C.C.E., 20 février 2026, n° 341 505

Le renvoi des bénéficiaires d’un statut de protection internationale vers la Grèce et les limites du principe de confiance mutuelle

C.C.E. – Cause d’irrecevabilité d’une demande de protection internationale (art. 57/6, § 3, al. 1er, 3°, de la loi du 15 décembre 1980) – Principe de confiance mutuelle – Arrêts Ibrahim et Jawo (C.J.U.E.) – Dénuement matériel extrême – Art. 4, lu à la lumière de l’art. 1 de la Charte – Directive 2011/95/UE.

Un ressortissant palestinien bénéficiant d’un statut de protection subsidiaire en Grèce introduit une demande de protection internationale en Belgique. Le Commissaire général aux réfugiés et aux apatrides la déclare irrecevable, au motif que le requérant bénéficie déjà d’une protection dans un autre État membre. Le Conseil du contentieux des étrangers annule cette décision et renvoie l’affaire pour nouvelle instruction. S’appuyant sur des données et rapports officiels, il reconnaît que la situation des bénéficiaires d’une protection internationale en Grèce est précaire et problématique, notamment en raison des obstacles administratifs et bureaucratiques qui entravent le renouvellement des documents officiels donnant accès au logement, à l’emploi, aux soins de santé et aux prestations sociales. Pour le bénéficiaire dont le titre de séjour a expiré, il précise qu’il convient d’examiner, au-delà de la vulnérabilité et du degré d’autonomie, si celui-ci dispose de ressources, d’un réseau ou d’autres formes de soutien lui permettant de subvenir à ses besoins élémentaires dans l’attente, souvent très longue, du renouvellement de son titre. À défaut, le renvoi en Grèce exposerait le bénéficiaire à un risque sérieux de « dénuement matériel extrême » contraire à l’article 4 de la Charte des droits fondamentaux de l’Union européenne. Par conséquent, la demande de protection internationale en Belgique ne pourrait être déclarée irrecevable.

Olympe de Salle

A. Arrêt

1. Les faits et l’acte attaqué

La décision commentée est un arrêt rendu le 20 février 2026 par les Chambres réunies du Conseil du contentieux des étrangers (ci-après, « C.C.E. »), statuant en plein contentieux sur le fondement de l’article 39/2, § 1^er, de la loi du 15 décembre 1980. Le recours est dirigé contre une décision du Commissariat général aux réfugiés et aux apatrides (ci-après, « C.G.R.A. ») du 30 avril 2025, déclarant irrecevable la demande de protection internationale introduite par le requérant.

Le requérant est un ressortissant d’origine palestinienne, né en 1996 à Rafah dans la bande de Gaza. Fuyant un conflit familial, il quitte sa ville natale en mai 2023 et se rend d’abord en Turquie, où un visa de travail lui est octroyé, avant de rejoindre la Grèce et d’y introduire une demande de protection internationale. Les autorités grecques lui accordent le statut de protection subsidiaire le 3 août 2023, assorti d’un titre de séjour d’un an renouvelable. Deux jours à peine après la réception de ce titre, il quitte la Grèce pour rejoindre sa sœur établie en Belgique. Le 13 septembre 2023, il sollicite le statut de réfugié auprès des autorités belges. Par une décision du 30 avril 2025, le C.G.R.A. déclare sa demande irrecevable sur le fondement de l’article 57/6, § 3, alinéa 1^er, 3°, de la loi du 15 décembre 1980, au motif que le requérant bénéficie déjà d’une protection internationale dans un autre État membre, en l’occurrence la Grèce. Cette configuration, soit celle d’un bénéficiaire de la protection subsidiaire dans un premier État membre sollicitant le statut de réfugié dans un second, est précisément celle qu’avait examinée la Cour de justice de l’Union européenne (ci-après, « C.J.U.E. ») dans les affaires jointes Ibrahim du 19 mars 2019, dans lesquelles elle avait jugé que l’irrecevabilité peut être opposée même lorsque le demandeur vise un statut de protection « supérieur » à celui dont il dispose déjà. 

Cette disposition transpose l’article 33, § 2, a), de la directive 2013/32/UE, qui constitue une expression du principe de confiance mutuelle entre États membres. Ce principe repose sur l’idée que chaque État membre partage avec les autres un socle de valeurs communes sur lequel l’Union est fondée, et qu’il reconnaît que ses partenaires respectent ces valeurs ainsi que le droit de l’Union qui les met en œuvre. Il en découle une présomption selon laquelle le traitement réservé aux bénéficiaires d’une protection internationale est, dans chaque État membre, conforme aux exigences de la Charte des droits fondamentaux de l’Union européenne (ci-après, « la Charte »), de la Convention de Genève du 28 juillet 1951 et de la Convention européenne des droits de l’homme (ci-après, « CEDH »). En application de ce principe, un État membre peut ainsi déclarer irrecevable une demande de protection internationale lorsque le demandeur bénéficie déjà d’une telle protection dans un autre État membre au sens de l’article 33, § 2, a). Cette notion de « protection internationale », définie à l’article 2, a) et b), de la directive 2011/95/UE, englobe tant le statut de réfugié que la protection subsidiaire. C’est pourquoi l’octroi de la seule protection subsidiaire grecque suffit à fonder l’irrecevabilité belge.

Cette présomption n’est toutefois pas irréfragable. Dans les arrêts Ibrahim et Jawo du 19 mars 2019, la C.J.U.E. a jugé qu’elle pouvait être renversée dans des circonstances exceptionnelles, à savoir lorsque les conditions d’existence auxquelles serait concrètement exposé le demandeur dans l’État membre lui ayant octroyé une protection seraient de nature à lui faire courir un risque sérieux de traitement inhumain ou dégradant au sens de l’article 4 de la Charte. La Cour a précisé que ce risque n’est caractérisé que lorsqu’un seuil particulièrement élevé de gravité est atteint, à savoir « lorsque l’indifférence des autorités d’un État membre aurait pour conséquence qu’une personne entièrement dépendante de l’aide publique se trouverait, indépendamment de sa volonté et de ses choix personnels, dans une situation de dénuement matériel extrême, qui ne lui permettrait pas de faire face à ses besoins les plus élémentaires, tels que notamment ceux de se nourrir, de se laver et de se loger, et qui porterait atteinte à sa santé physique ou mentale ou la mettrait dans un état de dégradation incompatible avec la dignité humaine » (Ibrahim, §§ 88-90 ; Jawo, §§ 90-92).

C’est à l’aune de ce cadre que le C.G.R.A. a examiné si le renvoi du demandeur en Grèce l’exposerait à un tel risque, eu égard au climat politique et socioéconomique grec et aux obstacles administratifs et bureaucratiques entourant la délivrance ou le renouvellement des titres de séjour. Ces derniers peuvent avoir pour conséquence de compliquer l’accès aux services de base tels que le logement, la nourriture, l’hygiène, les soins médicaux et l’emploi (sur l’analyse de la situation en Grèce, voy. infra). Si le C.G.R.A. reconnaît le caractère précaire et problématique des conditions de vie des bénéficiaires d’une protection internationale en Grèce, il estime néanmoins que ces éléments ne permettent pas de conclure que tout bénéficiaire d’un tel statut serait ou sera, en cas de retour, placé de manière systémique dans une situation de dénuement matériel extrême contraire à la dignité humaine. Une analyse individuelle s’impose dès lors, portant notamment sur l’existence d’un facteur de vulnérabilité particulière, sur la capacité du demandeur à faire valoir ses droits et à subvenir à ses besoins essentiels, ainsi que sur son degré d’autonomie générale.

Au terme de cet examen, le C.G.R.A. conclut que le demandeur ne présente aucun facteur de vulnérabilité particulière susceptible d’entraver sa capacité à faire valoir ses droits en Grèce. Il relève à cet égard que le demandeur a démontré, tant lors de ses premières démarches pour obtenir son titre de séjour grec qu’au travers de son intégration professionnelle en Belgique, un degré certain d’autonomie et de débrouillardise. Rien ne permettait dès lors de considérer qu’il serait dans l’incapacité d’accomplir les démarches nécessaires au renouvellement de son titre de séjour en cas de retour ni qu’il se retrouverait, pendant la période d’attente, dans une situation contraire à l’article 4 de la Charte.

Le C.G.R.A. adopte par ailleurs une interprétation restrictive de la formule « indépendamment de sa volonté et de ses choix personnels » issue des arrêts Ibrahim et Jawo. Il souligne que le départ du demandeur vers la Belgique n’avait rien de contraint. Son objectif n’avait jamais été de s’établir durablement en Grèce, mais de rejoindre sa sœur en Belgique. Les difficultés administratives auxquelles il pourrait être confronté en cas de retour, notamment le renouvellement d’un titre de séjour périmé, seraient donc la conséquence logique de ses propres choix, et ne sauraient être regardées comme survenant indépendamment de sa volonté. Cette interprétation fait obstacle au renversement de la présomption de confiance mutuelle et justifie, selon le C.G.R.A., le maintien de la décision d’irrecevabilité.

Le demandeur introduit un recours contre cette décision devant le C.C.E., sollicitant à titre principal la reconnaissance du statut de réfugié. À cet égard, l’arrêt QY rendu par la C.J.U.E. en grande chambre le 18 juin 2024 apporte un éclairage utile. Si le C.C.E. venait à retenir un risque au sens de l’article 4 de la Charte, l’irrecevabilité ne pourrait plus être opposée au demandeur et la Belgique serait tenue d’examiner la demande au fond. Faute d’obligation expresse pour les États membres de reconnaître de manière automatique les décisions positives des autres États membres, elle ne serait toutefois pas liée par la décision grecque et devrait procéder à un examen individuel, complet et actualisé. Cet examen devrait néanmoins tenir pleinement compte de la décision grecque et des éléments qui la soutiennent, le C.G.R.A. étant en outre tenu d’engager un échange d’informations avec les autorités grecques en vertu du principe de coopération loyale, afin de disposer de tous les éléments nécessaires pour statuer de manière éclairée sur la demande.

2. La décision du Conseil du contentieux des étrangers

Le C.C.E. relève d’emblée que la décision du C.G.R.A. s’appuie sur des sources datant de 2022 à 2023 et ne repose donc pas sur des éléments « objectifs, fiables, précis et dûment actualisés », tels qu’exigés par la jurisprudence de la C.J.U.E.[i], en violation du devoir de coopération auquel la partie défenderesse est pourtant tenue. Cette exigence d’informations actualisées, qui incombe à l’autorité étatique, découle également de l’article 10, § 3, b), de la directive 2013/32/UE, et ce indépendamment de la charge de la preuve pesant sur le demandeur. Il appartient dès lors au Conseil d’examiner lui-même, sur la base des informations les plus récentes communiquées par les parties, la situation qui prévaut en Grèce pour les bénéficiaires d’un statut de protection internationale.

Il ressort de cette analyse que la législation grecque subordonne l’accès aux droits et avantages consacrés aux articles 24 à 35 de la directive 2011/95/UE, tels que l’accès à l’emploi, à la protection sociale, aux soins de santé et au logement, à la possession de plusieurs documents officiels : un permis de séjour (ADET), un numéro d’identification fiscale (AFM) et un numéro de sécurité sociale (AMKA). La détention de ces documents constitue donc une condition déterminante pour apprécier si le bénéficiaire risque de se retrouver dans une situation de dénuement matériel extrême. Or, leur délivrance et leur renouvellement se heurtent à d’importants obstacles administratifs et bureaucratiques, auxquels s’ajoutent de très longs délais de traitement (par exemple les demandes de renouvellement d’un ADET accusent un délai d’attente supérieur à six mois dans près de 40 % des cas). Tant que le bénéficiaire ne dispose pas de ces documents, il se trouve privé de l’accès effectif à toute une série de droits, pourtant indispensable à une vie digne.

Le Conseil confirme néanmoins que cette situation, aussi précaire et préoccupante soit-elle, ne suffit pas à établir des défaillances systémiques atteignant automatiquement le seuil de l’article 4 de la Charte pour tout bénéficiaire. Une évaluation individuelle demeure nécessaire, portant sur les éventuels facteurs de vulnérabilité particulière du demandeur, sa capacité à faire valoir ses droits et à subvenir à ses besoins essentiels, ainsi que son degré d’autonomie générale. Il ajoute toutefois une condition supplémentaire par rapport au cadre posé par le C.G.R.A. Il y a lieu de vérifier si le bénéficiaire dispose de ressources, d’un réseau ou d’autres formes de soutien lui permettant de faire face, dans l’attente du renouvellement de son ADET, aux difficultés auxquelles il sera confronté en matière de logement, de soins de santé, d’emploi et de protection sociale. Le Conseil impose par ailleurs de tenir compte du fait que le requérant bénéficie du statut de la protection subsidiaire et non du statut de réfugié, circonstance susceptible d’aggraver certaines des difficultés administratives auxquelles il sera confronté en cas de retour.

C’est sur l’interprétation de la formule « indépendamment de sa volonté ou de ses choix personnels » que le Conseil s’écarte le plus nettement du C.G.R.A. Là où ce dernier avait utilisé ces termes pour responsabiliser le requérant et lui opposer son choix de quitter la Grèce, le Conseil, s’appuyant sur les différentes versions linguistiques des arrêts de la C.J.U.E. ainsi que sur sa propre jurisprudence antérieure (C.C.E., 22 janvier 2024, n° 300 342), retient une interprétation différente. Ces termes doivent être compris comme signifiant « sans qu’il ne soit tenu compte de la volonté et des choix personnels du demandeur ». Il en découle qu’il convient de procéder à une appréciation ex nunc de la situation du requérant, c’est-à-dire d’évaluer objectivement et de manière prospective si, en cas de renvoi, il se retrouvera dans une situation de dénuement matériel extrême, sans que son comportement passé, son choix de quitter la Grèce ou l’absence de démarches antérieures puissent lui être opposés. Cette lecture s’ancre dans le caractère absolu de l’article 4 de la Charte et du principe de non-refoulement. L’article 4 ne souffre en effet d’aucune exception, et le comportement passé du demandeur ne peut en aucun cas venir le moduler. La logique de responsabilisation du migrant à laquelle recourait le C.G.R.A. se heurte ainsi frontalement à l’absoluité de cette protection. Dès lors qu’un risque objectif de traitement inhumain ou dégradant est établi, les choix personnels de l’intéressé sont tout simplement sans pertinence. Le Conseil opère en cela un glissement fondamental, substituant à une appréciation centrée sur l’agentivité du migrant (ses décisions, ses démarches, ses attitudes), une appréciation centrée sur sa vulnérabilité objective face aux conditions d’accueil auxquelles il serait exposé en cas de renvoi.

Au terme de cet examen, le Conseil conclut que la situation individuelle du requérant n’a pas été suffisamment instruite par le C.G.R.A. Une instruction complémentaire s’impose notamment sur trois points : les ressources actuelles dont dispose le requérant et la possibilité qu’il puisse compter sur le soutien de sa sœur et de son beau-frère établis en Belgique, les éléments de vulnérabilité particulière invoqués, à savoir l’impact sur sa santé mentale de la situation de guerre qui prévaut dans la bande de Gaza et le décès de nombreux proches, et enfin le fait qu’il bénéficie d’un statut de protection subsidiaire et non du statut de réfugié. La décision du C.G.R.A. est en conséquence annulée et l’affaire lui est renvoyée pour qu’il procède à une nouvelle instruction.

Il est à noter que les Chambres réunies ont rendu, le même jour, deux décisions similaires concernant des bénéficiaires d’une protection internationale placés dans une situation comparable (C.C.E., 20 février 2026, n° 341 503 et n° 341 504), révélant ainsi la volonté du Conseil de dégager une ligne jurisprudentielle claire et cohérente sur la question du renvoi vers la Grèce.

B. Éclairage

1. La présomption de confiance mutuelle de plus en plus fragilisée à l’égard de la Grèce

Tout au long de l’arrêt commenté, le principe de confiance mutuelle entre États membres occupe une place centrale, sur laquelle repose l’architecture du système européen commun d’asile. En vertu de ce principe, chaque État membre peut présumer que les autres États membres respectent et protègent les droits fondamentaux des bénéficiaires d’une protection internationale, tels qu’ils sont consacrés par la Charte, la CEDH et mis en œuvre dans le droit dérivé de l’Union, notamment la directive 2011/95/UE. Mais qu’advient-il de la teneur de ce principe lorsqu’un État membre ne satisfait pas aux obligations qui lui incombent en vertu du droit de l’Union ? Qu’en est-il lorsque sa ratio legis même est ébranlée, quand ses fondements vacillent ? Au regard de plusieurs éléments soulevés par le Conseil dans l’arrêt commenté, il y a lieu de s’interroger sur les limites de l’application de ce principe de confiance vis-à-vis d’un État membre qui se dérobe à ses obligations, en l’occurrence la Grèce.

Trois séries d’éléments convergents viennent en effet structurellement fragiliser la présomption de confiance mutuelle à l’égard de cet État membre.

En premier lieu, il convient de souligner l’existence d’une procédure d’infraction engagée par la Commission européenne contre la Grèce pour non-transposition des dispositions de la directive 2011/95/UE. Après avoir adressé une lettre de mise en demeure en janvier 2023, la Commission a estimé, au vu de la réponse grecque, que la Grèce n’avait pas respecté ses obligations et a émis un avis motivé en mai 2025, laissant à celle-ci un délai de deux mois pour se mettre en conformité, faute de quoi elle pourrait saisir la C.J.U.E. Il apparaît ainsi que, plus de trois ans après l’ouverture de la procédure, la Grèce n’a toujours pas mis sa législation en conformité avec les exigences de la directive. Les manquements reprochés concernent en particulier l’accès aux prestations sociales pour les bénéficiaires d’un statut de protection internationale. Une modification législative grecque de 2024 a en effet fortement entravé cet accès en subordonnant l’activation du numéro de sécurité sociale (AMKA) à l’existence d’un contrat de travail valide, d’une déclaration solennelle d’embauche ou de l’exercice d’une activité indépendante, excluant de facto les bénéficiaires dans l’incapacité de travailler en raison de leur état de santé. Par ailleurs, les conditions de durée de séjour légal dont dépend l’octroi de nombreuses prestations sociales ne tiennent aucun compte de la situation particulière des bénéficiaires d’une protection internationale. L’allocation de logement, par exemple, est subordonnée à un séjour légal et continu de cinq ans en Grèce, condition que ces bénéficiaires ne peuvent généralement pas remplir. La Commission a estimé que ces exigences créent une différence de traitement injustifiée entre les bénéficiaires d’une protection internationale et les ressortissants grecs, pourtant expressément prohibée par l’article 29 de la directive 2011/95/UE. 

Il convient toutefois de ne pas confondre les plans en jeu. Le recours en manquement (article 258 TFUE) opère au niveau institutionnel et collectif. L’existence d’un avis motivé ne renverse pas, à elle seule, la présomption de confiance, dans la mesure où la Cour exige toujours une appréciation individualisée du risque au sens de l’article 4. 

En deuxième lieu, de nombreux rapports officiels émanant d’institutions nationales et internationales, telles que le Médiateur grec, la Commission nationale des droits de l’homme, la Commission européenne, le Haut Commissariat des Nations unies pour les réfugiés, et les autorités d’autres États membres, ne cessent de formuler de vives préoccupations quant à la situation qui prévaut en Grèce pour les bénéficiaires d’une protection internationale[ii]. Ces défaillances sont structurelles, bien documentées et dénoncées sur la scène européenne.

En troisième lieu, le Conseil mobilise lui-même dans son raisonnement plusieurs outils jurisprudentiels qui viennent sérieusement déstabiliser la confiance que les États membres sont présumés accorder à la Grèce quant au respect des droits fondamentaux des bénéficiaires d’une protection internationale.

Le Conseil cite tout d’abord deux arrêts de la Cour européenne des droits de l’homme[iii] (ci-après, « Cour EDH ») : M.S.S. c. Belgique et Grèce du 21 janvier 2011 et N.H. et autres c. France du 2 juillet 2020. Ces deux arrêts présentent deux enseignements pertinents pour l’analyse. D’une part, la Cour EDH s’est demandée, dans les deux affaires, si les requérants avaient, oui ou non, la possibilité légale d’accéder à un emploi rémunéré, leur permettant ainsi de toucher un revenu pour qu’ils puissent subvenir à leurs besoins essentiels. L’accès au marché du travail est, pour la Cour, un élément clé à prendre en considération afin d’apprécier si le seuil de l’article 3 de la CEDH est atteint. Dans le cas grec, elle a constaté que « l’accès au marché du travail comporte tant d’obstacles administratifs qu’il ne peut être considéré comme une alternative réaliste » (M.S.S. c. Belgique et Grèce, § 261). D’autre part, elle a tenu compte de la durée de la période pendant laquelle les requérants s’étaient retrouvés dans le dénuement le plus total, dans l’impossibilité de se nourrir, de se laver et de se loger. Au plus cette période est longue, au plus la situation dans laquelle se trouvent les requérants est susceptible de constituer un traitement inhumain et dégradant. Ces deux éléments font précisément défaut in casu. L’accès à l’emploi est inenvisageable sans documents en ordre et la procédure de renouvellement est longue.

Ainsi, le Conseil fait sienne cette jurisprudence de la Cour strasbourgeoise qui concernait des demandeurs d’asile, et la transpose aux situations dans lesquelles se trouvent des personnes qui bénéficient déjà d’un statut. En effet, il estime qu’« un raisonnement similaire peut être adopté pour les bénéficiaires d’un statut de protection internationale ». Cette transposition révèle en réalité un paradoxe saisissant. Les bénéficiaires d’une protection sont, en droit, dans une situation plus favorable que les simples demandeurs. La directive 2011/95/UE leur garantit des droits plus étendus, notamment un titre de séjour et un accès au marché du travail (voy. articles 24 et suivants). Pourtant, dans les faits, ils se retrouvent dans une précarité comparable, voire pire que celle des demandeurs. Que le Conseil soit contraint d’appliquer à leur égard des critères forgés par la Cour EDH pour des demandeurs d’asile, catégorie juridiquement moins protégée, constitue en soi un constat de défaillance structurelle du système d’accueil grec. 

Le Conseil mobilise ensuite l’arrêt Haqbin c. Federaal Agentschap voor de opvang van asielzoekers rendu par la C.J.U.E. le 12 novembre 2019. Dans cet arrêt, la Cour affirme que l’obligation de garantir un niveau de vie digne aux demandeurs d’asile, consacrée à l’article 20, § 5, de la directive 2013/33/UE, est, du fait même de l’utilisation du verbe « garantir », une obligation de résultat que les États membres doivent assurer de manière permanente et sans interruption, sous leur propre responsabilité. De plus, dans l’arrêt M.S.S. c. Belgique et Grèce, la Cour EDH avait aussi reconnu que les demandeurs d’asile constituent « un groupe de population particulièrement défavorisé et vulnérable » (M.S.S. c. Belgique et Grèce, § 251) nécessitant une protection spéciale, et que les États membres sont tenus d’obligations positives à leur égard, notamment celle de leur fournir un logement et des conditions matérielles décentes. Lus conjointement, ces deux arrêts insistent sur les obligations positives et concrètes qui reposent sur les États membres en matière migratoire. Le Conseil, en mobilisant ces deux arrêts, semble appeler à la barre l’État grec. En effet, la procédure de renouvellement de l’ADET et les circonstances qui l’entourent semblent difficilement compatibles avec l’obligation de l’État membre de garantir de manière permanente et sans interruption un niveau de vie digne aux personnes migrantes.

Enfin, un dernier élément mérite attention, car il témoigne de la position plus nuancée et compréhensive adoptée par le Conseil à l’égard de la situation des bénéficiaires d’une protection internationale en Grèce. Lorsqu’il s’agit de déterminer les ressources sur lesquelles un bénéficiaire peut raisonnablement compter pour traverser la période d’attente inhérente au renouvellement de son ADET, le Conseil refuse de suivre le raisonnement défendu par la partie défenderesse, qui s’appuyait sur la jurisprudence du Bundesverwaltungsgericht du 16 avril 2025. Cette juridiction allemande avait en effet estimé que les bénéficiaires d’un statut de protection internationale, sans vulnérabilité particulière, de sexe masculin et sans charge de famille, pourraient subvenir à leurs besoins fondamentaux en trouvant une source de revenus dans l’économie informelle, éventuellement complétée par l’aide des ONG. Le Conseil rejette en bloc cette approche. Il souligne d’une part qu’il ne dispose pas d’informations suffisantes sur la législation grecque en matière de droit du travail et de droit pénal social pour s’assurer que le requérant n’encourt aucune sanction pénale ou administrative s’il se tourne vers l’économie souterraine. En outre, le Conseil se demande si une instance judiciaire étatique peut légitimement enjoindre une personne à accomplir un acte qui est potentiellement illégal. D’autre part, il estime, à juste titre, que les conditions de travail dans l’économie informelle grecque sont précaires et peuvent s’apparenter à de « l’esclavage moderne ». Ainsi, il ne peut suivre ce raisonnement. Cette position trouve une assise dans l’arrêt Jawo, dans lequel la C.J.U.E. a jugé que le seuil de l’article 4 ne saurait être écarté par la simple possibilité, pour l’intéressé, d’assurer sa subsistance par ses propres moyens. Quant à l’aide des ONG, il constate qu’elle est trop limitée pour garantir à chaque bénéficiaire un accès effectif à ses besoins fondamentaux. 

Ce refus est révélateur d’une évolution importante dans le raisonnement du Conseil. En écartant ces deux alternatives, il refuse implicitement de faire peser sur le bénéficiaire la charge de pallier, par ses propres moyens ou par le recours à des solutions précaires voire illégales, les défaillances structurelles de l’État grec. Ce faisant, il réaffirme avec clarté que la responsabilité de garantir un accès effectif aux droits liés au statut de protection internationale repose en premier lieu sur les autorités étatiques, et non sur l’ingéniosité ou la débrouillardise de ceux qui en sont les titulaires.

2. L’impossible renversement automatique de la présomption, vers une zone grise

Au vu de l’ensemble de ces éléments (la procédure d’infraction engagée contre la Grèce, les rapports convergents dénonçant des défaillances structurelles, et les outils jurisprudentiels mobilisés par le Conseil lui-même), on pourrait se demander pourquoi le Conseil ne conclut pas au renversement automatique de la présomption de confiance mutuelle à l’égard de la Grèce. Pourquoi, alors qu’il semble disposer de tous les outils nécessaires, ne tire-t-il pas la conclusion que tout bénéficiaire renvoyé en Grèce serait exposé à un risque de traitements inhumains et dégradants, au motif que les conditions qui y prévalent seraient à ce point problématiques et précaires qu’elles atteindraient systématiquement le seuil de l’article 4 de la Charte, sans qu’il y ait besoin de recourir à un examen individuel approfondi faisant in fine reposer une lourde charge probatoire sur le bénéficiaire ?

La réponse tient à la contrainte jurisprudentielle à laquelle le Conseil est soumis. Il ne lui est en effet pas envisageable, sans outrepasser son rôle, de tirer une telle conclusion, car il est lié par les arrêts Ibrahim et Jawo de la C.J.U.E. Dans ces arrêts, la Cour a volontairement opéré un découplage entre la violation de la directive et la violation de l’article 4 de la Charte, en affirmant qu’il « importe de préciser que, compte tenu de l’importance que le principe de confiance mutuelle revêt pour le système européen commun d’asile, des violations des dispositions du chapitre VII de la directive qualification qui n’ont pas pour conséquence une atteinte à l’article 4 de la Charte n’empêchent pas les États membres d’exercer la faculté offerte par l’article 33, paragraphe 2, sous a), de la directive procédures » (Ibrahim, § 92). Ainsi, la violation des articles 24 à 35 de la directive 2011/95/UE, portant sur les droits d’accès au logement, à l’emploi et aux prestations sociales n’entraîne pas nécessairement une atteinte à la dignité humaine au sens de l’article 4 de la Charte.

Ce découplage traduit un arbitrage de politique jurisprudentielle assumé. En réservant l’effet bloquant au seul dénuement matériel extrême, la Cour accepte délibérément un certain « coût » en termes d’effectivité des droits des bénéficiaires, au profit de l’opérationnalité du mécanisme d’irrecevabilité. Cette distinction s’inscrit dans la cohérence interne du système européen commun d’asile. La directive 2011/95/UE poursuit notamment l’objectif de limiter les mouvements secondaires des demandeurs de protection internationale entre États membres, en harmonisant les droits qui leur sont reconnus (considérants 12 et 13). Si chaque manquement d’un État membre à ses obligations découlant de la directive suffisait à paralyser les renvois, ce mécanisme serait vidé de sa substance et les mouvements secondaires encouragés, à rebours de l’objectif poursuivi. 

On peut alors se demander s’il n’existe pas une sorte de « zone grise » dans laquelle des violations structurelles et durables de la directive peuvent subsister sans que le seuil de l’article 4 soit formellement atteint, au détriment de la protection effective des bénéficiaires. Certes, il subsiste le contrôle exercé par la Commission par le biais de la procédure en manquement, mais celle-ci est lente et incertaine dans ses effets, comme en témoigne le cas grec où, plus de trois ans après la mise en demeure initiale, toujours aucune mise en conformité n’est intervenue. Pour finir, il convient de noter qu’à la mi-juin 2026 est entré en application le Pacte sur la migration et l’asile, et notamment le règlement 2024/1347 « qualification » (normes relatives aux conditions qui doivent être remplies pour bénéficier de la protection internationale, au statut de réfugié et de personnes bénéficiant de la protection subsidiaire et au contenu de cette protection) et le règlement 2024/1348 « procédures » (normes relatives au traitement des demandes). Ces innovations législatives ne semblent toutefois pas de nature à dissiper cette « zone grise ». Elles maintiennent en effet le motif d’irrecevabilité sans consacrer de reconnaissance mutuelle des décisions positives, de sorte que la tension entre opérationnalité du mécanisme et effectivité des droits des bénéficiaires risque de perdurer, voire de s’élargir. 

C. Pour aller plus loin

Lire l’arrêt : C.C.E., 20 février 2026, n° 341 505.

Jurisprudence :

• CJUE, 19 mars 2019, Ibrahim e.a., C-297/17, C-318/17, C-319/17 et C-438/17, EU:C:2019:219.
• CJUE, 19 mars 2019, Jawo, C-163/17, EU:C:2019:218.
• CJUE, 12 novembre 2019, Zubair Haqbin c. Federaal Agentschap voor de opvang van asielzoekers, C-233/18, EU:C:2019:956.
• CJUE, 22 février 2022, XXXX c. Commissaire général aux réfugiés et aux apatrides, C-483/20, EU:C:2022:103.
• CJUE, 18 juin 2024, QY c. Bundesrepublik Deutschland, C‑753/22, EU:C:2024:524. 
• Cour eur. D.H., 21 janvier 2011, M.S.S. c. Belgique et Grèce, req. n° 30696/09.
• Cour eur. D.H., 2 juillet 2020, N.H. e.a. c. France, req. n° 22820/13.
• C.C.E., 20 février 2026, n° 341 503 et n° 341 504.

Pour citer cette note : O. de Salle, « Le renvoi des bénéficiaires d’un statut de protection internationale vers la Grèce et les limites du principe de confiance mutuelle », Cahiers de l’EDEM, juin 2026.