façon suffisamment étayée et actualisée »^[2], de l’existence de « circonstances exceptionnelles » dans sa situation personnelle. La grande difficulté réside dans l’absence de précisions légales quant aux éléments susceptibles de constituer de telles « circonstances exceptionnelles »^[3]. Dans le mutisme du texte de loi, la jurisprudence est, timidement, venue clarifier cette notion considérant qu’elle couvrait les circonstances rendant le retour, même temporaire, dans le pays d’origine « impossible » ou « particulièrement difficile »^[4].

En l’absence de critères, l’autorité administrative dispose d’un large pouvoir discrétionnaire dans l’appréciation de ces demandes et la délivrance de titres de séjour fondés sur l’article 9bis. Cependant, ce pouvoir ne peut contrevenir au respect des droits fondamentaux invoqués par l’étranger à l’appui de sa demande de séjour, in casu le droit à l’éducation[5].

2. La pratique nationale 

Le Conseil d’État affirme que « le droit à l’éducation et à l’instruction n’implique pas automatiquement le droit de séjourner dans un autre État que le sien et ne dispense pas de se conformer aux règles en matière de séjour applicables dans le pays où l’on souhaite étudier » (arrêt n^o 88 076 du 20 juin 2000 et arrêt n^o 170 486 du 25 avril 2007 ; nous soulignons). De même, le C.C.E. soutient de manière constante que « la scolarité d’enfants mineurs, quelle que soit leur nationalité et quelle que soit la raison de leur présence en Belgique, est une obligation légale dont l’accomplissement ne constitue pas, en soi, une circonstance exceptionnelle au sens de l’article 9bis de la loi du 15 décembre 1980 […] » (arrêt n^o 213 843, du 13 décembre 2018, pt 3.1.5 ; nous soulignons). Toutefois, il convient de souligner l’importance des termes « en soi » utilisés par le C.C.E. (arrêt n^o 271 310, du 15 avril 2022, pt 2.2.3) et « automatiquement » par le Conseil d’État, qui laissent entrevoir des nuances dans cette opposition de principe. 

En effet, une analyse pratique des arguments avancés pour démontrer l’« impossibilité » de retour révèle que deux justifications sont fréquemment invoquées par les demandeurs et semblent être prises en compte par l’Office des étrangers : d’une part, la preuve de la nécessité d’un enseignement spécialisé ou d’infrastructures spécifiques inexistants dans le pays d’origine[6] et, d’autre part, la preuve que l’enfant ne parle pas la langue du pays d’origine[7]. 

Ensuite, pour la détermination de ce qui constitue un retour « particulièrement difficile », il y a lieu de relever l’existence des rapports annuels établis et publiés par l’Office des étrangers mettant en œuvre l’obligation de publicité active qui s’impose aux autorités administratives, conformément à l’article 94/1 L.E.[8]. Ces rapports constituent la seule source d’informations officielles quant aux éléments susceptibles de constituer ou non une circonstance exceptionnelle[9]. Le rapport d’activités de 2020[10] énonce, notamment, comme « éléments qui peuvent entrer en compte de manière positive, mais qui ne conduisent pas automatiquement à une régularisation » : « la durée du séjour en Belgique et l’intégration, combinées à la scolarité des enfants pendant plusieurs années (au moins en primaire) ». Ainsi, à cet égard, le droit à l’éducation est souvent invoqué en lien avec l’article 8 CEDH. Cet argument repose sur la durée du séjour ininterrompu et l’ancrage durable dans la société belge, notamment à travers la longue scolarité poursuivie sur le territoire[11].

Néanmoins, dans la pratique, des difficultés peuvent survenir, comme en l’espèce, lorsque les arguments invoqués pour justifier l’existence d’une circonstance exceptionnelle liée à l’interruption du parcours scolaire sont présentés par un étranger majeur. En effet, lorsqu’un demandeur majeur invoque, au titre de circonstance exceptionnelle, la longueur du séjour combinée à la scolarité encore en cours, il arrive, comme dans le cas d’espèce, que l’Office des étrangers rejette l’argument considérant que la scolarité ne saurait constituer une circonstance exceptionnelle dès lors que le jeune majeur n’est plus soumis à l’obligation scolaire conformément à l’article 1^er, § 1^er, alinéa 1^er, de la loi du 29 juin 1983 concernant l’obligation scolaire. Or, un tel raisonnement de l’autorité administrative confond le droit à l’éducation garanti au-delà de l’âge de la majorité d’une part, et l’obligation scolaire d’autre part. Alors que le demandeur invoque un examen de l’impact d’une interruption scolaire sur la jouissance effective du droit à l’éducation, l’Office des étrangers, sans examen approfondi de la question, l’élude par référence à l’âge de l’intéressé.

Bien qu’une telle approche ait été, dans le cas d’espèce, sanctionnée par le C.C.E. pour violation de l’obligation de motivation formelle, il est fort probable qu’une nouvelle décision d’irrecevabilité identique soit adoptée. Deux points peuvent être soulignés. 

Tout d’abord, il convient de rappeler une information communiquée officieusement en juin 2018 par un délégué de l’Office des étrangers, selon laquelle « des décisions de régularisation humanitaire seraient prises à l’égard de personnes en séjour irrégulier répondant au profil-type suivant : résider en Belgique depuis 2009-2010 ; avoir des enfants nés ou scolarisés en Belgique ; justifier d’un parcours d’intégration positif ; démontrer ne dépendre d’aucune aide sociale après la régularisation et ne pas constituer un trouble à l’ordre public »[12]. Ainsi, le requérant majeur qui ne remplit pas les critères susmentionnés semble avoir peu de chances de voir sa demande de séjour fondée sur l’article 9bis acceptée, même après réévaluation de son dossier suite à l’arrêt d’annulation du C.C.E. 

Ensuite, il est fréquent, au nom du pouvoir discrétionnaire de l’Office des étrangers, que même certains profils remplissant ces critères officieusement communiqués ou qui invoquent et démontrent la preuve d’une impossibilité de retour se voient notifier une décision d’irrecevabilité[13]. À cet égard, comme le souligne Carla Mascia dans le contexte des demandes de regroupement familial^[14], il semblerait que, également dans le cadre des demandes de régularisation humanitaire, « le véritable critère de décision réside dans le caractère d’indésirabilité ou non du demandeur. Une fois ce verdict posé, il ne reste qu’à y apposer une motivation de façade : celle-ci ne sert pas à soutenir la décision, mais uniquement à pallier une éventuelle annulation par le Conseil du contentieux des étrangers, dont l’administration tente d’anticiper la position »^[15]. En effet, même lorsqu’il s’agit de traiter la question de l’interruption de la scolarité des mineurs, une analyse pratique révèle que l’Office des étrangers recourt à une série de motifs standardisés pour rejeter les demandes qu’il ne souhaite pas accepter. Dans le cas d’espèce, l’administration a précisément tenté de justifier sa décision a posteriori en s’appuyant sur une motivation stéréotypée et lacunaire, couramment utilisée dans les décisions d’irrecevabilité (voy. par exemple C.C.E., 21 mars 2024, n^o 303 508).

Or, malgré cette pratique contraire aux principes de bonne administration, l’Office des étrangers est rarement sanctionné par le C.C.E. qui, au nom du large pouvoir discrétionnaire reconnu à l’administration, semble faire preuve de retenue, limitant son contrôle aux « seules carences flagrantes »[16]. Ce constat est d’autant plus troublant que les principes généraux du droit administratif visent justement à encadrer cette marge d’appréciation[17]. Dès lors, il est fort plausible que si la motivation avancée a posteriori par l’Office des étrangers avait figuré dès le départ dans la décision initiale, aucune annulation n’aurait été prononcée, malgré une motivation qui peut sembler creuse et stéréotypée.

Conclusion

L’arrêt commenté met en lumière deux problématiques majeures de la pratique administrative nationale en matière de prise en compte de l’argument de l’interruption du parcours scolaire au titre de circonstance exceptionnelle.

Premièrement, alors que l’absence de critères prévisibles et permanents est censée, selon les discours politiques, permettre un examen individualisé et minutieux de chaque demande 9bis, on constate que, quelle que soit la situation particulière, l’Office des étrangers recourt, en méconnaissance des principes de bonne administration, à une série de motifs types pour rejeter les demandes qu’il souhaite refuser.

Ensuite, qu’il s’agisse de mineurs ou de majeurs, l’argument lié à la scolarité semble ne pas être véritablement pris en compte, ou du moins il l’est de manière aléatoire et imprévisible, engendrant, dans certains cas, des situations discriminatoires dans la mesure où deux situations très similaires sont, sans justification apparente, traitées de manière différente[18]. 

Or, malgré cet arbitraire flagrant dont fait preuve l’Office des étrangers dans le traitement des demandes de régularisation humanitaire, et plus spécifiquement dans notre cas dans l’accueil réservé à l’argument de la scolarité en cours, cette administration reste rarement sanctionnée par le C.C.E. De plus, lorsque le Conseil annule une décision, il le fait presque uniquement sur la base des principes de motivation formelle, en concluant à la violation des articles 2 et 3 de la loi du 29 juillet 1991, mais jamais pour une atteinte disproportionnée du droit fondamental invoqué dans la demande et devant le Conseil[19]. Or, en se limitant à un tel contrôle purement formel, de par son refus d’examiner le fond du grief relatif à la violation du fondamental invoqué, le contrôle exercé par le C.C.E. semble manquer d’effectivité au regard de l’article 13 CEDH, consacrant le droit de bénéficier d’un recours effectif en cas de grief défendable tiré d’un droit protégé par la Convention, in casu le droit à l’éducation et le droit au respect de la vie privée[20]. D’autant plus que, même si le Conseil annule la décision soumise à son contrôle, en le faisant uniquement pour violation des principes de motivation formelle sans se prononcer sur la violation du droit à l’éducation, les chances qu’une nouvelle décision d’irrecevabilité identique soit adoptée restent élevées, entraînant parfois un aberrant « carrousel des décisions »[21]. 

C. Pour aller plus loin

Lire l’arrêt : C.C.E., 27 août 2024, n^o311888

Jurisprudence : 

C.E., 25 avril 2007, n^o 170 486.

C.E. (11e ch. réf.), 20 juin 2000, n^o88 076.

C.C.E., 21 mars 2024, n^o303 508. 

C.C.E., 3 janvier 2024, n^o> 299 453.

C.C.E., 15 avril 2022, n^o 271 310.

C.C.E., 20 décembre 2019, n^o 230 623.

C.C.E., 13 décembre 2018, n^o 213 843. 

C.C.E., 17 juin 2010, n^o 44 988 et 44 994.

Doctrine :  

Archalaüs, R., Anciaux, E., Chaumont, L., Dybiec, A. et Slimen, I., Equality Law Clinic : Régularisation 9bis : Pratique de l’Office des étrangers au regard des principes de bonne administration, Faculté de droit et de criminologie, ULB, 2022. 

carlier, J.-Y. et Sarolea, S., Droit des étrangers, Bruxelles, Larcier, 2016. 

CIRE, Régularisation humanitaire : Un cadre légal flou, source d’arbitraire, 15 décembre 2021. 

CIRE, Simplifier le droit des étrangers : oui, mais en renforçant les droits des personnes étrangers, 9 septembre 2021.

El Gouraini, L., La scolarisation en Belgique comme motif de régularisation de séjour : un brouillard administratif et juridictionnel questionnable au regard des normes internationales ?, UCLouvain, 2024, Prom. : Sylvie Sarolea.

Husson-Rochcongar, C., Droit international des droits de l’homme et valeurs. Le recours aux valeurs dans la jurisprudence des organes spécialisés, Bruxelles, Bruylant, 2012. 

Mascia, C., « How bureaucracies shape access to rights: the implementation of family reunification in Belgium », Journal of Ethnics and Migration Studies, 2020, pp. 2127-2143. 

MYRIA, Avis sur la proposition de loi 55 1415/001, 28 janvier 2021.

Rorive, I., Van Der Plancke, V., Najem, I. et Leclercq, C., « À la recherche des critères de régularisation de séjour fondée sur l’article 9bis de la loi du 15 décembre 1980. Une évaluation de la pratique de l’Office des étrangers à l’aune des principes généraux du droit administratif – Demande de permis d’urbanisme de régularisation simplifié en Région de Bruxelles-Capitale : une procédure semée d’embûches », A.P.T., 2024, pp. 45-90.

Pour citer cette note : L. El Gouraini, « La prise en compte du parcours scolaire en cours sur le territoire belge dans le cadre d’une procédure de régularisation humanitaire 9bis », Cahiers de l’EDEM, décembre 2024.