C.A.A. Bordeaux, 22 décembre 2017, n° 17BX03212

Par un arrêt du 22 décembre 2017, le juge administratif français d’appel (Cour d’appel de Bordeaux) reprend l’interprétation donnée par la Cour de Justice de l’Union européenne dans son arrêt Tsegezab Mengesteab du 26 juillet 2017 (C-670/16). Le processus de détermination de l’État responsable débute lorsqu’une demande d’asile est réputée « introduite ». La C.J.U.E. a jugé que l’article 20, § 2, du Règlement Dublin III (RDIII) doit être interprété en ce sens que la demande est réputée introduite « lorsque lorsqu’un document écrit, établi par une autorité publique et attestant qu’un ressortissant de pays tiers a sollicité la protection internationale, est parvenu à l’autorité chargée de l’exécution des obligations découlant de ce règlement et, le cas échéant, lorsque seules les principales informations figurant dans un tel document, mais non celui-ci ou sa copie, sont parvenues à cette autorité ». L’application de cette jurisprudence en France était attendue. En effet, la procédure d’asile nationale prévoit deux étapes successives : une « présentation » de la demande (formulaire rempli par la plateforme d’accueil) puis un « enregistrement » de la demande (en préfecture). La Cour d’appel de Bordeaux vient de confirmer que la demande d’asile est réputée introduite, au sens de l’article 20, § 2, RDIII tel qu’interprété par la C.J.U.E., dès le stade de la « présentation » de cette demande par l’intéressé en France. Partant, le délai de saisine de l’État responsable de l’article 21, § 1, RDIII commence à courir à compter de la « présentation » de la demande d’asile. En l’espèce, la Cour administrative de Bordeaux, contrairement au premier juge (Tribunal administratif de Toulouse), en déduit que la saisine de l’Espagne est tardive et conclut à l’annulation du transfert Dublin.

Règlement n° 604/2013 dit « Dublin III » (RD III) – Articles 20, § 2, et 21, § 1, RD III – Date de début du processus de détermination – Notion de demande d’asile réputée introduite – Dépassement du délai de saisine de l’État responsable (annulation).

 

A. Arrêt commenté

Le requérant a sollicité l’asile le 3 octobre 2016 auprès de la plateforme d’accueil des demandeurs d’asile (PADA). Un rendez-vous lui a été fixé par la préfecture pour prise de ses empreintes, le 15 novembre 2016 et pour l’entretien individuel en vue de la détermination de l’état responsable de sa demande d’asile, le 30 novembre 2016. En France, le préfet est l’autorité en charge du processus de détermination de l’État responsable.

La consultation du fichier VISABIO a fait apparaître un visa délivré par les autorités espagnoles. La France saisit les autorités espagnoles le 13 janvier 2017 qui donnent leur accord pour la prise en charge du requérant. Une décision de transfert « Dublin » intervient le 4 août 2017.

Dans son recours en annulation contre la décision de transfert, devant le Tribunal administratif de Toulouse, le requérant faisait notamment valoir une saisine tardive des autorités espagnoles, au-delà du délai de trois mois prévu à l’article 21, § 1, du Règlement Dublin III (RDIII). Cette disposition prévoit que la saisine de l’État responsable doit intervenir « dans un délai de trois mois à compter de la date de l’introduction de la demande au sens de l’article 20, paragraphe 2 ».

Il précisait que son passage en PADA le 3 octobre 2016 devait être entendu comme l’ « introduction » de sa demande d’asile, aussi la saisine de l’Espagne le 13 janvier 2017 était tardive. Pour cela, il s’est appuyé sur l’interprétation des articles 21, § 1, et 20 RDIII donnée par la C.J.U.E. récemment :

« L’article 20, paragraphe 2, du règlement n° 604/2013 doit être interprété en ce sens qu’une demande de protection internationale est réputée introduite lorsqu’un document écrit, établi par une autorité publique et attestant qu’un ressortissant de pays tiers a sollicité la protection internationale, est parvenu à l’autorité chargée de l’exécution des obligations découlant de ce règlement et, le cas échéant, lorsque seules les principales informations figurant dans un tel document, mais non celui-ci ou sa copie, sont parvenues à cette autorité » (C.J.U.E., Tsegezab Mengesteab c. Deutschland, 26 juillet 2017, C-670/16).

Le Tribunal administratif de Toulouse a rejeté sa requête le 29 août 2017 jugeant que la date d’introduction de la demande d’asile doit être celle de l’enregistrement de la demande en préfecture (30 novembre 2016), non pas celle de la présentation de la demande en PADA (3 octobre 2016). Il conclut que les autorités espagnoles ont été saisies dans le délai imparti (T.A. Toulouse, 29 août 2017, n° 1703771).

Le requérant a fait appel de ce Jugement auprès de la Cour d’appel de Bordeaux. La Cour a annulé le jugement et la décision de transfert, au motif que la présentation en PADA de l’appelant manifeste son intention de déposer une demande d’asile et que cet organisme a rempli un formulaire transmis à la préfecture puis lui a remis une convocation pour l’enregistrement de sa demande d’asile. Elle conclut à la violation de l’article 21 RDIII, annule le transfert Dublin et enjoint le préfet à l’enregistrement de la demande du requérant en France (C.A.A. Bordeaux, 22 décembre 2017, n° 17BX03212).

B. Éclairage

La Cour administrative d’appel de Bordeaux était confrontée à la question du début de la procédure de détermination de l’État responsable en France (procédure Dublin). À compter de quelle date, en France, une demande d’asile est réputée introduite ?

La C.J.U.E. s’était prononcée sur renvoi préjudiciel d’une juridiction allemande sur cette notion d’ « introduction » d’une demande d’asile au sens de l’article 20, § 2, RDIII :

« 3) L’article 20, paragraphe 2, du règlement n° 604/2013 doit être interprété en ce sens qu’une demande de protection internationale est réputée introduite lorsqu’un document écrit, établi par une autorité publique et attestant qu’un ressortissant de pays tiers a sollicité la protection internationale, est parvenu à l’autorité chargée de l’exécution des obligations découlant de ce règlement et, le cas échéant, lorsque seules les principales informations figurant dans un tel document, mais non celui-ci ou sa copie, sont parvenues à cette autorité » (C.J.U.E., 26 juillet 2017, C-670/16).

Or, la procédure d’asile en droit français prévoit deux étapes distinctes et successives :

• une présentation de la demande d’asile à la plateforme d’accueil (PADA) : un formulaire de demande d’asile est rempli et envoyé au guichet unique de la préfecture (GUDA) ;
• un enregistrement de cette demande par la préfecture (GUDA) dans le délai de trois jours (maximum dix) : la délivrance d’une attestation de demandeur d’asile.

De son côté, la préfecture soutenait que la date « d’introduction » de la demande d’asile, au sens du droit de l’UE, devait s’entendre comme la date « d’enregistrement » en préfecture (deuxième étape en droit français). Le formulaire rempli par la plateforme d’accueil et transmis au GUDA ne saurait être considéré comme le « document écrit, établi par une autorité publique et attestant qu’un ressortissant de pays tiers a sollicité la protection internationale » au sens de l’arrêt précité de la C.J.U.E.

Pour sa part, le requérant soutenait que sa demande d’asile est « réputée introduite » à compter de la première étape de présentation à la plateforme d’accueil (PADA), dès lors qu’un formulaire écrit est rempli avec ses données personnelles attestant de sa demande d’asile et transmis à l’autorité compétente préfectorale (GUDA). Partant, la date de présentation en PADA, soit le 3 octobre 2016, est celle de l’introduction de sa demande d’asile. En conséquence, il invoquait une saisine tardive des autorités espagnoles, soit le 13 janvier 2017, par-delà le délai de l’article 21, § 1, RDIII.

Le tribunal administratif de Toulouse a rejeté la requête du requérant, retenant comme date d’introduction de la demande d’asile, la date d’enregistrement. En conséquence, le délai de saisine de l’Espagne n’était pas tardif (T.A. Toulouse, 29 août 2017, n° 1703771).

Le requérant a formé un appel contre le jugement du Tribunal de Toulouse sur cette question de tardiveté de saisine des autorités espagnoles. Il maintenait que l’introduction de la demande d’asile en droit de l’UE se matérialise par la transmission du formulaire écrit de demande d’asile à l’autorité compétente d’après la C.J.U.E. dans l’arrêt précité. Or, dans la procédure française, le formulaire écrit de demande d’asile est transmis par le PADA au GUDA (préfet). Dès ce stade de présentation, la demande d’asile devrait alors être « réputée introduite ».

La Cour d’appel de Bordeaux saisie par le requérant retient que la procédure de détermination de l’État responsable a débuté dès « présentation » de la demande en PADA, soit le 3 octobre 2016. Ainsi, la saisine des autorités espagnoles le 13 janvier 2017 dépasse le délai de trois mois fixé par l’article 21, § 1, RDIII. Partant, la décision de transfert a été prise en violation des articles 20, § 2, et 21, § 1, RDIII. Elle annule ledit jugement et la décision de transfert Dublin. Elle enjoint également la préfecture à enregistrer la demande d’asile de l’intéressé en France.

Le juge d’appel français fait donc une application de l’interprétation par la C.J.U.E. donnée à l’occasion de son arrêt Tsegezab Mengesteab précité qui retient que le délai de saisine des autorités responsables commence à courir non pas lors du dépôt d’une demande « formelle » d’asile mais bien lorsqu’un formulaire écrit atteste de la demande d’asile parvient à l’autorité compétente. Elle a ajouté que le demandeur d’asile sous procédure Dublin peut se prévaloir d’un délai de saisine expiré (C.J.U.E., 26 juillet 2017, C-670/16).

L’application de cette interprétation était attendue, notamment car le dispositif français prévoit ces deux étapes successives. Or, « il est généralement admis que c’est au moment de la remise du formulaire d’admission au séjour au titre de l’asile, prévu à l’article R. 741-3 du Ceseda, lors du rendez-vous au guichet unique que la demande d’asile est considérée comme introduite ». En droit français, l’accès aux conditions matérielles d’accueil ne se fait qu’au stade de l’enregistrement de la demande d’asile (seconde étape).

Aussi, cette solution interroge le dispositif national^[1], d’autant plus que le délai entre la présentation et l’enregistrement de la demande d’asile pose de vraies difficultés notamment de compatibilité avec le droit de l’UE. Le ministre de l’Intérieur français confirme que « le délai moyen d’enregistrement des demandeurs d’asile demeure actuellement trop souvent à un niveau excessif ». Ce dernier vient d’adresser une instruction aux Préfets et au Directeur général de l’Office français de l’immigration et de l’intégration visant à réduire les délais d’enregistrement des demandes d’asile aux guichets uniques (GUDA). Il pose comme objectif de ramener le délai d’enregistrement à dix jours dès le premier semestre 2018 et à trois jours d’ici la fin 2018 (Circulaire n° INTV1800126N du ministre de l’Intérieur aux Préfets et Directeur de l’OFPRA du 12 janvier 2018).

Pour conclure, le marge de manœuvre des États en matière de procédure d’asile, sur le plan organisationnel, se trouve encadrée par des exigences de délais en droit de l’UE. L’objectif de célérité du traitement des demandes d’asile est prévu par le RDIII et se traduit aussi par des délais posés aux États. Il est intéressant de rappeler qu’un certain nombre de garanties prévues par le droit de l’UE doivent être assurées au demandeur d’asile, notamment dans le cadre du Règlement Dublin, précisément dès le début de la procédure (par ex. : le droit à l’information). En conséquence, cette question du début du processus Dublin est déterminante compte tenu des droits et garanties qui en découlent pour le demandeur d’asile.

E.N.

C. Pour en savoir plus

Pour consulter les arrêts

C.A.A. Bordeaux, 22 décembre 2017, n° 17BX03212.

C.J.U.E., Tsegezab Mengesteab c. Deutschland, 26 juillet 2017, C-670/16.

Doctrine

C. Pouly, « L’introduction de la demande d’asile ne suppose pas son enregistrement » (C.J.U.E., Tsegezab Mengesteab c. Deutschland, 26 juillet 2017, C-670/16), 25 août 2017, Dictionnaire permanent en droit des étrangers, Éditions législatives.

Pour citer cette note : E. Neraudau, « C.A.A. Bordeaux, 22 décembre 2017, n° 17BX03212. Début du processus Dublin et délais de saisine des autorités responsables : une application française de l’arrêt C.J.U.E., Tsegezab Mengesteab du 26 juillet 2017 », Cahiers de l’EDEM, janvier 2018.