Liège (mis. acc.), 13 novembre 2024, R.G. n° C 1827 et Liège (mis. acc.), 2 décembre 2024, R.G. n° C 1923

L’arrestation d’étrangers en procédure dite « Dublin » : réflexions à la lumière de l’arrêt Čonka c. Belgique et des garanties pénales en matière de détention préventive

Chambre des mises en accusation – Arrestation – Détention – Loi du 15 décembre 1980 – Procédure Dublin – Cour eur. D.H., Čonka c. Belgique – Article 5 CEDH – Loi sur la détention préventive.

Par deux arrêts, la chambre des mises en accusation de la Cour d’appel de Liège a ordonné la mise en liberté d’étrangers sous le coup d’une procédure « Dublin » qui s’étaient vu convoquer à l’Office des étrangers, notifier une décision de refus de séjour avec ordre de quitter le territoire ainsi qu’une décision de maintien, et transférer en centre fermé. La chambre des mises en accusation a estimé que rien ne semblait indiquer que les intéressés savaient ou devaient raisonnablement savoir qu’ils seraient transférés en centre fermé suite à leur convocation. Après avoir rappelé les enseignements de l’arrêt Čonka c. Belgique (2002) de la Cour européenne des droits de l’homme, la chambre des mises en accusation a conclu à l’incompatibilité des privations de liberté avec l’article 5 de la Convention européenne des droits de l’homme. 

Marie Hennico

A. Arrêts

La chambre des mises en accusation de la Cour d’appel de Liège a été saisie de deux appels formés par l’État belge à l’encontre de deux ordonnances rendues par la chambre du conseil du Tribunal de première instance de Namur.

Dans la première affaire, l’intimé est arrivé sur le territoire belge le 13 août 2024. Il a introduit une demande de protection internationale le lendemain. Il est ressorti d’une recherche EURODAC que l’intéressé avait déjà introduit une demande de protection internationale en Pologne. Une demande de prise en charge a donc été adressée aux autorités polonaises et acceptée par ces dernières. 

Le 13 septembre 2024, il a été entendu par l’Office des étrangers quant aux raisons pour lesquelles il s’oppose à un retour en Pologne. Il a notamment invoqué avoir été victime de mauvais traitements à la frontière biélorusse par la police polonaise. 

Il a à nouveau été convoqué à l’Office des étrangers le 22 octobre 2024. Cette convocation se matérialise uniquement par une indication, sur son annexe 26, de la date à laquelle il doit se représenter à l’Office des étrangers, sans plus d’informations. Lorsqu’il s’est présenté à son rendez-vous, il s’est vu notifier une décision de refus de séjour avec ordre de quitter le territoire (annexe 26quater), sur pied de l’article 51/5, § 4, de la loi du 15 décembre 1980, et une décision de maintien dans un lieu déterminé, motivée par un « risque non négligeable de fuite ». Il a été transféré au centre fermé de Merksplas. 

Par son arrêt du 13 novembre 2024, la chambre des mises en accusation de la Cour d’appel de Liège, après avoir rappelé les enseignements de l’arrêt de la Cour européenne des droits de l’homme dans Čonka c. Belgique, a considéré que rien ne permettait de dire « que le requérant [lisez : “l’intimé”] savait qu’il était convoqué pour se voir notifier une décision de maintien et partant, qu’il savait ou devait raisonnablement savoir qu’il allait être transféré en centre fermé suite à sa convocation ». Elle en a conclu que la privation de liberté est incompatible avec l’article 5 CEDH, de sorte qu’il convenait de libérer l’intimé.

Dans la deuxième affaire, l’intimé est arrivé sur le territoire belge le 7 octobre 2024. Il a introduit une demande de protection internationale le lendemain. Il est ressorti d’une recherche EURODAC que l’intéressé avait déjà introduit une demande de protection internationale en Pologne et au Luxembourg. Une demande de prise en charge a donc été adressée aux autorités luxembourgeoises et polonaises. Les autorités luxembourgeoises ont décliné la demande de reprise en charge tandis que les autorités polonaises l’ont acceptée. 

Le 17 octobre 2024, il a été entendu par l’Office des étrangers aux fins de la détermination de l’État membre responsable. Il a notamment invoqué avoir été victime de mauvais traitements à la frontière biélorusse par la police polonaise. Lors de cette interview, un nouveau rendez-vous lui a été fixé le 7 novembre 2024. 

Lorsqu’il s’est présenté au rendez-vous le 7 novembre 2024, il s’est vu notifier une décision de refus de séjour avec ordre de quitter le territoire, ainsi qu’une décision de maintien dans un lieu déterminé. Il a été transféré au centre fermé de Merksplas.

Par son arrêt du 2 décembre 2024, la chambre des mises en accusation de la Cour d’appel de Liège, autrement composée, après avoir rappelé les enseignements de l’arrêt Čonka précité, a considéré qu’« en l’espèce, force est de constater que [l’intéressé] a été induit en erreur par les autorités qui lui avaient donné rendez-vous concernant le suivi de la procédure “Dublin” et qui ont profité de sa présence pour procéder à son arrestation après lui avoir notifié tant la décision de refus de séjour, assortie d’un ordre de quitter le territoire, que la décision de maintien dans un lieu déterminé. L’administration a ainsi consciemment trompé l’intéressé, sur le but du rendez-vous du 7 novembre 2024, pour pouvoir plus aisément le priver de sa liberté. Il ne ressort pas du dossier administratif que l’intéressé avait connaissance du fait que le rendez-vous du 7 novembre 2024 avait été fixé pour lui notifier une décision [de] refus de séjour, assortie d’un ordre de quitter le territoire, et une décision de maintien, et partant qu’il savait ou devait raisonnablement savoir qu’il allait être transféré en centre fermé suite à sa convocation ». Et la chambre des mises en accusation de conclure que cette privation de liberté n’est pas compatible avec l’article 5 CEDH. 

Il convient néanmoins de préciser que l’État belge a introduit un pourvoi en cassation à l’encontre de ce dernier arrêt. 

B. Éclairage

1. Pratique de l’Office des étrangers

Alors que l’Office des étrangers avait plutôt pour habitude de reconvoquer les dublinés après leur interview Dublin pour leur délivrer une décision de refus de séjour avec ordre de quitter le territoire – sans décision de maintien – et, le cas échéant, de les arrêter ultérieurement à leur domicile ou lors d’un contrôle aléatoire, une pratique jusqu’alors peu courante semble depuis peu se répéter : celle qui consiste à délivrer, concomitamment à l’annexe 26quater, une décision de maintien dans un lieu déterminé et d’envoyer le dubliné en centre fermé sans délai. 

Bien que le risque d’arrestation ne soit donc pas exclu, la chambre des mises en accusation a estimé à deux reprises que l’étranger ne pouvait légitimement savoir qu’il allait se voir notifier une décision de maintien (et une décision de refus de séjour avec ordre de quitter le territoire). En effet, généralement, l’individu n’est informé de cette nouvelle convocation qu’au moyen de l’indication d’une prochaine date sur son annexe 26, sans davantage d’explications. Néanmoins, en l’espèce, la chambre des mises en accusation est allée jusqu’à appliquer les enseignements de l’arrêt Čonka de la Cour européenne des droits de l’homme – dont les faits sont pourtant singuliers – à une situation peu exceptionnelle et qui n’avait, jusqu’à présent, pas été considérée comme particulièrement problématique ou irrégulière. 

Relevons en outre l’intérêt particulier des considérations de la chambre des mises en accusation qui ne se limitent pas aux dublinés mais pourraient également trouver à s’appliquer à d’autres catégories d’étrangers qui feraient l’objet d’un ordre de quitter le territoire délivré, par exemple, suite à la clôture de leur procédure d’asile ou au rejet de leur demande d’autorisation de séjour (annexe 13). 

2. CEDH, Čonka c. Belgique (2002)

Dans cette affaire, les requérants, des ressortissants slovaques d’origine tsigane, avaient fui la Slovaquie pour la Belgique, où ils avaient introduit une demande de protection internationale. Leur procédure d’asile se clôtura négativement. Le 1^er octobre 1999, plusieurs dizaines de familles tsiganes slovaques, dont les requérants, ont été convoquées par la ville de Gand. Rédigée en néerlandais et en slovaque, la convocation indiquait que la mesure avait pour but de compléter le dossier relatif à leur demande d’asile. Au commissariat, où était aussi présent un interprète maîtrisant la langue slovaque, les requérants se virent remettre un nouvel ordre de quitter le territoire, daté du 29 septembre 1999 et accompagné d’une décision de remise à la frontière slovaque et de privation de liberté à cette fin. Quelques heures plus tard, les requérants furent emmenés, avec d’autres familles tsiganes, au centre fermé de transit de Steenokkerzeel (« 127bis »). Le 5 octobre 1999, les familles concernées furent mises dans un avion pour la Slovaquie. 

La Cour européenne des droits de l’homme constata la violation des articles 5, § 1^er, 5, § 4, et 13 de la Convention et de l’article 4 du Protocole n^o 4 à la Convention. En ce qui concerne l’article 5, § 1^er, en particulier, elle rappela que « la liste des exceptions au droit à la liberté figurant à l’article 5 § 1 revêt un caractère exhaustif et que seule une interprétation étroite cadre avec le but de cette disposition » et considéra ensuite que « cette exigence doit se refléter également dans la fiabilité des communications telles que celles adressées aux requérants, que les intéressés se trouvent en séjour légal ou non » et que, dès lors, « il n’est pas compatible avec l’article 5 que, dans le cadre d’une opération planifiée d’expulsion et dans un souci de facilité ou d’efficacité, l’administration décide consciemment de tromper des personnes, même en situation illégale, sur le but d’une convocation, pour mieux pouvoir les priver de leur liberté » (§ 42).

Si l’arrêt Čonka n’a trouvé que peu d’applications dans la pratique belge, c’est probablement que la difficulté réside dans le critère de tromperie consciente et volontaire qu’il revient encore au demandeur d’asile de pouvoir démontrer. L’Office des étrangers a-t-il eu l’intention d’user d’une ruse – celle de convoquer un dubliné sans l’éclairer quant aux motifs de cette convocation – pour pouvoir l’arrêter plus facilement ? La chambre des mises en accusation, dans son arrêt du 2 décembre 2024, semble ne pas en douter : elle estime que l’étranger « a été induit en erreur par les autorités […] qui ont profité de sa présence pour procéder à son arrestation » et que l’administration a dès lors « consciemment trompé l’intéressé, sur le but du rendez-vous […] pour pouvoir plus aisément le priver de sa liberté ». Rappelons que dans les cas d’espèce, les convocations étaient matérialisées par l’indication, sur l’annexe 26 des intéressés, d’une nouvelle date à laquelle ils étaient priés de se présenter à l’Office des étrangers, sans plus de précisions. La chambre des mises en accusation a donc considéré à deux reprises que les individus ne pouvaient pas savoir qu’ils allaient se voir notifier une décision de maintien et être transférés en centre fermé suite à ces convocations. 

La Cour européenne des droits de l’homme a eu l’occasion de mettre en évidence le critère de bonne foi des autorités comme condition de légalité de la détention à plusieurs reprises (Cour eur. D.H., R.U. c. Grèce, 2011, §§ 94-95 ; Longa Yonkeu c. Lettonie, 2011, § 143), et les arrêts commentés ici en sont une application remarquable.

Dans son acceptation maximaliste, la jurisprudence de la chambre des mises en accusation de la Cour d’appel de Liège semble conditionner la légalité d’une privation de liberté qui interviendrait à la suite d’une convocation au fait que cette dernière mentionne clairement qu’un tel risque existe. L’administration doit être transparente quant à son intention de priver de liberté ou quant à la possibilité qu’il soit recouru à la détention. De manière plus minimaliste, ces arrêts excluent qu’un prétexte soit utilisé pour amener un étranger à se présenter aux autorités, tel que « audition dans le cadre de votre procédure d’asile », « demande d’information », « mise à jour de votre dossier »… Une telle lecture remet en cause de nombreuses méthodes utilisées par l’Office des étrangers ou par les services « immigration » de villes ou de communes où des étrangers sont privés de liberté alors qu’ils répondaient à une invitation à se présenter. Même si cela peut signifier une perte d’efficacité, le parallèle avec la procédure pénale démontre que l’interdiction des privations arbitraires de liberté suppose une information complète.

3. Garanties en matière pénale 

Un parallèle s’impose donc avec le droit pénal – dont la chambre des mises en accusation est davantage coutumière – et les garanties qu’il consacre. 

En matière pénale, un individu peut faire l’objet d’une arrestation (et détention) en cas de flagrant crime ou de flagrant délit (article 1^er de la loi du 20 juillet 1990 relative à la détention préventive) ou lorsqu’il existe des indices sérieux de sa culpabilité relatifs à un crime ou à un délit (article 2 de la même loi). La loi prévoit alors un délai de garde à vue qui ne peut excéder 48 heures, ainsi qu’un certain nombre de garanties. L’individu peut notamment demander à ce qu’un tiers qu’il désigne soit informé de son arrestation, à bénéficier d’une assistance médicale, d’un examen par un médecin de son choix et, naturellement, de se concerter confidentiellement avec son avocat avant le premier interrogatoire. 

Au stade de l’instruction, la loi relative à la détention préventive prévoit un certain nombre de conditions de fond et de forme auxquelles le mandat d’arrêt doit répondre. L’article 16 de cette loi est fondamental à cet égard : en son paragraphe 2, il prévoit comme condition de forme la tenue d’un interrogatoire préalable de l’inculpé, de même que l’avertissement par le juge d’instruction qu’un mandat d’arrêt peut être décerné, des réquisitions ayant été prises en ce sens par le procureur du Roi. L’inculpé sera entendu en ses observations à ce sujet. À défaut de cet interrogatoire, l’inculpé est mis en liberté. 

Relevons enfin que l’arrestation immédiate peut être prononcée par le tribunal ou la cour lors du prononcé du jugement, lorsqu’il existe un risque de soustraction ou un risque de récidive, et uniquement pour des peines de trois ans d’emprisonnement ou une peine plus grave, sans sursis, et pour des condamnations pour des faits visés dans le titre I^er ter du livre II et dans les articles 371/1 à 387 du Code pénal, les peines d’emprisonnement principal d’un an ou une peine plus grave sans sursis, et sur réquisition expresse du Parquet. L’intéressé aura alors probablement été informé par son avocat, au vu des peines encourues, du risque d’arrestation immédiate à l’audience ; libre à celui-ci de ne pas s’y présenter. 

Il ressort de ce qui précède que, sauf cas de flagrant délit ou crime ou d’indices sérieux de culpabilité – et uniquement pour une durée maximale de quarante-huit heures alors –, un suspect ou prévenu ne fera jamais l’objet d’une arrestation « par surprise » : il aura été informé par le juge d’instruction de la possible intention de ce dernier de délivrer un mandat d’arrêt, ou par son avocat des risques d’arrestation immédiate lors du prononcé du jugement. 

Ces garanties ne manquent pas de contraster avec la pratique de l’administration à l’égard des dublinés, dont le seul crime est de ne pas vouloir se rendre spontanément dans un autre État membre de l’Union européenne, où ils allèguent avoir subi un traitement contraire à leurs droits les plus fondamentaux. 

La Cour européenne des droits de l’homme elle-même, dans l’arrêt Čonka, n’a pas manqué de mettre en perspective la poursuite de la protection de l’ordre public d’une part et l’arrestation d’étrangers en séjour irrégulier d’autre part, en rappelant que « la Convention exige la conformité de toute mesure privative de liberté au but de l’article 5 : protéger l’individu contre l’arbitraire. S’il n’est certes pas exclu que la police puisse légitimement user de stratagèmes afin, par exemple, de mieux déjouer des activités criminelles, en revanche le comportement de l’administration qui cherche à donner confiance à des demandeurs d’asile en vue de les arrêter, puis de les expulser, n’est pas à l’abri de la critique au regard des principes généraux énoncés par la Convention ou impliqués par elle » (§ 41).

L’opinion partiellement concordante et partiellement dissidente de M. Velaers, juge ad hoc dans l’affaire Čonka, est également particulièrement éclairante à cet égard : « la ruse employée par la police belge doit donc être examinée à la lumière des “principes généraux” de la Convention. Les méthodes et techniques de police ne peuvent être qualifiées de régulières et d’équitables qu’à la condition qu’elles soient proportionnées aux buts que les autorités cherchent à atteindre. […] La méthode utilisée par la police de Gand – la ruse – est à mon avis non conforme à ce principe de proportionnalité. Les personnes à priver de leur liberté n’étaient pas des criminels. C’étaient des illégaux dont la demande d’asile avait été rejetée. À juste titre, la Cour n’a pas exclu que la police, dans sa lutte contre la criminalité, soit amenée à employer des ruses, qui lui permettent d’être efficace (§ 45). Mais en l’espèce, l’action de la police de Gand ne se situait pas dans le cadre d’une recherche pénale, mais bien dans le cadre d’une action administrative d’expulsion forcée. Bien que l’État ait le droit d’expulser effectivement des illégaux et bien que les alternatives adéquates pour le faire ne soient pas nombreuses et qu’elles risquent parfois d’avoir des conséquences également néfastes pour les personnes intéressées et leurs enfants, l’emploi d’une ruse telle que celle utilisée par la police de Gand risque d’engendrer la non-crédibilité générale des autorités publiques dans leurs relations administratives avec les étrangers qui résident illégalement sur le territoire national. Cet effet rend, à mon avis, le recours à la ruse par la police de Gand contraire au principe de proportionnalité. Dans un État de droit, les illégaux ne sont pas des sans-droits. Ils doivent pouvoir se fier aux communications des autorités administratives faites à leur encontre » (§ 3).

4. Conclusion

Maintenant que la chambre des mises en accusation de la Cour d’appel de Liège semble avoir ouvert une voie pour sanctionner la pratique de l’administration qui consiste à tromper les dublinés quant aux motifs de leur convocation à l’Office des étrangers, il nous tarde de savoir si les autres chambres du conseil et des mises en accusation du pays suivront cette interprétation de la jurisprudence de la Cour européenne des droits de l’homme. Il ne fait aucun doute qu’avec la prochaine entrée en vigueur du Pacte européen sur la migration et l’asile, et en particulier le nouveau règlement relatif à la gestion de l’asile et de la migration, les arrestations d’étrangers en procédure Dublin vont se multiplier, et avec celles-ci, les occasions, pour les diverses chambres du conseil et des mises en accusation du royaume, de définir les limites dans lesquelles ces arrestations sont conformes à l’article 5 CEDH. 

C. Pour aller plus loin

Lire les arrêts : Liège (mis. acc.), 13 novembre 2024, R.G. n^o C 1827 et Liège (mis. acc.), 2 décembre 2024, R.G. n^o C 1923.

Jurisprudence : Cour eur. D.H., 5 février 2002, Čonka c. Belgique, req. n^o 51564/99.

Doctrine :  

- CARLIER, J.-Y. et SAROLEA, S., Droit des étrangers, Bruxelles, Larcier, 2016, p. 1 ; 

- CARLIER, J.-Y., « La détention et l’expulsion collective des étrangers. Commentaire de l’affaire Čonka », Rev. trim. dr. h., n^o 53/2003, pp. 177-222. 

- ZOLLS, A., « La gestion européenne des flux migratoires mixtes à l’épreuve de la Convention européenne des droits de l’homme », Rev. crit. d.i.p., n^o 2017/3, pp. 389-403.

Pour citer cette note : M. Hennico, « L’arrestation et la détention d’étrangers en procédure dite “Dublin” : réflexions à la lumière de l’arrêt Čonka c. Belgique et des garanties pénales en matière de détention préventive », Cahiers de l’EDEM, décembre 2024.