Trib. Bruxelles (fr.) (civ.), ch. réf. extr., ordonnance du 20 novembre 2024, R.G. n° 2024/298/C

Quand l’administration fait attendre : analyse d’une ordonnance réaffirmant le principe du délai raisonnable dans la procédure d’asile belge

Tribunal de première instance de Bruxelles – Ordonnance – Procédure d’asile – Principe du délai raisonnable – Prolongation du délai de principe – Objectif de célérité.

Le Tribunal de première instance de Bruxelles, dans son ordonnance du 20 novembre 2024, se prononce sur la situation de quatre requérants d’origine palestinienne demandant une protection internationale en Belgique. À la date de prise en délibéré, le traitement de leur demande atteignait une durée de 16 mois, bien au-delà du délai de principe de 6 mois. Le Tribunal reconnaît l’urgence et la détresse psychologique des requérants, constatant que l’État belge a violé le principe du délai raisonnable. Il ordonne à l’État de rendre une décision dans les 15 jours sous peine d’une astreinte. L’arrêt met en lumière l’importance du respect du principe du délai raisonnable dans la procédure d’asile et rappelle les obligations du C.G.R.A. en cas de prolongation.

Sarah Veys

A. Faits et décision

1. Les faits 

L’ordonnance commentée concerne quatre requérants. La première requérante est une mère d’origine palestinienne, qui agit également en qualité de représentante légale de son enfant mineur, le deuxième requérant. Les deux autres requérants sont ses enfants majeurs, également d’origine palestinienne.

Les requérants sont tous nés et ont vécu au Liban. Ils ont rejoint la Belgique le 2 novembre 2022. Le lendemain, soit le 3 novembre 2022, ils ont introduit une demande de protection internationale auprès des instances d’asile belges. L’époux de la première requérante, et père des enfants, est resté au Liban.

Les requérants ont été entendus pour la première fois par l’Office des étrangers les 27 et 29 juin 2023, dates auxquelles leur dossier a été transmis au Commissariat général aux réfugiés et aux apatrides (C.G.R.A.).

Depuis ces auditions, le conseil des requérants a régulièrement transmis des attestations de suivi psychologique, notamment pour l’enfant mineur, qui présente des symptômes d’anxiété. En outre, des rappels ont été adressés au C.G.R.A., lui demandant de traiter leur dossier sans tarder.

Le 20 juin 2024, le conseil des requérants a envoyé une mise en demeure au C.G.R.A., l’invitant à prendre une décision sur la demande de protection internationale des requérants. Cette mise en demeure est restée sans réponse. 

En conséquence, le 30 août 2024, le conseil des requérants a assigné l’État belge devant le Tribunal de première instance francophone de Bruxelles, par une citation en référé. 

Il sollicite que l’État belge soit condamné aux dépens et prenne une décision sur la demande de protection internationale des requérants dans un délai de 15 jours ouvrables suivant la signification de l’ordonnance, sous peine d’une astreinte de 250 euros par jour de retard.

L’État belge, quant à lui, demande à titre principal que l’action en référé soit déclarée non fondée et, à titre subsidiaire, que l’indemnité de procédure soit réduite au minimum.

2. L’examen et la décision du Tribunal

Tout d’abord, le Tribunal reconnaît l’urgence au regard de l’article 584, alinéa 1^er, du Code judiciaire. En prenant en compte les attestations psychologiques des requérants déposées par leur conseil, il estime que l’attente constitue un inconvénient sérieux au sens de cet article, dans la mesure où elle aggrave la détresse psychologique des parties et les maintient dans une incertitude considérable. Il estime que cette incertitude se renforce à mesure que l’attente se prolonge. De plus, la détresse psychologique des requérants est exacerbée par le conflit à Gaza, qui s’est étendu au Liban depuis le 23 septembre 2024. Le Tribunal souligne que cette détresse est également accentuée par l’absence d’information de la part du C.G.R.A. quant au délai nécessaire pour rendre une décision. En conséquence, l’urgence est établie et une décision immédiate est souhaitable. Enfin, le Tribunal considère que les mesures sollicitées par les requérants contribueront à mettre fin à leur incertitude et à limiter la détérioration de leur santé mentale.

S’agissant de l’examen de l’apparence de droits, le Tribunal rappelle qu’en vertu de la loi du 15 décembre 1980 relative aux réfugiés et de la directive 2013/32/UE du Parlement européen et du Conseil du 26 juin 2013, les demandes de protection internationale doivent être traitées dans un délai de six mois à compter de l’introduction de la demande ou du moment où l’État belge est désigné comme responsable de l’examen de la demande. Ce délai peut être réduit ou prolongé en fonction des conditions prévues par la loi du 15 décembre 1980 et la directive 2013/32/UE. Le Tribunal rappelle enfin l’obligation pour les administrations, normalement prudentes et diligentes, de traiter les demandes dans un délai raisonnable, cette obligation étant appréciée au regard des circonstances de chaque affaire.

En l’espèce, le Tribunal constate que le délai de six mois court à partir des auditions des 27 et 29 juin 2023, et qu’il est dépassé depuis les 28-30 décembre 2023. Les requérants attendent donc une décision depuis un total de 16 mois au moment de la prise en délibéré.

L’État belge soulève plusieurs arguments pour justifier la prolongation du délai de six mois. Il soutient qu’il est confronté à des questions factuelles et/ou juridiques complexes, qui, en vertu de l’article 57/6, § 1^er, alinéa 3, a), de la loi du 15 décembre 1980, justifieraient une prolongation du délai de six mois. L’État invoque notamment la difficulté de vérifier certains éléments du récit des requérants, tels que leur identité, leur origine, ou l’existence d’une protection internationale dans un autre pays. L’État belge fait également valoir que le grand nombre de demandes de protection introduites simultanément rend difficile le traitement des demandes dans le délai de six mois, conformément à l’article 57/6, § 1^er, alinéa 3, b), de la loi du 15 décembre 1980. Selon l’État, l’augmentation du nombre de demandes de protection émanant de personnes originaires de Palestine pèse sur la charge de travail auquel est confronté le C.G.R.A. et justifie, selon lui, une prolongation du délai initial de six mois de neuf mois supplémentaires, tel que prévu par l’article précité. 

Le Tribunal rejette les arguments avancés par l’État justifiant la prolongation du délai de six mois. Concernant l’argument relatif aux questions factuelles et/ou juridiques complexes, le Tribunal estime que ces vérifications sont inhérentes à toutes les procédures et « admettre que ces vérifications soulèvent en soi (c’est-à-dire en l’absence de la moindre circonstance particulière propre à la personne concernée ou de la moindre information sur les recherches déjà effectuées par l’administration) des questions factuelles ou juridiques complexes justifiant une prolongation de délai reviendrait à vider de toute substance le délai de principe de 6 mois ou l’objectif de célérité découlant de la Directive 2013/32/UE » (pt 14). En ce qui concerne l’argument relatif à l’augmentation du nombre de demandes de protection émanant de personnes originaires de Palestine, le Tribunal note qu’au moment de la prise en délibéré, ce délai supplémentaire est déjà dépassé.

Le Tribunal relève ensuite que, conformément à l’article 57/6, § 1^er, alinéa 6, de la loi du 15 décembre 1980, en cas de dépassement du délai de six mois, le C.G.R.A. est tenu, à la demande de l’intéressé, de communiquer une indication du délai dans lequel la demande de protection sera traitée. En l’absence de forme prescrite par cette disposition, le Tribunal considère que l’introduction d’une action en référé équivaut à une telle demande et déplore l’absence d’indication fournie par l’État belge, une information pourtant essentielle pour évaluer le caractère raisonnable du délai.

En conclusion, constatant que les requérants n’ont toujours pas reçu d’indication quant au délai de traitement de leur demande, suite aux prolongations, et qu’aucune justification valable n’a été apportée par l’État belge pour expliquer le dépassement du délai initial de six mois, le Tribunal conclut à une violation du principe général de droit du délai raisonnable. Cette violation apparente engendre un dommage pour les requérants.

Par conséquent, le Tribunal déclare l’action des requérants recevable et fondée. Il ordonne à l’État belge de prendre une décision sur la demande de protection internationale dans un délai de 15 jours à compter de la signification de l’ordonnance, sous peine d’une astreinte de 250 euros par jour de retard, avec un montant total plafonné à 10 000 euros. 

B. Éclairage

La décision analysée s’inscrit dans la continuité de plusieurs ordonnances récemment rendues par le Tribunal de première instance francophone de Bruxelles dans le cadre de citations en référé introduites par des requérants d’origine palestinienne.

Elle met en lumière les délais applicables à la procédure d’asile, en rappelant l’objectif de célérité fixé par la directive 2013/32/UE et l’importance du respect du principe du délai raisonnable dans le traitement des demandes d’asile (1), ainsi que les obligations du C.G.R.A. en cas de prolongation du délai de principe de six mois (2).

1. Les délais régissant la procédure d’asile belge et le principe général de droit du délai raisonnable 

Plusieurs textes législatifs encadrent les délais dans la procédure d’asile, dont, en droit de l’Union européenne, la directive 2013/32/UE transposée par la loi belge du 15 décembre 1980. La complexité des textes, liée aux catégorisations mais aussi au recours à de nombreuses exceptions, rend difficile la compréhension des délais applicables au traitement des demandes de protection internationale.

Dans l’ordonnance commentée, le Tribunal s’emploie à clarifier ces règles complexes et propose une analyse succincte mais éclairante des délais applicables à la procédure d’asile.

L’article 31 de la directive 2013/32/UE impose aux États membres de traiter les demandes dans les meilleurs délais possibles. Le même article, ainsi que l’article 57/6, § 1^er, de la loi du 15 décembre 1980, prévoient que la période d’examen ne peut excéder six mois à compter de l’introduction de la demande ou de la détermination de l’État comme responsable de son traitement.

Le considérant n° 18 de cette directive reflète la volonté du législateur européen de voir les instances d’asile statuer avec célérité, tant dans l’intérêt des États membres, qui doivent assurer l’accueil des demandeurs jusqu’à la prise d’une décision, que dans celui des demandeurs d’asile, pour qui l’attente affecte la santé mentale et physique, la capacité d’intégration, ainsi que la vie sociale et professionnelle. Cette ambition se manifeste également à travers les garanties accordées aux demandeurs, notamment le droit d’être informé, dans un délai raisonnable, de la décision concernant leur demande (article 12, § 1^er, e), de la directive 2013/32/UE).

À ce principe viennent se greffer des exceptions. Tant la directive 2013/32/UE que la loi du 15 décembre 1980 autorisent la réduction ou la prolongation du délai initial de six mois dans des cas spécifiques. Ces prolongations ne peuvent toutefois porter le délai total au-delà de 21 mois.

Dans une ordonnance du 2 septembre 2024, le Tribunal rappelle qu’aucune sanction n’est prévue en cas de non-respect des délais procéduraux. Ces délais sont considérés comme indicatifs et qualifiés de délais d’ordre. Leur dépassement n’a pas de conséquence pour les instances d’asile et n’offre pas de droit particulier au demandeur qui ne peut s’en prévaloir. Cette observation vaut également pour les procédures dérogatoires et leurs délais plus réduits.

Le principe général du délai raisonnable est également au cœur de l’ordonnance commentée, qui invite le Tribunal bruxellois à évaluer si l’État a enfreint ce principe en dépassant le délai ordinaire de six mois. Bien que les délais impartis soient de nature indicative, le C.G.R.A., en tant qu’administration, est tenu de respecter les principes de bonne administration, parmi lesquels figure le respect du délai raisonnable. Pour rappel, le principe du délai raisonnable s’applique également lorsque la loi assigne un délai sans l’assortir d’une sanction, de même lorsqu’aucun délai n’a été défini pour encadrer l’action de l’administration. Ainsi, le C.G.R.A. est dans l’obligation de se prononcer sur l’octroi d’une protection internationale, idéalement dans un délai de six mois, et une fois cette échéance dépassée, il est tenu de rendre une décision dans un laps de temps raisonnable. Par ailleurs, le Tribunal rappelle qu’une administration normalement prudente et diligente doit traiter les demandes dans un délai raisonnable.

Dans un arrêt X c. International Protection Appeals Tribunal e.a. du 29 juin 2023, la Cour de justice de l’Union européenne considère que « l’effectivité de l’accès au statut conféré par la protection internationale nécessite que l’examen de la demande intervienne au terme d’un délai raisonnable » (pt 77). Le Tribunal souligne que l’appréciation du caractère raisonnable de la durée d’une procédure dépend des circonstances propres à chaque affaire. Cette évaluation repose sur trois critères principaux : la complexité de l’affaire, l’attitude du demandeur d’asile et celle des autorités compétentes. L’arrêt de la Cour de justice de l’Union européenne susmentionné vient compléter cette analyse en rappelant sa jurisprudence constante qui prend en compte un quatrième critère : l’enjeu du litige. 

Au regard de ces considérations, le Tribunal examine les circonstances invoquées par l’État belge pour justifier le dépassement du délai initial de six mois, lesquelles excluraient d’après ce dernier toute violation du principe du délai raisonnable.

Il convient de saluer l’analyse menée par le Tribunal à propos de ces circonstances, lequel n’hésite pas à les écarter, les jugeant dépourvues de pertinence. Par cette décision, le Tribunal réaffirme son rôle de garant des droits des demandeurs d’asile, et notamment du droit à ce que leur demande soit traitée dans un délai raisonnable. Cette approche est d’autant plus remarquable que les délais applicables aux procédures d’asile révèlent une asymétrie importante : seuls les demandeurs sont sanctionnés en cas de non-respect des délais. Pourtant, ces derniers sont souvent confrontés à une administration qui détermine les délais de traitement de leur demande à son avantage, sans aucune considération ou adaptation à leurs besoins. 

L’ordonnance commentée offre une occasion de rappeler à l’État belge que, bien que les délais procéduraux soient indicatifs, il reste tenu de respecter d’autres principes fondamentaux, au premier rang desquels figure le principe du délai raisonnable.

2. Les obligations incombant au C.G.R.A. en cas de prolongation du délai de six mois

Bien que le C.G.R.A. ne soit pas sanctionné en cas de dépassement du délai initial de six mois, il demeure néanmoins tenu d’informer le demandeur concerné de tout retard. De plus, lorsque celui-ci en fait la demande, le C.G.R.A. doit lui fournir des explications sur les raisons de ce retard et lui indiquer un délai estimé dans lequel une décision sera prise (article 57/6, § 1^er, alinéa 6, de la loi du 15 décembre 1980 et article 31.6 de la directive 2013/32/UE).

En l’espèce, le Tribunal juge que l’introduction d’une action en référé constitue une telle demande d’information. Il constate l’absence, de la part du C.G.R.A., d’une indication utile permettant d’apprécier le caractère raisonnable du délai de traitement des demandes des requérants.

Dans une ordonnance du 27 août 2024, le Tribunal bruxellois s’est penché sur un courrier adressé par le C.G.R.A. à un demandeur palestinien, l’informant que sa demande ne pourrait être traitée dans le délai de six mois. Le courrier précisait que le C.G.R.A. « met tout en œuvre pour s’assurer que pour les demandes introduites par des personnes originaires de Palestine, une décision puisse être prise dans les 21 mois suivant l’introduction de la demande de protection » (pt 8). Le Tribunal a jugé cette indication incompatible avec l’objectif de célérité inscrit dans la directive 2013/32/UE, rappelant que le délai de 21 mois constitue un délai maximum autorisé par la directive et que ce courrier témoignait de l’intention du C.G.R.A. de ne pas traiter la demande dans un délai raisonnable.

Dans une ordonnance du 2 septembre 2024 concernant une demande de protection internationale d’un demandeur palestinien, restée pendante depuis 15 mois, le Tribunal bruxellois a de nouveau examiné un courrier identique du C.G.R.A. Le Tribunal a considéré que ce courrier ne respecte pas l’obligation d’information prévue à l’article 57/6 précité, étant envoyé de manière standardisée à d’autres demandeurs palestiniens, sans tenir compte des circonstances individuelles justifiant le recours au délai maximal de 21 mois. Il a qualifié l’information fournie de « stéréotypée » (pt 40) et dénuée de considération pour la situation spécifique des demandeurs.

Bien que la décision commentée ne cite pas explicitement les ordonnances précitées, leur analyse permet d’éclairer l’interprétation du Tribunal concernant l’obligation d’information du C.G.R.A. dans des situations comparables.

Conclusion

L’ordonnance commentée illustre l’importance cruciale du respect du principe général du délai raisonnable dans le traitement des demandes de protection internationale. Elle rappelle également les obligations qui s’imposent en cas de prolongation du délai de principe de six mois.

Bien que le non-respect des délais d’ordre fixés pour la procédure d’asile par les instances compétentes ne donne lieu à aucune sanction, le principe général du délai raisonnable demeure applicable et peut entraîner une condamnation en cas de violation.

En outre, toute prolongation du délai de principe de six mois doit être communiquée aux demandeurs concernés. Si ces derniers en font la demande, les informations concernant les raisons de cette prolongation doivent être justifiées par des circonstances spécifiques au cas d’espèce.

En condamnant l’État belge à statuer rapidement sous peine d’une astreinte, le Tribunal rappelle que les procédures d’asile doivent conjuguer exigences administratives, respect des droits fondamentaux des demandeurs d’asile et conformité à l’objectif de célérité fixé par le droit européen.

Cette décision met également en lumière les déséquilibres structurels du système belge et les difficultés persistantes des instances d’asile à respecter le délai de principe de six mois, malgré les efforts déployés pour résorber l’arriéré. 

C. Pour aller plus loin

Lire l’arrêt : Trib. Bruxelles (fr.) (civ.), ch. réf. extr., ordonnance du 20 novembre 2024, R.G. n° 2024/298/C. 

Jurisprudence : 

• C.J.U.E., 29 juin 2023, X c. International Protection Appeals Tribunal e.a., C-756/21, EU:C:2023:523.
• Trib. Bruxelles (fr.) (civ.), ch. réf. extr., ordonnance du 27 août 2024, R.G. n° 24/194/C. 
• Trib. Bruxelles (fr.) (civ.), ch. réf. extr., ordonnance du 2 septembre 2024, R.G. n° 24/193/C. 

Doctrine :  

• Carlier J.-Y. et Sarolea S., Droit des étrangers, 1^re éd., Bruxelles, Larcier, 2016. 
• CIRE, Guide pratique de la procédure de protection internationale en Belgique, juin 2019. 
• Gourdin E., et Kaiser M., « Le principe général de droit administratif du respect du délai raisonnable », in S. Ben Messaoud et F. Viseur (dir.), Les principes généraux de droit administratif, Actualités et applications pratiques, 1^re éd., Bruxelles, Larcier, 2017, pp. 603-646.
• Sarolea S. et Gribomont H., « L’obligation positive de statuer dans des délais raisonnables dans la procédure d’asile », Cahiers de l’EDEM, novembre 2016. 

Pour citer cette note : S. Veys, « Quand l’administration fait attendre : analyse d’une ordonnance réaffirmant le principe du délai raisonnable dans la procédure d’asile belge », Cahiers de l’EDEM, décembre 2024.