C.J.U.E., 5 mars 2026, Safita, C-489/24, EU:C:2026:160

L’encadrement des prolongations du délai d’examen des demandes d’asile : regard sur le tandem jurisprudentiel Zimir et Safita

Délai de traitement – Prolongations successives du délai ordinaire de six mois – Art. 31, § 3, alinéa 3, sous b), de la directive 2013/32/UE – Art. 4, § 1er, de la directive 2013/32/UE – Arrêt Zimir – Afflux de demandes – Obligation de moyens – Personnel suffisant – Protection internationale.

La Cour de justice de l’Union européenne répond à une question préjudicielle du Conseil d’État des Pays-Bas portant sur la légalité de prolongations successives du délai d’examen des demandes de protection internationale. Depuis septembre 2022, le secrétaire d’État néerlandais a, à plusieurs reprises et de manière consécutive, adopté des arrêtés prolongeant ce délai en raison de l’augmentation du nombre de demandes introduites aux Pays-Bas. Un ressortissant syrien en conteste la légalité. Il soutient que la faculté prévue à l’article 31, § 3, alinéa 3, sous b), de la directive 2013/32/UE – permettant de prolonger de neuf mois supplémentaires le délai d’examen initial de six mois – ne s’applique pas lors d’une augmentation progressive du nombre de demandes. Le Conseil d'État interroge la Cour sur la possibilité de recourir, de manière répétée et successive, à une telle prolongation ainsi que sur les conditions d'un tel recours. Ceci compte tenu de l’obligation, pour les États membres, de doter leurs autorités de moyens suffisants en vertu de l’article 4, § 1er, de la directive 2013/32/UE. 
La Cour estime qu’un État membre peut décider de prolongations successives pour autant qu’il démontre, par des éléments concrets, que, malgré ses efforts, il n’a pas disposé de suffisamment de temps pour satisfaire aux obligations de l’article 4, § 1er. Deux limites sont posées quant à la durée cumulée des prolongations : elle ne peut excéder ni le temps nécessaire à l’État pour renforcer ses capacités administratives ni dépasser 21 mois à compter de l’introduction de la demande.

Sarah Veys

A. Arrêt

1. Les faits 

Un ressortissant syrien, X, a déposé une demande de protection internationale aux Pays-Bas en février 2023. Au mois d’août de la même année, n’ayant pas reçu de décision sur sa demande dans les six mois prévus par la directive 2013/32/UE (ci-après, ancienne directive procédures), il adresse une mise en demeure au secrétaire d’État à la Justice et à la Sécurité. En l’absence de réaction de ce dernier dans les deux semaines suivant l’envoi de cette mise en demeure, X introduit un recours devant le tribunal de La Haye – le Rechtbank Den Haag – afin de contester l’absence de décision en temps utile. Le 12 décembre 2023, cette juridiction déclare le recours irrecevable, estimant que le délai d’examen de la demande a été régulièrement prolongé. 

En effet, depuis le 21 septembre 2022, le secrétaire d’État néerlandais a adopté successivement trois arrêtés visant à prolonger de neuf mois supplémentaires le délai initial de six mois, en raison de l’augmentation du nombre de demandes de protection internationale. Ces arrêtés ne prolongent pas successivement de neuf mois le délai applicable à une même demande : chacun d’eux détermine les nouvelles catégories de demandes auxquelles la possibilité de prolongation de neuf mois est applicable, en fonction de leur date d’introduction. Ainsi, le premier arrêté, le WBV 2022/22, s’applique aux demandes introduites jusqu’au 1^er janvier 2023. Le second arrêté, le WBV 2023/3, étend cette prolongation aux demandes introduites entre le 1^er janvier 2023 et le 1^er janvier 2024. Enfin, le dernier arrêté, le WBV 2023/26, prévoit une nouvelle extension pour les demandes introduites entre le 1^er janvier 2024 et le 1^er janvier 2025. 

Le tribunal de La Haye considère que le délai de six mois applicable à la demande de X a été régulièrement prolongé de neuf mois sur le fondement du WBV 2023/3 et déclare, pour cette raison, le recours irrecevable. Il estime toutefois que la faculté de prolongation prévue par cet arrêté est limitée dans le temps.

Le secrétaire d’État interjette appel de ce jugement devant le Conseil d’État – le Raad van State. Contrairement à l’analyse du tribunal de La Haye, le secrétaire d’État soutient qu’il lui est possible de prolonger le délai de manière répétée tant que l’afflux de demandeurs d’asile le justifie, afin de garantir un examen de qualité des demandes, conformément à l’article 31, § 3, alinéa 3, sous b), de l’ancienne directive procédures. Il invoque à cet égard une augmentation du nombre de demandes en 2023 par rapport à 2022 et des retards persistants, malgré l’adoption de mesures destinées à réduire le délai de traitement. 

X forme un appel incident contre le jugement du 12 décembre 2023 devant le Conseil d’État. Il fait valoir qu’une augmentation progressive des demandes ne permet pas de recourir à la faculté de prolongation. 

Le Conseil d’État décide d’adresser à la Cour de justice de l’Union européenne deux questions préjudicielles. La première porte sur le point de savoir si la disposition en cause autorise une application successive de la faculté de prolonger le délai de six mois. La seconde concerne les conditions d’une telle prolongation au regard de l’obligation, pour les États membres, de doter leurs autorités de moyens suffisants, découlant de l’article 4, § 1^er, de l’ancienne directive procédures.

2. Le raisonnement et la décision de la Cour 

La Cour décide d’examiner conjointement les questions préjudicielles. 

Elle rappelle d'abord la jurisprudence issue de l’arrêt Zimir, dans lequel elle a précisé les conditions auxquelles est subordonné le recours à la faculté de prolongation du délai d’examen des demandes de protection internationale prévue à l’article 31, § 3, alinéa 3, sous b), de l’ancienne directive procédures (voy. infra).

La Cour examine ensuite les conditions dans lesquelles un État peut décider de prolonger, de manière successive, le délai d’examen en vertu de l’article 31. Elle rappelle qu’une disposition du droit de l’Union doit être interprétée à la lumière de son libellé, du contexte et des objectifs poursuivis par la réglementation dont elle fait partie (pt 25). 

S’agissant du libellé, la Cour constate que l’article 31, § 3, alinéa 3, sous b), n’exclut pas, en soi, des prolongations successives, pour autant que les trois conditions dégagées dans l’arrêt Zimirsoient réunies (pt 26). 

Concernant le contexte, elle souligne que l’ancienne directive procédures impose un traitement des demandes dans les meilleurs délais, le principe étant une durée de six mois. Des prolongations sont possibles afin d’assurer un examen exhaustif et approprié, mais le délai total ne peut dépasser 21 mois en vertu de l’article 31, § 5. Elle met également en évidence l’article 4 de cette directive, qui demande aux États membres de doter les autorités compétentes de moyens appropriés pour traiter les demandes de protection internationale (pts 27 et 28). 

Quant à l’objectif de la directive, la Cour rappelle que celle-ci vise à garantir un examen aussi rapide que possible des demandes, tout en assurant leur traitement complet et rigoureux (pt 29). 

Dès lors, la Cour admet qu’un État peut, a priori, prolonger le délai de traitement à plusieurs reprises et de manière consécutive, pour autant que les trois conditions dégagées dans l’arrêt Zimir soient réunies et que la durée totale n’excède pas 21 mois à dater de l’introduction de la demande (pt 30). 

Toutefois, la Cour précise qu’une telle faculté ne peut être utilisée en cas d’augmentation progressive des demandes, sous peine de compromettre l’objectif de célérité poursuivi par la directive. En outre, lorsque le nombre de demandes demeure durablement élevé, il revient à l’État de renforcer les moyens de ses autorités, conformément à l’article 4 (pts 31 et 32). 

Ainsi, si des prolongations successives sont admissibles, leur durée totale ne peut excéder le temps nécessaire pour permettre à l’État de se conformer à cette obligation. Ce délai doit être apprécié au regard du temps requis pour recruter et former du personnel compétent (pt 33).  

En conclusion, la Cour estime qu’un État peut recourir à des prolongations successives du délai de six mois, pour autant qu’il puisse démontrer que, malgré ses efforts, il a manqué de temps pour mettre en place des moyens appropriés et suffisants à disposition des autorités, et que la durée totale des prolongations ne dépasse ni le temps nécessaire pour satisfaire à cette obligation ni le plafond de 21 mois.  

B. Éclairage

La décision commentée s’appuie sur les principes dégagés par l’arrêt Zimir, auquel la Cour se réfère à plusieurs reprises. Les développements qui suivent montrent comment l’arrêt Safita précise cette jurisprudence, tant en ce qui concerne la possibilité de recourir à des prolongations successives (1) que les obligations pesant sur les États membres en vertu de l’article 4 de l’ancienne directive procédures (2).

L’entrée en application du Pacte européen sur la migration et l’asile, intervenue le 12 juin 2026, invite à s’interroger sur la portée de ces deux arrêts, compte tenu de l’abrogation de la directive 2013/32/UE (3). 

1. L’encadrement des prolongations successives 

L’arrêt Safita s’inscrit dans le prolongement de la ligne jurisprudentielle dégagée par la Cour de justice dans son arrêt Zimir, rendu en mai 2025. Dans cette affaire, également issue d’un renvoi préjudiciel du Conseil d’État des Pays-Bas, la Cour avait, pour la première fois, interprété l’article 31, § 3, alinéa 3, sous b), de l’ancienne directive procédures.

Pour rappel, les États membres doivent veiller — ce délai est indicatif — à ce que les demandes d'asile soient traitées dans un délai de six mois à compter de leur introduction. L'article 31, § 3, alinéa 3, sous b), permet toutefois de prolonger le délai d'examen au-delà de six mois, pour une durée de neuf mois supplémentaires, en cas d'afflux massif de demandes rendant difficile le respect du délai initial.

La Cour y avait adopté une interprétation stricte, en subordonnant le recours à cette faculté au respect de trois conditions cumulatives : les demandes doivent être introduites en « grand nombre », c'est-à-dire par rapport à la tendance normale et prévisible de l'État membre concerné ; de manière « simultanée », soit dans un court laps de temps ; et rendre « très difficile », en pratique, la prise d'une décision dans le délai de six mois.

Elle avait en outre explicitement exclu l’hypothèse d’un accroissement progressif du nombre de demandes comme justification d’une telle prolongation (arrêt Zimir, pts 33 et 49).

La question des prolongations successives n’avait toutefois pas été soulevée dans l’arrêt Zimir, raison pour laquelle le Conseil d’État a saisi la Cour dans l’affaire commentée.

Il ressort de l’arrêt Safita que la Cour admet qu’un État membre puisse recourir, à nouveau, à la prolongation prévue par l’article 31, § 3, alinéa 3, sous b). Elle encadre cependant cette possibilité de manière stricte, dans la continuité de sa jurisprudence antérieure. Une nouvelle prolongation n’est admise que si l’État démontre que, malgré les efforts déployés pour permettre à ses autorités de faire face à l’afflux de demandes, il n’a pas disposé d’assez de temps pour se conformer à son obligation de mettre en place des moyens appropriés (voy. éclairage suivant). De plus, la durée totale des prolongations ne peut excéder le plafond de 21 mois prévu par la directive.

La marge de manœuvre laissée aux États membres par l’ancienne directive procédures est ainsi confirmée tout en étant limitée.

Si la Cour valide pour la première fois et explicitement la possibilité de prolongations successives, elle opère néanmoins une distinction fondamentale entre une logique temporaire de gestion de crise et une situation structurelle de sous-capacité administrative, qui ne saurait justifier des prolongations répétées. L’arrêt contribue à limiter le risque d’une « normalisation » du dépassement des délais par les États, justifiée par un afflux massif de demandes. 

Une inquiétude subsiste néanmoins : qu’en est-il de l’État qui, à l’issue de prolongations successives excédant les 21 mois, ne serait toujours pas en mesure de prendre une décision, et ce, malgré ses efforts pour renforcer les capacités de ses autorités ? Compte tenu de la nature indicative des délais issus de l’ancienne directive procédures, on peut s’interroger sur la portée effective des enseignements dégagés par les arrêts Zimir et Safita pour prévenir un allongement potentiellement indéfini des délais de traitement des demandes de protection internationale. Dans ce contexte, il est probable que d’autres principes, au premier rang desquels le principe général du délai raisonnable, soient appelés à jouer un rôle central afin de s’assurer qu’une décision soit, in fine, adoptée dans un délai acceptable, dans l’intérêt des demandeurs concernés.

2. L’articulation entre l’article 31 et l’article 4 de la directive 2013/32/UE 

L’article 4, § 1^er, de l’ancienne directive procédures occupe une place centrale dans le raisonnement de la Cour. Il impose aux États membres de désigner une autorité compétente pour examiner les demandes d’asile et de veiller à ce qu’elle dispose de moyens appropriés pour accomplir ses missions, y compris un personnel compétent en nombre suffisant. 

La seconde question préjudicielle porte précisément sur le rôle de cette obligation dans l’appréciation des prolongations successives du délai d’examen. Il s’agit de déterminer dans quelle mesure le juge national peut ou doit prendre en compte les efforts déployés par l’État pour se conformer à l’article 4, afin d’évaluer la possibilité de recourir à une nouvelle prolongation sur le fondement de l’article 31, § 3, alinéa 3, sous b). 

Dans l’arrêt Zimir, la Cour avait déjà posé les bases de cette articulation. Elle avait souligné que la faculté de prolongation prévue à l’article 31 ne peut être appréciée indépendamment des obligations organisationnelles découlant de l’article 4, § 1^er (pts 39 et s.). 

La Cour avait distingué deux hypothèses. D’une part, celle d’une augmentation progressive du nombre de demandes, qui reste dans les niveaux habituels ou prévisibles. Une telle situation ne saurait justifier une prolongation dès lors que l’État est tenu d’anticiper et d’adapter ses capacités administratives, conformément à l’article 4, § 1^er (pt 42). D’autre part, celle d’un afflux massif et soudain de demandes. Dans cette seconde hypothèse, la Cour admet que les capacités administratives puissent être temporairement dépassées, ce qui peut justifier le recours à une prolongation du délai d’examen (pt 41). 

La Cour en déduit qu'une prolongation n’est admissible que si elle ne dépasse pas le temps nécessaire pour permettre à un État de se conformer à l’article 4, § 1^er. Ce délai correspond au temps requis pour renforcer les capacités de l’autorité compétente, notamment par le recrutement et la formation de personnel (pt 48). 

L’arrêt Safita prolonge ce raisonnement en l’appliquant aux prolongations successives. La Cour y ajoute une exigence supplémentaire : l’État qui souhaite recourir à une nouvelle prolongation doit démontrer, par une décision motivée et étayée d’éléments concrets, que, malgré ses efforts, il n’a pas disposé d’assez de temps pour allouer à l’autorité des moyens suffisants. 

Enfin, cette articulation est encadrée par une double limite : la durée cumulée des prolongations ne peut excéder le temps nécessaire pour se conformer à l’article 4, § 1^er, et reste, en tout état de cause, plafonnée à 21 mois à compter de l’introduction de la demande. 

3. La portée des arrêts Zimir et Safita à l’aune du Pacte européen sur la migration et l’asile

Les arrêts Safita et Zimir portent sur l’interprétation des articles 31, § 3, alinéa 3, sous b), et 4, § 1^er, de l’ancienne directive procédures. Toutefois, depuis le 12 juin 2026, la procédure d’asile est régie par le règlement (UE) 2024/1348 (ci-après, le règlement procédures), qui abroge et remplace la directive 2013/32/UE.

Il convient dès lors de s’interroger sur la pertinence de ces jurisprudences dans le cadre du nouveau Pacte européen sur la migration et l’asile.

L’article 35 du règlement procédures fixe désormais les délais applicables à l’examen des demandes en première instance. Son paragraphe 5, sous a), prévoit que l’autorité compétente peut prolonger de six mois le délai initial de six mois lorsque « du fait d’un nombre disproportionné de ressortissants de pays tiers ou d’apatrides qui présentent une demande de protection internationale dans la même période, il est impossible de conclure la procédure dans le délai de six mois ».

Plusieurs différences apparaissent par rapport à l’ancien article 31, § 3, alinéa 3, sous b) :

1. la durée de la prolongation est réduite, passant de neuf à six mois ; 
2. la notion de « grand nombre » de demandes est remplacée par celle de « nombre disproportionné » ; 
3. les demandes doivent être introduites dans la « même période » et non plus de manière « simultanée » ; 
4. il doit être « impossible » de respecter le délai ordinaire de six mois, et non plus « très difficile en pratique ». 

Il ressort de ces évolutions que, si les États membres conservent la faculté d’adapter les délais d’examen en cas de pression migratoire, celle-ci est désormais plus strictement encadrée, tant dans sa durée que dans ses conditions de mise en œuvre.

Dans ce contexte, la jurisprudence issue de l’arrêt Zimir conserve une importance. En l’absence de précisions supplémentaires dans le règlement quant à l’interprétation de notions telles que « nombre disproportionné », « même période » ou encore « impossibilité », les critères dégagés par la Cour pourraient, à tout le moins, constituer des standards minimaux. 

En outre, le règlement demeure silencieux sur la question des prolongations successives. L’arrêt Safita et les conditions posées par la Cour pour en encadrer l’usage restent ainsi un point de référence interprétatif essentiel. 

Enfin, les exigences posées à l’article 4, § 1^er, de l’ancienne directive procédures se trouvent désormais à l’article 4, §§ 1^er et 7, du nouveau règlement. Cette disposition maintient l’obligation pour les États membres de doter les autorités compétentes de moyens appropriés. Les enseignements jurisprudentiels relatifs à l’articulation entre prolongation des délais procéduraux et obligations organisationnelles conservent ainsi toute leur pertinence dans le nouveau cadre juridique. 

Conclusion 

En conclusion, l’arrêt Safita, lu en combinaison avec l’arrêt Zimir, apporte des clarifications essentielles quant à l’encadrement des prolongations successives du délai d’examen des demandes de protection internationale. S’il confirme l’existence d’une certaine flexibilité au bénéfice des États membres en situation d’afflux massif de demandes, il en resserre toutefois les conditions d’usage, notamment en les articulant avec l’obligation qui leur incombe de doter leurs autorités de moyens appropriés.

Le tandem Zimir-Safita contribue ainsi à garantir l’effectivité de l’objectif de célérité dans le traitement des demandes. 

C. Pour aller plus loin

Lire l’arrêt : C.J.U.E., 5 mars 2026, Safita, C-489/24, EU:C:2026:160.

Jurisprudence : 

C.J.U.E., 8 mai 2025, aff. C-662/23, Zimir, EU:C:2025:326.

Doctrine : 

Veys, S., « [La prolongation du délai d’examen des demandes de protection internationale au-delà de six mois, en cas d’afflux massif de demandes] Commentaire de Cour de justice de l'Union européenne – 8 mai 2025, C‑662/23 », R.D.E., 2025/2, p. 49.

Bouvier, D., Asile – Délai de traitement, Europe 2026, n° 5 mai, comm. 189 (FR).

Pour citer cette note : S. Veys, « L’encadrement des prolongations du délai d’examen des demandes d’asile : regard sur le tandem jurisprudentiel Zimir et Safita », Cahiers de l’EDEM, août 2026.