La crise de l’accueil en Belgique et en France au regard de l’article 3 CEDH

Crise de l’accueil – Mesures Provisoires – Article 3 CEDH – M.K. et autres c. France – Pistes de solution.

Alors que la crise de l’accueil s’enlise, que l’État de droit vacille, le monde politique s’enfonce dans le déni et l’indifférence. La Cour européenne des droits de l’homme est aujourd’hui appelée à la rescousse dans l’espoir de provoquer une réaction sur le terrain. Alors que des mesures provisoires ont été ordonnées, la question d’une éventuelle violation des articles 3 et/ou 6 de la Convention demeurent. À cet égard, la jurisprudence récente de la Cour européenne des droits de l’homme envoie des signaux contradictoires.

Jean-Baptiste Farcy

A. Faits et décisions de la Cour

À plusieurs reprises, la Cour européenne des droits de l’homme a ordonné des mesures provisoires à l’encontre de la Belgique dans le cadre de la crise de l’accueil que traverse aujourd’hui le pays. Ce faisant, la Cour a enjoint la Belgique à trouver un hébergement d’urgence aux nombreux requérants qui, malgré l’introduction d’une demande de protection internationale, demeurent à la rue sans prise en charge adéquate et suffisante des autorités publiques. Ces mesures provisoires s’inscrivent dans un contexte où le pouvoir exécutif fait fi de plus de 5 000 décisions rendues par des juridictions nationales ordonnant à FEDASIL de garantir des conditions d’accueil décentes et adéquates à l’ensemble des demandeurs d’asile, et ce dès le jour de l’introduction de leur demande de protection internationale, de manière à leur « permettre de mener une vie conforme à la dignité humaine » (d’après l’article 3 de la loi de 2007 sur l’accueil).

Entre-temps, deux affaires ont été communiquées au gouvernement belge. La Cour demande ainsi aux parties si l’absence de prise en charge des demandeurs d’asile constitue une atteinte à l’article 3 et/ou 8 de la Convention. La Cour questionne également les parties quant à la question de savoir si l’article 6 de la Convention est applicable au cas d’espèce, ce qui suppose de déterminer si le grief du requérant présente un caractère « civil ». Dans ce cas, le non-respect du droit à l’exécution des décisions de justice pourrait également entraîner une violation de l’article 6 de la Convention.

Cette dernière question a reçu une réponse positive dans un arrêt rendu le 8 décembre 2022 condamnant la France pour des faits en tous points analogues aux affaires belges. Sur pied de l’article 6 de la Convention, le déni et l’entière passivité des autorités administratives ont été sanctionnés, compte tenu notamment du fait que des juridictions nationales avaient enjoint les autorités à garantir un hébergement d’urgence aux requérants, ce qui n’a été le cas qu’à la suite de mesures provisoires prononcées par la Cour européenne des droits de l’homme.

B. Éclairage

Ayant déjà, dans un autre commentaire, retracé les causes et les implications de la crise de l’accueil que traverse la Belgique, le présent commentaire se penche sur le contenu de l’article 3 de la Convention européenne des droits de l’homme (I) et sur la recevabilité de l’argument d’une « crise migratoire » pour ne pas respecter le droit à l’accueil des demandeurs d’asile (II). Enfin, en guise de conclusion, certaines pistes de solution seront discutées (III).

I. L’accueil des demandeurs d’asile au regard de l’article 3 CEDH

L’article 3 de la Convention dispose que « nul ne peut être soumis à la torture ni à des peines ou traitements inhumains ou dégradants ». En dépit de sa brièveté, cette disposition protège, en termes absolus, les individus contre la torture et les traitements inhumains ou dégradants, et vise ainsi à garantir le respect de la dignité humaine qui est au cœur du système conventionnel.

Bien que ni la Convention ni ses Protocoles ne consacrent le droit à l’asile, une obligation de non-refoulement découle de cette disposition. Les États Parties ne peuvent donc renvoyer un individu vers un pays dans lequel il existe un risque réel de traitement inhumain ou dégradant. Les demandeurs d’asile ou les personnes exclues du statut de réfugié sont ainsi protégés contre le refoulement, ainsi que l’a rappelé la Cour dans l’arrêt K.I. c. France[1].

La question se pose néanmoins de savoir si cette disposition impose aux États membres de prendre en charge l’accueil des demandeurs d’asile. Ainsi que l’a déjà jugé la Cour, « l’article 3 ne saurait être interprété comme obligeant les Hautes Parties contractantes à garantir un droit au logement à toute personne relevant de leur juridiction » ou comme imposant « un devoir général de fournir aux réfugiés une assistance financière pour que ceux-ci puissent maintenir un certain niveau de vie ». Malgré cela, l’absence de prise en charge des demandeurs d’asile du fait de l’indifférence des autorités peut engager la responsabilité de l’État au regard de l’article 3 de la Convention lorsque le seuil de gravité est atteint.

La Cour est également d’avis que la question de l’accueil des demandeurs d’asile est particulière en raison de plusieurs facteurs. Il y a, premièrement, lieu de tenir compte de la vulnérabilité intrinsèque des demandeurs d’asile, et ce en raison de leur parcours migratoire et des expériences traumatiques vécues. Il incombe, en deuxième lieu, de tenir compte du fait que, dans les pays membres de l’Union européenne, l’hébergement et l’accueil des demandeurs d’asile font partie du droit positif et pèsent sur les autorités des États membres en vertu de leur propre législation nationale, qui découle elle-même du droit européen. Troisièmement, la protection des demandeurs d’asile fait l’objet d’un large consensus à l’échelle européenne et internationale. La marge d’appréciation des autorités nationales est, par conséquent, limitée.

Dans le célèbre arrêt M.S.S. c. Belgique et Grèce, la Cour a, pour rappel, condamné l’État grec pour avoir laissé un demandeur d’asile dans un état de dénuement total. Outre, l’impossibilité de faire face à ses besoins les plus élémentaires (se nourrir, se laver et se loger), le requérant en l’espèce vivait dans l’angoisse permanente d’être attaqué et volé, couplée à l’absence totale de perspective de voir sa situation s’améliorer (§ 254). Dans cet arrêt, la Belgique était déjà visée, non pas en raison de ses propres conditions d’accueil, mais pour avoir renvoyé un demandeur d’asile vers la Grèce où la situation des demandeurs d’asile était à ce point précaire qu’elle emportait violation de l’article 3 de la Convention. Autrement dit, la Belgique n’était condamnée que « par ricochet ». Nous sommes en janvier 2011.

Il faut attendre encore quelques années pour que la Belgique soit condamnée directement pour non-respect de l’article 3 de la Convention dans l’affaire V.M. et autres. Cette affaire concernait une famille de demandeurs d’asile avec cinq enfants, dont certains en bas âge, ayant été exclus des structures d’accueil en raison d’une « procédure Dublin ». Selon la Cour, cette donnée est sans pertinence et, ce faisant, elle s’aligne sur la jurisprudence Cimade et GISTI de la Cour de justice de l’Union européenne. Soulignons encore que l’argument de l’État belge tiré (déjà) d’une crise de l’accueil est écarté par la Cour : « Nonobstant le fait que la situation de crise était une situation exceptionnelle, la Cour estime que les autorités belges doivent être considérées comme ayant manqué à leur obligation de ne pas exposer les requérants à des conditions de dénuement extrême pendant quatre semaines, à l’exception de deux nuits, les ayant laissés dans la rue, sans ressources, sans accès à des installations sanitaires, ne disposant d’aucun moyen de subvenir à leurs besoins essentiels » (§ 162). En matière de mauvais traitements à l’égard de demandeurs d’asile, le CV de la Belgique n’est donc pas vierge.

Plus récemment, c’est la France qui a été condamnée à plusieurs reprises. Un premier arrêt de 2018 concerne un mineur, âgé de 11 ans au moment des faits et laissé pour compte sur la lande avoisinant le port de Calais. L’absence totale de prise en charge, excepté celle d’associations locales, a conduit la Cour à considérer qu’il y avait bien eu une violation de l’article 3, le requérant ayant vécu de nombreux mois dans un environnement totalement inadapté à son jeune âge. En 2019, la Cour a, à l’inverse, apprécié que n’était pas constitutif d’un traitement dégradant le fait de laisser 40 nuits sans hébergement un demandeur d’asile isolé, considéré comme majeur par les autorités françaises. Une brèche est alors ouverte.

L’année suivant, le 2 juillet 2020, la Cour a rendu un autre arrêt condamnant la France pour défaut de prise en charge de plusieurs demandeurs d’asile. Il était reproché à la France, en raison notamment de l’indifférence des autorités nationales qui se retranchent derrière la saturation du réseau d’accueil, de ne pas avoir permis aux requérants de pouvoir bénéficier en pratique de la prise en charge matérielle et financière prévue par le droit national afin de pourvoir à leurs besoins essentiels. Étant dans une situation de dénuement et de dépendance totale, les requérants, à qui les juridictions nationales rétorquent qu’ils sont jeunes, célibataires et en bonne santé, n’ont eu d’autre choix que de « s’en remettre à la générosité des particuliers ou à l’aide d’associations caritatives fondées sur le bénévolat » pour répondre à ces besoins. Les différents requérants ont ainsi passé 262, 133, 185 et 63 jours à la rue avant d’être pris en charge. À l’égard des trois premiers requérants, la Cour conclut à une violation de l’article 3 de la Convention. Pas à l’égard du dernier. Selon la Cour, « aussi difficile que cette période [de 63 jours] ait pu être pour le requérant, il a ensuite disposé de moyens lui permettant de subvenir à ses besoins » (§ 187) ! La brèche est ici confirmée.

Une question demeure alors : à partir de combien de jours sans ressources, à la rue, dans le dénuement et dans la peur, la situation devient-elle constitutive d’un traitement dégradant ? Comme le souligne, à juste titre, Marie-Laure Basilien-Gainche, « plus de 63 jours et moins de 170 est une réponse bien incertaine qui est relative de surcroît ». De plus, l’insuffisance structurelle des capacités d’accueil en France, qui est à la source des traitements inhumains ou dégradants que subissent une grande partie des demandeurs d’asile sans ressources, n’est pas remise en cause, la Cour n’étant, comme à son habitude, saisie que de requêtes individuelles.

Dans l’arrêt M.K. et autres, toujours contre la France, du 8 décembre dernier, la Cour a rejeté le grief tiré de l’article 3 de la Convention pour non-épuisement des voies de recours internes. Selon la Cour, dès lors que la violation alléguée a cessé, un recours effectif ne doit avoir pour vocation que d’obtenir sa reconnaissance et sa réparation. Les requérants sont ainsi priés d’introduire un recours en responsabilité de l’État qui, d’après la Cour, présente des perspectives raisonnables de succès. Face à ce raisonnement qui laisse songeur, les requérants trouveront un réconfort dans le constat de violation de l’article 6 de la Convention : « la Cour est consciente que les durées d’inexécution réelles des premières ordonnances de référé peuvent ne pas paraître excessivement longues (27 jours (M.K.), 22 jours (A.D.) et 12 jours (I.K.)). Toutefois, elle tient à souligner que les autorités administratives de l’État ont opposé non pas un retard mais un refus caractérisé de se conformer aux injonctions du juge interne et que l’exécution n’a pas, contrairement à ce que soutient le Gouvernement, revêtu de caractère spontané mais n’a pu avoir lieu qu’à la suite de mesures provisoires prononcées par la Cour » (§ 163).

Le gouvernement belge est prévenu.

II. L’argument de la « crise », un motif recevable ?

En cas d’application de l’article 3 de la Convention, la question se pose de savoir dans quelle mesure la Cour est sensible à l’argument d’une éventuelle et prétendue crise migratoire ou de l’accueil. Que ce soit l’État français ou belge, le défaut de prise en charge est d’habitude justifié par une saturation du réseau d’accueil et l’absence de moyens pour faire face à l’afflux de demandeurs d’asile. À écouter la Secrétaire d’État belge, Nicole de Moor, ou à lire la défense de FEDASIL devant les juridictions nationales, c’est en tout cas l’argument qui revient constamment, au point de perdre toute crédibilité.

Compte tenu du caractère absolu de l’article 3 de la Convention qui entend garantir le respect de la dignité humaine, la Grande Chambre de la Cour a affirmé, dans les arrêts M.S.S. c. Grèce et Belgique, et Khlaifia et autres c. Italie, que « les facteurs liés à un afflux croissant de migrants ne peuvent pas exonérer les États contractants de leurs obligations au regard de cette disposition ». Et d’ajouter, que « même un traitement infligé sans l’intention d’humilier ou de rabaisser la victime, et résultant, par exemple, de difficultés objectives liées à la gestion d’une crise migratoire, peut être constitutif d’une violation de l’article 3 de la Convention ».

Bien que le prétendu contexte de crise ne permette pas, à lui seul, d’exonérer un État de sa responsabilité au regard de l’article 3 de la Convention, la Cour ne fait pas pour autant abstraction du contexte général dans lequel les faits se sont déroulés. En ce sens, l’appréciation du minimum de gravité que doit atteindre le traitement litigieux pour emporter la violation de l’article 3 est relative et dépend de l’ensemble des données de la cause. Ce faisant, la Cour analyse si la prétendue crise est réellement exceptionnelle et imprévisible (§§ 178-185 de l’arrêt Khlaifia et autres). Pour en revenir à la situation de l’accueil en France, la Cour a jugé, dans l’arrêt N.H. et autres, que « les faits qui lui sont soumis s’inscrivent dans une hausse progressive et ne se sont donc pas déroulés dans un contexte d’urgence humanitaire engendré par une crise migratoire majeure, qualifiable d’exceptionnelle, à l’origine de très importantes difficultés objectives de caractère organisationnel, logistique et structurel » (§ 182).

La situation belge n’est pas différente du cas français. Dans l’arrêt précité, la Cour a ainsi écarté l’argument du gouvernement français qui explique la saturation du dispositif national d’accueil par une augmentation du nombre de demandeurs d’asile, ce qui contraindrait les autorités à accueillir en priorité les demandeurs d’asile justifiant d’une vulnérabilité particulière. En Belgique, certes le nombre de demandeurs d’asile est en augmentation depuis le début de l’année, mais celle-ci n’est pas à ce point exceptionnelle. Au début de ladite « crise » en septembre 2021, les chiffres n’avaient rien d’anormal puisque le nombre de demandeurs d’asile fluctuait entre 2 000 et 2 500 par mois. Le besoin de places supplémentaires à la suite de la suspension du traitement des demandes de protection internationale introduites par des ressortissants afghans n’était pas non plus imprévisible. Lorsqu’en août 2021, le CGRA a décidé de cette suspension temporaire, des places auraient dû être créées pour faire face à la réduction des départs du réseau d’accueil. En tout état de cause, une politique d’accueil se doit, dans une certaine mesure, d’être suffisamment flexible pour s’adapter aux imprévus géopolitiques (Afghanistan, Ukraine…).

S’il y a bien aujourd’hui un contexte d’urgence humanitaire en Belgique, celui-ci ne résulte pas d’une crise migratoire majeure, qualifiée d’exceptionnelle, comme cela a pu être le cas à Lampedusa au lendemain des « révolutions arabes ». Cela fait désormais plus de 15 mois que des demandeurs d’asile ne sont pas pris en charge dès l’introduction de leur demande de protection internationale, qu’ils sont démunis et dans une situation de détresse totale ne leur permettant pas de jouir de leurs droits les plus fondamentaux, et que le gouvernement belge fait preuve d’inaction malgré des rappels à l’ordre quotidiens par les juridictions nationales. Après plus de 15 mois sans perspective de voir la situation des demandeurs d’asile s’améliorer sur le plan collectif et structurel, l’argument de la crise n’en est que moins recevable. Une fois de plus, la crise est politique, et est entretenue à dessein par un pouvoir politique qui, à l’instar d’autres gouvernements européens, a décidé de ne plus se conformer à ses obligations européennes.

III. Pistes de solution en guise de conclusion

À l’heure où l’hiver s’installe en Belgique, la pression monte sur le gouvernement fédéral. Des solutions à la crise de l’accueil existent, à n’en pas douter. Tout est cependant question de volonté et de priorité politiques.

En principe, l’accueil des demandeurs d’asile prend la forme d’une aide matérielle au sein d’une structure d’accueil communautaire ou individuelle où les demandeurs d’asile bénéficient d’une prise en charge et d’une assistance médicale, psychologique, sociale et juridique. En cas d’afflux massif de demandeurs d’asile, la loi de 2007 sur l’accueil prévoit que ces derniers peuvent être hébergés dans une structure d’accueil d’urgence où l’accompagnement social est limité (article 18). Dans un tel cas de figure, le suivi des demandeurs d’asile est restreint mais leurs besoins primaires doivent être garantis, de manière à éviter qu’ils se retrouvent entièrement démunis. Au vu de la crise actuelle, un réseau d’accueil secondaire d’urgence pourrait ainsi être mis sur pied, le cas échéant avec des autorités locales volontaires.

Par ailleurs, l’accueil des demandeurs d’asile peut prendre une forme alternative à l’aide en nature. La directive européenne 2013/33/UE permet effectivement aux États membres d’opter pour l’octroi des conditions matérielles d’accueil sous la forme d’allocations financières, voire des bons, à condition que le montant de ces allocations soit suffisamment élevé pour garantir un niveau de vie digne et adéquat pour la santé ainsi que pour assurer la subsistance des demandeurs d’asile. Cela a été confirmé par la Cour de justice dans l’arrêt Saciri du 27 février 2014 qui, soulignons-le, faisait suite à une question préjudicielle de la Cour du travail de Bruxelles, preuve à nouveau que la situation actuelle n’est pas sans précédent.

Dans l’arrêt précité, la possibilité d’une répartition des demandeurs d’asile entre les différents CPAS du pays était également soumise à la Cour, qui a répondu par la positive : « Étant donné que les États membres disposent d’une certaine marge d’appréciation quant aux moyens par lesquels ils fournissent les conditions matérielles d’accueil, ils peuvent ainsi procéder au versement des allocations financières par l’intermédiaire d’organismes relevant du système d’assistance publique générale, pour autant que ces organismes assurent aux demandeurs d’asile le respect des normes minimales prévues par cette directive » (§ 49). Et la Cour d’affirmer que « la saturation des réseaux d’accueil ne [peut] pas justifier une quelconque dérogation au respect de[s] normes [minimales pour l’accueil des demandeurs d’asile] ». À l’heure actuelle, si l’on estime qu’environ 5.000 demandeurs d’asile ne sont pas pris en charge en Belgique, cela voudrait dire que les CPAS des 581 communes belges recevraient moins de dix demandeurs d’asile chacun…

Les arguments tirés de la saturation du réseau d’accueil, du manque d’infrastructure ou de la difficulté de recruter du personnel compétent ne tiennent donc pas puisque des alternatives existent. Si une volonté politique suffisante existait, des solutions d’urgence et des mesures structurelles pourraient sans doute être trouvées, permettant ainsi aux demandeurs d’asile de pouvoir vivre, se loger, se chauffer et se nourrir convenablement.

Ainsi que cela a été rappelé, les États disposent d’une certaine marge de manœuvre quant aux moyens par lesquels ils fournissent les conditions matérielles d’accueil, à charge pour eux de dégager des pistes et d’adopter des mesures adéquates. Ces mêmes États ne disposent toutefois d’aucune liberté quant au résultat qui est d’offrir aux demandeurs d’asile des conditions d’accueil leur permettant de jouir d’un niveau de vie adéquat qui garantisse leur subsistance et protège leur santé physique et mentale conformément à l’article 17, § 2, de la directive « accueil ». Pour rappel, en droit européen du moins, l’obligation des États membres d’offrir des conditions d’accueil décentes aux demandeurs d’asile est une obligation de résultat !

C. Pour aller plus loin

Affaires communiquées

Cour eur. D.H., affaire communiquée le 15 novembre 2022, Camara c. Belgique, req. n^o 49255/22

Cour eur. D.H., affaire communiquée le 11 novembre 2022, Ngegba c. Belgique, req. n^o 42874/22.

Jurisprudence

Cour eur. D.H., 8 décembre 2022, M. K. et autres c. France, req. n^o 34349/18, 34638/18 et 35047/18.

Cour eur. D.H., 2 juillet 2020, N.H. et autres c. France, req. n^o 28820/13.

Cour eur. D.H., 7 juillet 2015, V.M. et autres c. Belgique, req. n^o 60125/11.

C.J.U.E., 27 février 2014, Saciri, C-79/13, EU:C:2014:103.

Doctrine

M.-L. Basilien-Gainche, « Peur, attentes et dénuement. La France est condamnée pour traitement dégradant des demandeurs d’asile », La Revue des droits de l’homme [En ligne], Actualités Droits-Libertés, 14 juillet 2020.

J.-B. Farcy, « The Belgian reception crisis before the ECtHR : the Court orders Belgium to respect the rule of law », Strasbourg Observers, 2 décembre 2022.

L. Tsourdi, « Conditions matérielles d’accueil et recours effectif : la pratique belge devant le juge de Strasbourg », Cahiers de l’EDEM, août 2015.

Pour citer cette note : J.-B. Farcy, « La crise de l’accueil en Belgique et en France au regard de l’article 3 de la CEDH », Cahiers de l’EDEM, décembre 2022.