Cour eur. D.H., 2 juillet 2020, N.H. et autres contre France, req. n° 28820/13, N°75547/13 et n° 13114/15

Article 3 CEDH – Caractère absolu – Demandeurs d’asile – Accueil – Traitement dégradant – Conditions d’existence – Obligations des États parties – Vulnérabilité – Dépendance – Introduction demande de protection internationale.

La situation des requérants, demandeurs d’asile contraints de vivre à la rue dans des conditions d’extrême dénuement, emporte la violation, par la France, de ses obligations au titre de l’article 3 de la Convention qui interdit de manière absolue la torture et les traitements inhumains et dégradants.

Alice Sinon

A. Arrêt

Dans cette affaire, la Cour décide d’examiner conjointement les requêtes introduites entre avril 2013 et mars 2015 par quatre demandeurs d’asile majeurs isolés. Ceux-ci allèguent, entre autres, une violation par la France de l’article 3 de la Convention européenne des droits de l’homme, (indifféremment dénommée, ci-après, « la Convention » ou « la CEDH ») qui consacre l’interdiction de la torture et des traitements inhumains et dégradants. Les requérants allèguent le fait que cet État ne leur a pas fourni d’aide matérielle et financière, les contraignant à dormir dans la rue, dans des conditions inhumaines et dégradantes, et ce, pendant les plusieurs mois qu’a duré le traitement par les autorités françaises des demandes de protection internationale qu’ils avaient introduites.

1. Les faits

Les requérants sont quatre demandeurs d’asile, N.H., K.T., S.G. et A.J., respectivement âgés de 20, 23, 26 et 40 ans à l’époque des faits (pt. 166 de l’arrêt commenté). N.H. est un ressortissant afghan, le 4 avril 2013, il se présente à la préfecture de Paris, où il réside, pour y déposer une demande d’asile. K.T. et S.G. sont de nationalité russe, résidant tous deux à Carcassonne, ils déposent une demande d’asile auprès de la préfecture du Languedoc-Roussillon, respectivement les 8 janvier et 16 juillet 2013. A.J. est un journaliste iranien, il se présente le 23 octobre 2014 à la préfecture de police de Paris pour y déposer sa demande de protection internationale.

Tous ont en commun, notamment, de n’avoir pas vu leur demande d’asile enregistrée par les autorités françaises au moment où ils se sont présentés à la préfecture pour ce faire mais d’avoir été convoqués à un rendez-vous ultérieur pour l’enregistrement officiel de leur candidature. Alors même que la loi française en vigueur à l’époque prévoyait qu’un maximum de quinze jours puisse s’écouler entre la première présentation en préfecture et l’enregistrement de la demande valant admission au séjour au titre de l’asile (pt. 168), ce délai fût beaucoup plus long dans le cas de trois des requérants. En effet, N.H. attendit 95 jours, K.T., 131 jours, et A.J., 90 jours. S.G. fût quant à lui convoqué 28 jours après qu’il se soit présenté à la préfecture (pt. 169). Pendant ce laps de temps, les requérants, qui ne disposaient pas d’un titre de séjour régulier, vécurent dans l’angoisse d’un contrôle de police qui mènerait à leur expulsion vers leur pays d’origine (pt. 172). De plus, ils furent contraints, vu la saturation du dispositif national d’accueil des demandeurs d’asile et la difficulté, vu leur profil (des hommes, jeunes, en « bonne santé » et isolés), d’obtenir une place dans un dispositif d’hébergement d’urgence également saturé (pt. 174), de vivre à la rue, dans des conditions matérielles extrêmement précaires, et ce, même après que leur demande d’asile fût régulièrement enregistrée. Ainsi, N.H. vécût pendant 262 jours sous les ponts de Paris. Pendant cette période, il ne bénéficia que de façon très ponctuelle d’un service d’hébergement destiné aux sans-abris. Il ne mangeait qu’un seul repas par jour, jeûnait les weekends et n’était en mesure de se laver qu’une fois par semaine (pt. 179). Quant à A.J., il demeura à la rue pendant 170 jours au cours desquels il ne fût qu’à de très rares occasions hébergé dans un centre d’accueil d’urgence et vécût dans des conditions similaires à celles de N.H. S.G. et K.T. « logèrent » quant à eux pendant neuf mois au moins, chacun dans une tente, sur les berges de l’Aude (pt. 177). 

Malgré les démarches qu’ils entreprirent dans ce sens, les requérants ne perçurent l’allocation temporaire d’attente (l’« ATA », une allocation financière versée par Pôle emploi – établissement public à caractère administratif, chargé de l’emploi en France – aux demandeurs d’asile qui ne sont pas hébergés dans un centre d’hébergement dédié) que tardivement (après 185 jours pour K.T., 133 jours pour A.J. et 63 jours pour S.G.), voire ne la perçurent jamais (dans le cas de N.H.) (pt. 179). Chacun des quatre requérants introduisit, sans succès, des recours (en 1^er degré d’instance et en appel) devant les juridictions françaises afin qu’il soit remédié à leur situation (pts. 6 à 8 et pt. 13 de l’arrêt commenté s’agissant des recours introduits par N.H. ; pts. 25 et 26 s’agissant de S.G. ; pts. 41 et  42 s’agissant de K.T. et ; pts. 52 et 53 s’agissant de A.J.). De manière systématique, les juridictions internes invoquèrent à l’appui de leurs décisions la saturation des dispositifs d’accueil et la réalité des moyens à disposition des autorités françaises dans ce contexte (pts. 7, 19, 25 & 52).

En fin de compte, si les demandes de protection internationale de S.G. et K.T. n’aboutirent pas, la France fit droit à celles de N.H., qui obtint le bénéfice de la protection subsidiaire le 13 novembre 2013, et de A.J., dont le statut de réfugié fût reconnu le 23 avril 2015. 

Considérant que les traitements qu’ils ont subis constituent des traitements inhumains et dégradants, contraires à l’article 3 de la Convention européenne des droits de l’homme et imputables à la France, N.H., K.T., S.G., et A.J. décident de porter leur affaire devant la juridiction strasbourgeoise.

Notons pour le surplus que nous avons fait le choix de ne pas aborder ici le cas de G.I. dès lors que la requête qu’il a également introduite devant la Cour européenne des droits de l’homme fût radiée par celle-ci du fait qu’il avait rompu tout contact avec son avocat et qu’il n’était plus possible de communiquer avec lui (pts. 102 à 105).

2. La décision de la Cour

La Cour juge que la situation vécue par les requérants, telle que décrite ci-avant, est constitutive d’un traitement dégradant, contraire à l’article 3 de la Convention. Dans son raisonnement, elle considère que c’est la combinaison de plusieurs éléments (les conditions matérielles d’existence des requérants ; l’absence – malgré interpellations – de réaction adéquate des autorités françaises ainsi que le motif de manque de moyens des instances compétentes invoqué systématiquement par les juridictions françaises pour débouter les requérants de leurs recours en interne) qui permet de conclure que le seuil de gravité requis par cet article est rencontré (pt. 184), s’agissant de N.H., K.T. et A.J (pt. 185). Dès lors que les autorités n’ont pas respecté, à l’égard des requérants, les obligations qui leur incombaient en droit interne, elles doivent être tenues pour responsables des conditions de vie qui furent les leurs pendant des mois et le manquement à l’article 3 est donc imputable à la France. Sans méconnaître la difficulté de la situation vécue par S.G., la Cour juge que le seuil de gravité requis par l’article 3 n’est pas atteint dans son chef puisqu’il a pu déposer sa demande de protection internationale 28 jours après s’être présenté en préfecture et a perçu l’ATA 63 jours après cette première présentation (pt. 187).

Notons que la juridiction strasbourgeoise, qui était également saisie d’une requête en violation de l’article 13 de la Convention (qui consacre le droit à un recours effectif) combiné à l’article 3, choisit – en sa qualité de « maîtresse de la qualification juridique des faits » (pt. 109) – d’analyser la situation qui lui était soumise sous l’angle unique de l’interdiction des traitements inhumains et dégradants. De même, estimant de ce fait avoir examiné la principale question juridique soulevée par la requête, la Cour n’examina par la violation alléguée par N.H. de son droit au respect de la vie privée et familiale tel que consacré par l’article 8 de la CEDH (pt. 190). 

B. Éclairage

Tout d’abord, notons qu’avant – et afin – de trancher la question qui lui est soumise, la Cour procède à un descriptif exhaustif du droit français et européen en vigueur à l’époque des faits (pts. 70-100), sur lequel nous ne nous étendrons pas. Il y a cependant lieu de noter que la France a, entre le moment où se déroulent les faits de la cause et celui où la Cour rend sa décision, réformé son droit interne de l’asile (pt. 130).

Ensuite, dans sa décision, la Cour procède à un utile rappel de quelques fondamentaux de sa jurisprudence en matière d’asile en vue d’appliquer ces principes au cas d’espèce.

1. Le caractère absolu de l’interdiction des traitements inhumains

Ainsi, la juridiction strasbourgeoise souligne que la Convention dont elle est la gardienne ne consacre pas de droit à l’asile et que le contrôle de l’entrée, du séjour et de l’expulsion des étrangers demeure la prérogative des États souverains (pt. 155). Leur marge de manœuvre en la matière est limitée par les obligations qui leur incombent au titre de la Convention, au rang desquelles l’interdiction absolue de la torture et des traitements inhumains et dégradants, consacrée par l’article 3 de la CEDH, occupe une place prépondérante dès lors que cet article consacre « une valeur de civilisation étroitement liée au respect de la dignité humaine, qui se trouve au cœur même de la Convention » (pt. 156 de l’arrêt commenté et Khlaifa et autres c. Italie [GC], pt. 158). Cela implique, selon la Cour, que « les facteurs liés à un afflux croissant de migrants ne peuvent pas exonérer les États contractants de leurs obligations au regard de cette disposition » (pt. 157 et M.S.S. contre Belgique et Grèce, pt. 223).

Cela étant, on regrettera peut-être que la Cour, après avoir rappelé ce caractère absolu du principe institué par l’article 3 précise cependant « qu’il serait pour le moins artificiel d’examiner les faits […] en faisant abstraction du contexte général dans lequel ils se sont déroulés » (pt. 157 et Khlaifa et autres c. Italie [GC], pt. 184).

Fort heureusement, la crainte que laissait présager cette affirmation de la Cour ouvre une brèche dans le caractère absolu du principe consacré à l’article 3 de la CEDH ne se concrétise pas en l’espèce.

Pour en terminer sur ce point, constatons que la Cour, tout en reconnaissant la difficulté de la situation dans laquelle S.G. s’est trouvé (pt. 187), ne conclut pas à une violation de l’article 3 de la CEDH le concernant. Elle justifie cette décision au motif que ce dernier a été à la rue moins longtemps que les autres requérants, malgré le fait que le délai légal de 15 jours pour acter l’enregistrement de la demande d’asile ait été dépassé dans son cas également. Aussi interpellante qu’elle soit, cette différence de résultat dans l’évaluation de la situation des requérants constitue certainement une nouvelle application, par la Cour, de sa jurisprudence constante qui consiste à prendre en considération l’ensemble des données de la cause pour évaluer si le seuil minimum de gravité requis par l’article 3 est rencontré (pt. 158).

2. L’accueil, un droit pour tous les demandeurs d’asile

La Cour, bien que soulignant qu’elle n’a pas à se prononcer en tant que telle sur la longueur des délais entre le moment où les requérants se présentent pour la première fois à la préfecture et celui où leur demande est effectivement enregistrée (qui marque leur reconnaissance formelle comme demandeurs d’asile et constitue en droit français, le point de départ de toute une série d’obligations à charge des autorités dont certaines découlent directement du droit de l’Union européenne, pts. 171-173), juge toutefois qu’elle doit évaluer l’incidence de ces délais sur les droits des requérants au titre de la Convention (pt. 170). À ce titre, après avoir rappelé qu’il ne peut être tiré de l’article 3 de la CEDH une obligation pour les États de garantir un droit au logement à toute personne relevant de leur juridiction (pt. 160), la Cour tient compte de plusieurs facteurs pour conclure à la violation, vu les circonstances de l’espèce et la situation de dénuement total dans laquelle se sont trouvés les requérants (voy. supra, point A.), du principe de l’interdiction des traitements dégradants. Ainsi, d’une part, elle a égard aux obligations qui s’imposent à la France en matière d’accueil des demandeurs d’asile et, particulièrement, au fait que « l’obligation de fournir un hébergement ou des conditions matérielles décentes aux demandeurs d’asile démunis fait à ce jour partie du droit positif et pèse sur les autorités de l’État défendeur concerné en vertu des termes mêmes de la législation nationale qui transpose le droit de l’Union européenne, à savoir la ‘directive Accueil’ » (pt. 161). D’autre part, elle tient compte de la vulnérabilité particulière des requérants, intrinsèque à leur statut de demandeurs de protection internationale (pt. 162), et à l’entière dépendance de ces derniers vis-à-vis des autorités françaises, par ailleurs indifférentes à leur sort (pts. 163, 164 et 167).

Cet arrêt peut donc s’analyser comme une affirmation, par la Cour européenne des droits de l’homme, de ce que l’accueil des demandeurs d’asile est un droit pour tous, à partir du moment de l’introduction de leur demande, quel que ce soit leur âge, leur sexe ou leur situation familiale. Il en va, en effet, du respect de leur dignité humaine. C’est pour cette raison que la Cour conclut, dans cette affaire, que le seuil de gravité emportant violation de l’article 3 de la CEDH est rencontré dès lors que les autorités françaises n’ont pas garanti l’accueil des requérants alors même qu’elles en avaient l’obligation (en droit de l’Union européenne), que ceux-ci étaient entièrement dépendants d’elles et qu’ils étaient, du seul fait de leur statut de demandeurs d’asile, particulièrement vulnérables. 

3. Le point de départ de la procédure d’asile et des droits qui en découlent

Avant de conclure, notons que la Cour évoque au point 174 de l’arrêt, sans développer davantage la notion d’ensemble de la procédure d’asile qui commence « avec la domiciliation par une association (voir article R. 741-2 du CESEDA [Code français de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile], paragraphe 72 ci-dessus) ou par le premier rendez-vous à la préfecture […] ». Cela soulève la question du point de départ de la procédure d’asile et fait écho à la jurisprudence Tsegezab Mengesteab du 26 juillet 2017 de la Cour de Justice de l’Union européenne (ci-après, C.J.U.E.). Dans cette autre affaire, relative à l’interprétation de l’article 20, paragraphe 2 du Règlement Dublin III, la juridiction européenne a conclu « qu’une demande de protection internationale est réputée introduite lorsqu’un document écrit, établi par une autorité publique et attestant qu’un ressortissant de pays tiers a sollicité la protection internationale, est parvenu à l’autorité chargée de l’exécution des obligations découlant de ce règlement et, le cas échéant, lorsque seules les principales informations figurant dans un tel document, mais non celui-ci ou sa copie, sont parvenues à cette autorité » (pt. 103 de l’arrêt Tsegezab Mengesteab du 26 juillet 2017).

Appliquée à la législation française (telle que réformée[1]) par la Cour d’appel de Bordeaux, cette décision de la C.J.U.E. implique donc que « la demande d’asile est réputée introduite, au sens de l’article 20, § 2, RDIII […], dès le stade de la « présentation » de cette demande par l’intéressé en France. »[2]. Rappelons qu’en Belgique, la demande d’asile est réputée introduite au moment de son enregistrement par l’Office des étrangers. À cet égard, on notera, non sans inquiétude, que la procédure d’enregistrement en ligne mise en place en raison du contexte sanitaire actuel semble constituer un obstacle à l’introduction de la demande de protection internationale.

S’agissant de la décision commentée, on peut supposer que, si la Cour de Strasbourg ne s’attarde pas sur cette question, c’est probablement parce qu’elle n’a pas à le faire pour trancher la question juridique qui lui est soumise. En effet, cette question n’était plus vraiment d’actualité à l’heure où la Cour se prononce. Ainsi, outre que le droit français de l’asile a, depuis lors, a été réformé, la question a été précisément tranchée par la Cour de Justice et ensuite appliquée par une haute juridiction française. Cela étant, il demeure que ces enseignements restent valables pour tous les États membres de l’Union européenne.

C. Conclusion

Dans cet arrêt, la Cour européenne des droits de l’homme juge que les conditions d’existence qui ont été celles des requérants atteignent le niveau de gravité requis par l’article 3 de la Convention et sont constitutives d’un traitement dégradant imputable à la France. Elle affirme de ce fait que des conditions d’accueil respectueuses de la dignité humaine constituent un droit pour tous les demandeurs d’asile, quel que soit leur âge ou leur sexe, en raison de la vulnérabilité inhérente à leur statut.  La Cour rappelle que le contexte de « crise migratoire » ne peut exonérer un État partie à la Convention des obligations qui lui incombent au titre de l’article 3 de la CEDH.

D. Pour aller plus loin

Lire l’arrêt : Cour eur. D.H., N.H. et autres c. France, 2 juillet 2020.

Jurisprudence : Cour eur. D.H., Khlaifia et autres c. Italie, 1er septembre 2015.

Cour eur. D.H., Tarakhel c. Suisse, 4 novembre 2014.

Cour eur. D.H., M.S.S. contre Belgique et Grèce, 21 janvier 2011.

C.J.U.E., Tsegezab Mengesteab c. Deutschland, 26 juillet 2017, C-670/16.

Doctrine :  Lys, M.,  « La Cour européenne des droits de l’homme condamne la détention irrégulière de migrants tunisiens sur l’île de Lampedusa dans des conditions contraires à l’article 3 de la C.E.D.H. et avant une expulsion collective illégale », Newsletter EDEM, septembre 2015.

Neraudau, E., « C.A.A. Bordeaux, 22 décembre 2017, n° 17BX03212. Début du processus Dublin et délais de saisine des autorités responsables : une application française de l’arrêt C.J.U.E., Tsegezab Mengesteab du 26 juillet 2017 », Cahiers de l’EDEM, janvier 2018.

 

 

Pour citer cette note : A. Sinon, « Un accueil respectueux de la dignité humaine : un droit pour tous les demandeurs d’asile », Cahiers de l’EDEM, août 2020.