Décision d’exécution (UE) 2025/2628 du Conseil du 18 décembre 2025 relative au plan de l’Union pour la réinstallation et l’admission humanitaire

Le premier plan de l’Union pour la réinstallation : entre besoins de protection et gestion des migrations

Réinstallation – Admission humanitaire – Plan de l’Union pour la réinstallation et l’admission humanitaire – Priorités géographiques - Engagements volontaires des États membres – Voies d’accès légales et sûres – Demandeurs d’asile 

Le premier plan de l’Union pour la réinstallation et l’admission humanitaire constitue la première concrétisation du règlement (UE) 2024/1350 sur la réinstallation et l’admission humanitaire, adopté dans le cadre du Pacte sur la migration et l’asile. Prenant la forme d’une décision d’exécution du Conseil, ce plan fixe les engagements annoncés par les États membres ainsi que les priorités géographiques pour la période 2026-2027. En se concentrant principalement sur la réinstallation, l’examen de ces orientations permet d’en apprécier la portée au regard des objectifs assignés à la réinstallation par le règlement et, plus largement, de s’interroger sur la place de celle-ci au sein de la politique européenne de migration et d’asile.

Caroline Leclercq

A. La décision

Le 18 décembre 2025, le Conseil de l’Union européenne a adopté le premier plan de l’Union pour la réinstallation et l’admission humanitaire, couvrant la période 2026-2027. Cette décision constitue la première mise en œuvre du cadre de l’Union pour la réinstallation et l’admission humanitaire établi par le règlement (UE) 2024/1350 du 14 mai 2024 (ci-après le « règlement »). 

La réinstallation implique la sélection et le transfert vers un État membre de personnes ayant besoin d’une protection internationale depuis un pays tiers dans lequel elles se trouvent et constitue l’une des voies légales d’accès au territoire de l’Union. L’admission humanitaire s’en distingue notamment en ce qu’elle peut intervenir, à la demande d’un État membre, à la suite d’un signalement du Haut Commissariat des Nations unies pour les réfugiés (ci-après HCR), de l’Agence de l’Union européenne pour l’asile ou d’un autre organisme international pertinent. Elle peut en outre conduire à l’octroi d’une protection internationale ou d’un statut humanitaire prévu par le droit national. Si le plan de l’Union couvre ces deux formes d’admission, le présent commentaire se concentre principalement sur la réinstallation, qui représente l’essentiel des engagements annoncés pour la période 2026-2027.

Le nouveau cadre européen instauré par le Pacte sur la migration et l’asile assigne à la réinstallation plusieurs finalités : premièrement, offrir une voie d’arrivée légale et sûre aux personnes ayant besoin d’une protection ; deuxièmement, renforcer la contribution de l’Union aux efforts internationaux de réinstallation et d’admission humanitaire et, enfin, contribuer au renforcement de ses partenariats avec les pays tiers. Afin de concrétiser ces objectifs, l’article 8 du règlement prévoit l’adoption par le Conseil, sur proposition de la Commission, d’un plan de l’Union couvrant une période de deux ans qui détermine le nombre total d’admissions et les régions à partir desquelles celles-ci doivent avoir lieu. Ce billet vise à en présenter le contenu avant d’examiner dans quelle mesure les orientations retenues et les engagements annoncés répondent aux objectifs assignés au nouveau cadre européen. 

La présente analyse porte ainsi principalement sur la décision établissant le premier plan de l’Union, tout en mobilisant les dispositions pertinentes du règlement qui institue le cadre européen de réinstallation et d’admission humanitaire. Dans la suite de ce commentaire, les termes « décision » et « plan » désignent respectivement l’acte adopté par le Conseil et le plan de l’Union qu’il établit, tandis que les termes « règlement » et « cadre » renvoient au règlement (UE) 2024/1350 et au dispositif qu’il institue.

1. Des contributions volontaires 

Le plan définit donc le nombre de personnes à admettre. Il importe à cet égard de souligner que les engagements des États membres sont volontaires conformément à l’article 1^er, § 4, du règlement réinstallation.

Le premier plan fixe à 10 430 le nombre maximal de personnes devant être admises sur le territoire des États membres au cours de la période 2026-2027. Ce nombre résulte des contributions annoncées volontairement par les États membres au cours du processus d’élaboration du plan. 

Elles sont réparties entre 8 330 places de réinstallation et 2 100 places d’admission humanitaire. Seuls neuf États membres participent au premier plan : la Bulgarie, la France, l’Irlande, l’Italie, Malte, les Pays-Bas, la Roumanie, l’Espagne et la Suède. Les engagements sont par ailleurs très variables : ils s’étendent de 10 admissions pour Malte à 2 800 pour l’Italie, tandis que l’Espagne prévoit 2 400 réinstallations. L’Italie est le seul État à annoncer une contribution substantielle au titre de l’admission humanitaire, avec 2 000 places, auxquelles s’ajoutent 800 places de réinstallation.

Le préambule de la décision précise en son point 4 que la participation des États demeure subordonnée à leur capacité opérationnelle à mettre en œuvre leurs programmes, à la capacité de leurs systèmes nationaux d’accueil, au soutien susceptible d’être apporté par l’Agence de l’Union européenne pour l’asile et les autres acteurs concernés, ainsi qu’à des considérations financières et politiques nationales. 

2. Des priorités géographiques définies au niveau européen

Outre le nombre d’admissions, le premier plan détermine les régions à partir desquelles la réinstallation et l’admission humanitaire doivent avoir lieu. 

L’article 4 du règlement réinstallation établit les critères de détermination des régions ou pays tiers à partir desquels la réinstallation ou l’admission humanitaire doit avoir lieu. Cette détermination se fonde principalement sur : a) les projections du HCR concernant les besoins mondiaux de réinstallation ; b) les possibilités d’amélioration du cadre de protection et d’augmentation de l’espace de protection dans les pays tiers ; c) l’ampleur et la nature des engagements de réinstallation ou d’admission humanitaire pris par les pays tiers en vue de contribuer collectivement à la satisfaction des besoins mondiaux en matière de réinstallation déterminés par le HCR.

Par ailleurs, le Conseil et la Commission doivent tenir dûment compte du résultat des réunions du Haut Comité pour la réinstallation et l’admission humanitaire. Le choix des régions tient également compte de l’expérience acquise dans le cadre des programmes ad hoc mis en œuvre depuis 2015 et des infrastructures opérationnelles existantes en matière de réinstallation et d’admission humanitaire.

L’article 2 de la décision du Conseil retient, à cet égard, trois catégories de pays : a) les pays situés le long des principales routes migratoires menant à l’Union par la Méditerranée et l’Atlantique, afin notamment de donner accès à des voies sûres et légales dans les principales régions de transit, de soutenir une approche portant sur l’ensemble de la route concernée et d’y renforcer les capacités de protection ; b) les pays des Amériques, en accordant une attention particulière à l’Amérique centrale et à l’Amérique latine, notamment au regard de l’existence de liens socioculturels susceptibles de favoriser l’intégration des personnes admises ; c) les pays avec lesquels l’Union ou ses États membres ont établi un dialogue de coopération ou progressent vers la réalisation d’objectifs plus larges en matière de gestion de la migration et de protection internationale.

Les considérants de la décision précisent les motifs de ces orientations. La priorité accordée aux principales routes migratoires est présentée comme visant à accroître l’espace de protection le long de celles-ci et comme s’inscrivant dans l’approche fondée sur les routes promue conjointement par le HCR et l’Organisation internationale pour les migrations (ci-après « OIM »). 

La prise en compte des liens sociaux ou d’autres caractéristiques susceptibles de faciliter l’intégration est expressément reconnue, les États membres demeurant libres d’accorder une préférence aux candidats présentant de tels liens. Cette prise en compte fait écho à l’article 9, § 2, b), du règlement, qui permet déjà aux États membres, dans le cadre de la procédure d’admission, d’accorder une préférence aux personnes présentant des liens sociaux avérés ou d’autres caractéristiques susceptibles de faciliter leur intégration.

Enfin, le point 8 du préambule de la décision rattache la troisième priorité au renforcement de partenariats « sur mesure et mutuellement bénéfiques » avec les pays tiers et à la poursuite d’objectifs plus larges en matière de gestion de la migration.

B. Éclairage

Le premier plan de l’Union permet d’apprécier la manière dont les trois objectifs assignés au cadre européen de réinstallation et d’admission humanitaire par l’article 3 du règlement trouvent une première traduction concrète. Son examen conduit, dès lors, à s’interroger sur la manière dont le plan répond aux objectifs assignés au nouveau cadre européen. Il s’agit, d’une part, d’apprécier la portée des engagements annoncés par les États membres au regard du développement des voies légales et sûres et du renforcement de la contribution de l’Union aux efforts internationaux de réinstallation (1). D’autre part, il convient d’examiner la manière dont le renforcement des partenariats avec les pays tiers se traduit dans la détermination des priorités géographiques du plan (2).

1. Des engagements en retrait par rapport à l’ambition du cadre européen 

Le premier plan met en lumière les limites inhérentes au caractère volontaire de la participation des États membres. Alors que l’article 3 du règlement vise notamment à encourager tous les États membres à renforcer leurs efforts en matière de voies d’arrivée légales et sûres et à accroître la contribution de l’Union aux initiatives internationales de réinstallation et d’admission humanitaire, sa première mise en œuvre fait toutefois apparaître un recul de la participation des États membres ainsi qu’un écart important entre les engagements annoncés et les besoins mondiaux identifiés. 

Seuls 9 États membres ont annoncé une contribution au premier plan avec un maximum de 10 430 admissions pour l’ensemble de la période 2026-2027 (8 330 au titre de la réinstallation et 2 100 au titre de l’admission humanitaire). Ces engagements apparaissent également en net recul par rapport au cycle précédent : pour la période 2024-2025, 14 États membres avaient annoncé un total de 61 000 places. Plusieurs organisations de la société civile ont ainsi relevé que le volume prévu par le premier plan représente une diminution de 83 % par rapport à ces engagements antérieurs.

Ces engagements paraissent également limités au regard des besoins identifiés à l’échelle mondiale. Pour 2026, le HCR estime à environ 2,5 millions le nombre de réfugiés ayant besoin d’une réinstallation. Si le plan de l’Union n’a ni la vocation ni la capacité de répondre seul à ces besoins mondiaux, l’écart permet néanmoins de mesurer la portée de la contribution européenne. 

Cette portée quantitative limitée est en partie inhérente à l’architecture du cadre européen. Tel que présenté ci-dessus, l’article 1^er, § 4, du règlement consacre le caractère volontaire de la contribution des États membres au plan de l’Union. La décision commentée précise à cet égard que les engagements annoncés demeurent subordonnés aux capacités opérationnelles et d’accueil des États membres, au soutien susceptible d’être apporté par l’Agence de l’Union européenne pour l’asile et les autres acteurs concernés ainsi qu’à des considérations financières et politiques nationales. 

Le premier plan révèle ainsi une tension structurelle entre l’ambition européenne d’accroître les voies légales et sûres et le maintien, entre les mains des États membres, de la maîtrise du volume des admissions. Cette tension doit également être replacée dans l’architecture plus générale du Pacte sur la migration et l’asile. La consécration d’un cadre européen permanent pour la réinstallation traduit la volonté de développer des voies légales et sûres d’accès au territoire de l’Union pour les personnes en quête de protection. Elle intervient parallèlement au renforcement, par les autres instruments du Pacte, des mécanismes de gestion des frontières extérieures et des procédures applicables aux arrivées irrégulières qui réduisent la possibilité d’atteindre le territoire de l’UE pour y demander l’asile. Dans ce contexte, la capacité de la réinstallation à constituer une voie d’accès significative pour les personnes ayant besoin d’une protection dépend nécessairement du nombre de places effectivement mises à disposition. Le premier plan met ainsi en évidence le décalage susceptible d’exister entre l’institutionnalisation d’un cadre européen permanent de réinstallation et sa capacité effective à contrebalancer les mesures restrictives encadrant l’asile spontané.

2. La persistance de la gestion des migrations dans la détermination des priorités géographiques 

L’objectif de renforcement des partenariats avec les pays tiers semble, quant à lui, occuper une place particulière dans la détermination des priorités géographiques du plan. Ces dernières doivent être replacées dans l’évolution du cadre européen de réinstallation au cours du processus législatif. La proposition de règlement présentée par la Commission en 2016 accordait, en effet, une place importante à la coopération des pays tiers en matière de migration et d’asile dans la détermination des régions ou pays tiers à partir desquels la réinstallation devait avoir lieu. Parmi les facteurs à prendre en considération figuraient notamment les relations générales de l’Union avec le pays tiers concerné ainsi que la coopération effective de celui-ci dans le domaine de la migration et de l’asile. Cette coopération devait notamment être appréciée au regard des efforts entrepris pour réduire le nombre de ressortissants de pays tiers franchissant irrégulièrement les frontières de l’Union, de la coopération en matière de retour et de réadmission, ou encore du renforcement des capacités d’accueil et de protection dans le pays tiers concerné.

Cette approche a toutefois été sensiblement atténuée au cours du processus législatif. L’article 4 du règlement finalement adopté ne fait plus expressément de la coopération des pays tiers en matière de gestion migratoire un critère de détermination des priorités géographiques. Tel qu’exposé au point A, les priorités sont déterminées en s’appuyant principalement sur les projections du HCR concernant les besoins mondiaux de réinstallation, les possibilités d’amélioration du cadre et de l’espace de protection dans les pays tiers, ainsi que l’ampleur et la nature des engagements pris par ceux-ci afin de contribuer à la satisfaction des besoins mondiaux en matière de réinstallation.

La première mise en œuvre du règlement témoigne néanmoins de la persistance de considérations de gestion migratoire dans la détermination des priorités géographiques du cadre. Le considérant 8 de la décision, partant de l’objectif de renforcement des partenariats avec les pays tiers consacré à l’article 3, c), du règlement, précise ainsi que le plan vise notamment à soutenir les pays d’accueil avec lesquels l’Union ou ses États membres progressent dans la réalisation d’« objectifs plus larges en matière de gestion de la migration ». Cette orientation trouve une traduction concrète à l’article 2 de la décision commentée qui, comme exposé ci-dessus, retient notamment les pays situés le long des principales routes migratoires conduisant vers l’Union ainsi que ceux avec lesquels l’Union ou ses États membres ont établi un dialogue de coopération ou progressent vers la réalisation d’objectifs plus larges en matière de gestion de la migration et de protection internationale.

Cette orientation ne saurait toutefois être réduite à la seule poursuite d’objectifs de contrôle migratoire. La décision justifie également la priorité accordée aux principales routes migratoires par la volonté d’y accroître l’espace de protection et se réfère à cet égard à l’approche fondée sur les routes promue conjointement par le HCR et l’OIM, tel que mentionné ci-dessus. Elle continue, plus généralement, de présenter les projections du HCR concernant les besoins mondiaux de réinstallation comme un élément devant guider l’élaboration du plan. 

La première mise en œuvre du règlement révèle ainsi une certaine continuité avec les préoccupations qui sous-tendaient la proposition initiale de la Commission. Si la coopération des pays tiers en matière de gestion migratoire n’est plus expressément érigée par l’article 4 en critère de détermination des priorités géographiques, des considérations tenant aux routes migratoires, aux partenariats extérieurs et à la réalisation d’objectifs plus larges de gestion des migrations continuent d’influencer concrètement la géographie du plan de l’Union. Cette prise en compte n’est d’ailleurs pas exclue par la formulation de l’article 4 du règlement, qui prévoit que la détermination des régions ou pays tiers est fondée « principalement », et non exclusivement, sur les critères qu’il énumère. Le premier plan témoigne, à cet égard, d’une imbrication persistante entre les objectifs de protection poursuivis par la réinstallation et son inscription dans la politique plus générale de gestion des migrations et des relations de l’Union avec les pays tiers. 

Conclusion

L’adoption du premier plan de l’Union marque une nouvelle étape dans l’institutionnalisation de la réinstallation et de l’admission humanitaire au niveau européen. Sa première mise en œuvre révèle toutefois les limites de cette européanisation : si l’Union établit désormais un cadre commun et définit des priorités géographiques, la concrétisation des objectifs d’accroissement des efforts de réinstallation des États membres et de la contribution de l’Union aux besoins mondiaux demeure limitée. Le nombre de places offertes reste, en effet, tributaire des contributions volontaires des États membres, tandis que les engagements annoncés dans le premier plan sont en retrait par rapport à certains programmes ad hoc antérieurs et demeurent modestes au regard des besoins mondiaux identifiés par le HCR.

Le premier plan met également en évidence la place particulière qu’y occupe le renforcement des partenariats avec les pays tiers. La réponse aux besoins de protection identifiés au niveau international s’articule avec des considérations liées aux routes migratoires et à la coopération avec les pays tiers. Parmi les trois objectifs assignés au cadre européen, le renforcement de ces partenariats semble ainsi bénéficier d’une traduction particulièrement poussée dans le premier plan, qui l’inscrit explicitement dans la poursuite d’objectifs plus larges de gestion de la migration. 

Cette orientation doit être replacée dans la logique plus générale du Pacte sur la migration et l’asile, au sein duquel le développement de voies légales et sûres coexiste avec le renforcement des instruments de gestion des frontières et des arrivées irrégulières ainsi qu’avec une place accrue accordée à la coopération avec les pays tiers. Dans cette architecture, la réinstallation constitue une voie légale d’accès à la protection, mais sa portée demeure nécessairement tributaire du nombre de places effectivement offertes. Le premier plan témoigne ainsi d’une institutionnalisation de la réinstallation au niveau européen qui ne s’accompagne pas nécessairement d’un accroissement équivalent des possibilités d’accès à la protection et qui confirme, parallèlement, son inscription dans les objectifs plus larges de la politique européenne de gestion des migrations.

C. Pour aller plus loin

Lire la décision : Décision d’exécution du Conseil (UE) 2025/2628 du 18 décembre 2025 relative au plan de l’Union pour la réinstallation et l’admission humanitaire (2026-2027), J.O.U.E., L, 22 décembre 2025.

Lire le règlement : Règlement (UE) 2024/1350 du Parlement européen et du Conseil du 14 mai 2024 établissant un cadre de l’Union pour la réinstallation et l’admission humanitaire et modifiant le règlement (UE) 2021/1147, J.O.U.E., L, 22 mai 2024.

Doctrine :  

ECRE et al., « Joint Statement : EU states must not backtrack on refugee resettlement commitments », 12 January 2026.

N. Nielsen, « Europe turns it back on refugees as resettlement quotas plunge », EU Observers, 12 January 2026.

Pour citer cette note : C. Leclercq, « Le premier plan de l’Union pour la réinstallation : entre besoins de protection et gestion des migrations », Cahiers de l’EDEM, septembre 2026.