Constatations adoptées par le Comité (...) concernant la communication n°55/2018, CRC/C/89/D/55/2018, 4 mars 2022

A. Décision

En 2018 et 2019, deux familles ont saisi le Comité des droits de l’enfant (ci-après C.D.E.) en raison de la détention pour raison migratoire de leurs enfants en Belgique. La décision commentée est une des deux décisions rendues le 4 mars 2022 découlant de ces communications[1]. Dans les deux cas, le C.D.E. a considéré que l’État belge a violé la Convention Internationale relative aux droits de l’enfant (ci-après « CIDE ») car ce dernier n’a pas envisagé toutes les alternatives possibles à la détention.

1. Les faits

L’auteure de la communication, de nationalité serbe, réside de manière irrégulière sur le territoire belge depuis 2010. Entre le 13 février 2012 et le 10 août 2017, elle a donné naissance à quatre enfants. Ces derniers résidaient chez la grand-mère paternelle des enfants, le père des enfants étant emprisonné suite à plusieurs condamnations pénales.

Le 14 août 2018, les enfants et leur mère ont été arrêtés et placés dans une maison familiale au sein du centre fermé pour étrangers situé aux abords de l’aéroport de Bruxelles-national. La détention aura duré quatre semaines, à savoir la durée maximale autorisée par la législation belge[2]. Le 10 septembre 2018, ils ont été transférés dans une maison de retour, à savoir une forme alternative de détention de laquelle les membres de la famille peuvent s’absenter en journée mais doivent être de retour le soir. Le 13 septembre, la famille a quitté la maison de retour avant d’être arrêtée le 14 septembre et conduite à nouveau dans une maison familiale. Cette deuxième détention aura duré trois semaines et quatre jours :  le 9 octobre 2018, la famille est renvoyée vers la Serbie, la mère ayant accepté un retour volontaire en contrepartie d’une aide financière.

Entre le 18 août et le 3 octobre 2018, l’auteure de la communication a engagé plusieurs procédures afin de mettre fin à la détention de sa famille et d’éviter le retour. Plus précisément, ont été introduits :  un recours en extrême urgence contre l’ordre de quitter le territoire, deux requêtes de mise en liberté, une requête afin d’interdire l’expulsion en attendant la décision quant au recours contre la détention, une demande d’asile pour les enfants, un recours contre la décision de refus d’asile et une requête en extrême urgence demandant la fin de la détention. Seule la requête visant à interdire l’expulsion en attendant la décision relative à la détention a reçu une réponse positive, jusqu’au rejet des requêtes de mise en liberté, qui ont conduit à ce que cette première soit déclarée sans objet. Toutes les autres procédures ont été directement rejetées, déclarées sans objet ou non fondées.

2. Les moyens

D’une part, la requérante soutient que ses quatre enfants mineurs ont été victimes d’une violation de l’article 37 de la CIDE lu seul et conjointement avec les articles 3, 24, 28 et 31, en raison de leur détention en centre fermé. D’autre part, elle avance que leur expulsion vers la Serbie a violé les articles 9 et 27 de la CIDE. Étant donné que le C.D.E. a estimé que le grief concernant l’expulsion était infondé et irrecevable, il n’est fait état dans ce commentaire que des discussions concernant la détention en centre fermé de la famille. Les arguments des deux parties étant nombreux, la présente note se limitera aux éléments pertinents pour analyser la position du comité quant à la détention d’enfants mineurs accompagnés en centre fermé.

La requérante soutient que la détention est une violation du droit à la liberté et du droit à bénéficier d’un recours effectif et que ces droits fondamentaux ne peuvent « […] souffrir d’exception que de manière extrêmement limitative, ce qui n’est pas le cas d’un motif lié à la migration […] » (communication, § 3.3.). Plus précisément, elle indique que les délais dans lesquels les juridictions belges ont examiné leur détention était incompatible avec la situation des enfants. Ensuite, elle précise qu’il existait des mesures alternatives à la détention qui n’ont pas été envisagées par les autorités. Enfin, elle allègue que la première détention n’a pas été aussi brève que possible, «[…] que les conditions de détention (notamment le fait que la réglementation ne prévoit pas la présence d’un pédiatre au sein du centre fermé), le lieu (à quelques centaines de mètres des pistes de l’aéroport), la durée et le contexte portent gravement atteinte à de nombreux autres droits, comme l’intégrité physique et psychique des enfants, […] » (communication, § 3.4.).

3. Les justifications avancées par l’État belge

L’État belge conteste l’argument selon lequel la détention d’enfants mineurs n’est jamais envisageable pour des raisons migratoires. L’article 37 de la CIDE n’interdirait pas de manière absolue ce type de détention. Le défendeur s’appuie sur la jurisprudence[3] de la Cour européenne des droits de l’Homme et précise que « […] les enfants peuvent être privés de liberté si c’est en dernier ressort, pour une durée aussi brève que possible, et si leur intérêt supérieur est une considération primordiale de la durée et des conditions de détention » (communication, § 7.2.). Il rappelle ensuite que ce type de détention est prévu à l’article 74/8 de la loi du 15 décembre 1980 sur l’accès au territoire, le séjour, l’établissement et l’éloignement des étrangers (ci-après « loi du 15 décembre 1980 ») et mis en œuvre par l’arrêté royal du 2 août 2002 récemment modifié par un arrêté royal du 22 juillet 2018. Enfin, il rappelle que la Cour Constitutionnelle a jugé par un arrêt du 19 décembre 2013 que ce type de détention était légale tant qu’elle répondait aux conditions précitées[4].

En l’espèce, il soutient que la détention était de dernier ressort, au vu des cinq ordres de quitter le territoire notifiés à la mère des enfants et leur fuite de la maison de retour. S’agissant du maintien de la famille au domicile de la grand-mère comme alternative, l’État belge avance que les conditions légales n’étaient pas remplies : aucune garantie financière n’était envisageable, le délai pour le départ volontaire était expiré et le père des enfants se trouvait en prison. Il défend également que l’intérêt supérieur de l’enfant a été pris en compte à chaque étape de la procédure et que les conditions de détention des maisons familiales sont adaptées aux enfants. S’agissant de la pollution sonore due à la proximité avec les pistes d’atterrissage de Zaventem, il indique que deux études indépendantes ont montré que « […] depuis l’extérieur, le bruit des avions à l’atterrissage […] est en conformité avec la norme » (communication, § 7.5.) et que les charges sonores diurne et nocturne satisfont aux recommandations de l’OMS. Enfin, l’État belge soutient que « […] la durée de la détention a été le résultat, non pas de l’attitude des autorités nationales, mais de l’acharnement procédural de l’auteure […] » (communication, § 7.6.).

4. Tierce intervention de l’ONG « Défense des Enfants International Belgique » (DEI)

L’organisation DEI, via une tierce intervention, soutient d’abord que « […] détenir un enfant pour des motifs liés à son statut migratoire ou à celui de ses parents constitue une violation de ses droits […] ». L’ONG rappelle qu’entre 2008 et 2018, plus aucune détention d’enfant pour raison migratoire n’était possible en Belgique et que c’est l’adoption de l’arrêté royal du 22 juillet 2018 venant préciser les conditions de détention qui a réintroduit cette possibilité. À ce sujet, l’organisation précise qu’un recours contre cet arrêté royal a été introduit devant le Conseil d’État. Au jour de la remise de la tierce intervention, le Conseil d’État avait provisoirement suspendu l’article 13 de cet arrêté royal, rendant la détention pour raison migratoire de familles avec mineurs impossible. Depuis lors, le Conseil a rendu l’arrêt définitif du recours en annulation. Les conclusions de ce dernier seront exposées infra de manière succincte.

Ensuite, l’intervenant explique que « […] l’exposition à la pollution sonore et atmosphérique peut aggraver le préjudice déjà causé à des enfants détenus » (communication, § 9.3.) et rappelle l’obligation de contrôle de la légalité de la détention et des lieux où l’enfant est privé de liberté.

Enfin, l’association conclut en soutenant que les « […] considérations relatives au contrôle des migrations ne peuvent l’emporter sur l’intérêt supérieur de l’enfant, qui doit être évalué par une autorité de protection de l’enfance. » (Communication, § 9.5.).

5. La décision du C.D.E.

Le C.D.E. rappelle l’interdiction de principe de la détention d’enfant pour des motifs migratoires figurant dans l’Observation générale n°23. Il indique que ce type de détention viole les droits de l’enfant en ce qu’elle est contraire à l’intérêt supérieur de l’enfant en raison des conséquences physiques et mentales que cette dernière peut avoir sur des enfants en plein développement. Il ajoute que, dès lors, « […] la possibilité de placer des enfants en détention en tant que mesure de dernier ressort ne devrait pas être applicable dans les procédures relatives à l’immigration. » (communication, § 13.9.).

Le C.D.E. continue en indiquant que les maisons familiales sont bien des centres fermés de détention et que « […] la privation de liberté d’enfants pour des raisons liées à leur statut migratoire – ou à celui de leurs parents – est généralement disproportionné[5] et donc arbitraire au sens de l’article 37, alinéa b) de la Convention. » (Communication, § 13.12.).

Quant au cas d’espèce, le C.D.E. commence par noter que si, comme le soutient l’État belge, les longues périodes de détention sont liées aux multiples recours intentés par la mère des enfants, « […] l’exercice par l’auteure de son droit à un contrôle juridictionnel ne saurait justifier la détention de ses enfants » (communication, § 13.13.).

Le C.D.E. continue en indiquant qu’il est conscient que les conditions de détention sont encadrées par la loi belge, que les unités familiales sont réservées aux familles et que la mère des enfants s’est enfuie de la maison de retour et n’a respecté aucun des ordres de quitter le territoire. Toutefois, le Comité précise que rien ne prouve que l’État belge ait envisagé d’alternative, comme le maintien de la vie de la famille chez la grand-mère paternelle. Par ailleurs, il indique qu’il n’est pas démontré que l’intérêt supérieur des enfants ait été pris en compte dans les décisions de détention ou de prolongation de celle-ci. Ce faisant, le Comité estime

« […] qu’en omettant d’envisager des alternatives possibles à la détention des enfants, l’État partie n’a pas dûment pris en compte, en tant que considération primordiale, leur intérêt supérieur, ni au moment de leur détention ni au moment de la prolongation de la détention. » (Communication, §§ 13.14.).

B. Éclairage

Le C.D.E. a pour rôle d’assurer et de vérifier le respect de la CIDE. Pour ce faire, le Comité interprète les dispositions de la CIDE dans des observations générales ; il examine les rapports et communications étatiques ainsi que les communications individuelles. C’est dans le cadre de cette dernière compétence que le C.D.E. a rendu la décision commentée. L’examen de communications individuelles est une compétence du C.D.E. et permet de porter à sa connaissance une violation par un État partie à la CIDE d’un ou de plusieurs droits garantis par celle-ci. La Belgique a ratifié le Protocole établissant la procédure de présentation de communications individuelles le 30 mai 2014.

1. Une évolution juridique compliquée…

Au niveau des instances internationales d’abord, il nous faut mentionner la jurisprudence de la Cour européenne des droits de l’Homme (ci-après « CtEDH ») sur laquelle l’État belge s’appuie pour supporter sa position. L’arrêt Mubilanzila Mayeka et Kaniki Mitunga c. Belgique de 2006 auquel celui-ci fait référence est le premier d’une longue liste d’arrêts[6] dans lesquels la CtEDH s’est penchée sur la question de la détention d’enfant pour raison migratoire. Un développement exhaustif de cette jurisprudence n’est pas possible dans ce commentaire tant celle-ci est fournie[7]. Retenons simplement qu’à chaque fois qu’elle a statué sur le fond, la Cour a conclu que la détention violait la Convention européenne des droits de l’Homme en raison des conditions de détention ou des circonstances de la cause. La CtEDH ne condamne donc pas par principe la détention d’enfant pour raison migratoire. Elle considère que celle-ci est légale si c’est une décision de dernier ressort, qu’elle est d’une durée aussi brève que possible et que l’intérêt supérieur des enfants est une considération primordiale de la durée et des conditions de détention.

Au niveau de la Belgique ensuite, la question de la détention d’enfants migrants a fait l’objet d’une évolution juridique tumultueuse. Comme le mentionne DEI dans son intervention, entre 2008 et juillet 2018, la détention d’enfants en centre fermé en raison de leur situation migratoire ou de celle de leur parent n’était plus possible. Toutefois, l’article 74/9, intégré dans la loi du 15 décembre 1980 par la loi du 16 novembre 2011, permettait déjà cette détention. Saisie d’un recours introduit par plusieurs associations, la Cour constitutionnelle avait déclaré dans l’arrêt du 19 décembre 2013 précité que l’article 74/9 est conforme au droit belge et international.

Le 1^er août 2018, l’arrêté royal du 22 juillet 2018 venant préciser les conditions de détention est publié. Moins d’un mois après cette publication, la détention de familles avec mineurs pour raison migratoire a repris. Un recours en annulation a été introduit auprès du Conseil d’État. Le 4 avril 2019, ce dernier a provisoirement suspendu l’article 13 de l’arrêté royal, mettant alors fin à la pratique de détention. Le 24 juin 2021, le Conseil a rendu l’arrêt en annulation n°251.051, confirmant l’annulation de l’article 13 de l’arrêté royal mais rejetant le reste du recours. Il a en effet considéré que les conditions de détention prévues étaient illégales mais a maintenu l’opportunité de privations de liberté de maximum quatre semaines. Depuis cet arrêt, la détention de familles avec mineurs est redevenue légale en droit belge.

Le gouvernement actuel, par la voix du précédent Secrétaire d’État à l’asile et à la migration, Sammy Mahdi,  s’est engagé à ne plus détenir d’enfants en centre fermé durant l’entièreté de son  exercice, « […] reconnaissant ainsi tacitement les très graves conséquences de la détention sur les enfants »[8]. Pourtant, ce même gouvernement a poursuivi la procédure contre l’annulation de l’arrêté royal devant le Conseil d’État et a refusé d’adopter une loi interdisant formellement cette détention. Cette situation renforce non seulement l’insécurité juridique déjà importante pour les étrangers en Belgique (comme le souligne Hélène Gribomont) ; mais elle témoigne également d’une certaine ambiguïté par le biais du  double discours du pouvoir exécutif (comme le soutiennent plusieurs associations).

2. … et une solution simple

La détention d’enfants mineurs pour raisons migratoires a fait l’objet de plus de sept commentaires dans les cahiers de l’EDEM[9]. Un ouvrage[10] y a été consacré en 2021, sous l’impulsion de la clinique juridique Rosa Parks de l’UCLouvain. Tous soutiennent la même position : il faut interdire la détention d’enfants pour raison migratoire. Le présent commentaire s’inscrit dans ce courant et souligne une fois encore la nécessité d’adopter une loi interdisant la détention de familles migrantes avec enfants. 

Dans le corps de l’examen de fond de la décision annotée, le C.D.E. a réaffirmé que « la détention d’un enfant au motif du statut migratoire de ses parents constitue une violation des droits de l’enfant et est contraire au principe de l’intérêt supérieur de l’enfant » (communication, § 13.9.). Le Comité a également insisté sur le fait que, déjà dans ses observations finales à l’égard de la Belgique de 2019, il avait été demandé à l’État partie de ne plus détenir d’enfants dans des centres fermés. Pourtant, le Comité a considéré que la CIDE avait été violée en raison du manque de recherche d’alternatives à la détention effectuées par l’État belge. Dans la décision sœur rendue le même jour par le Comité (précitée en début de commentaire), la motivation et la conclusion sont, à quelques éléments près, identiques. Dans les deux cas le Comité n’affirme donc pas que la détention est en soi contraire à la CIDE.

Nous regrettons que le Comité n’ait pas conclu à l’interdiction de principe de la détention en indiquant que celle-ci est toujours contraire à l’intérêt supérieur de l’enfant, comme mentionné dans sa motivation. Nous craignons que certains États n’utilisent stratégiquement les quelques dernières phrases de ces décisions pour motiver d’autres détentions d’enfants migrants. En effet, nous redoutons qu’ils allèguent que le Comité accepte implicitement la détention lorsque celle-ci respecte toutes les conditions puisque, à deux reprises, le C.D.E. a conclu à la violation du principe de l’intérêt supérieur de l’enfant uniquement en raison du manque de recherche d’alternatives.

3. Conclusion

À titre de conclusion, nous souhaitons insister une fois encore sur le fait qu’on n’enferme pas un enfant. Point. Peu importe que des alternatives aient été envisagées, l’âge de l’enfant, les conditions ou la durée, la détention est toujours contraire à son intérêt supérieur. Il faut inscrire dans la loi belge cette interdiction pure et simple de détenir des enfants pour raison migratoire, une bonne fois pour toute. L’impératif est clair et facile à mettre en œuvre.

C. Pour aller plus loin

Lire l’arrêt : Comité des droits de l’enfant, Constatations adoptées par le Comité au titre du Protocole facultatif à la Convention internationale relative aux droits de l’enfant établissant une procédure de présentation des communications, concernant la communication n°55/2018, CRC/C/89/D/55/2018, 4 mars 2022.

Jurisprudence :

Cour eur. D.H., arrêt Mubilanzila Mayeka et Kaniki Mitunga c. Belgique, 12 octobre 2006.

Cour eur. D.H., arrêt Muskhadzhiyeva et autres c. Belgique, 19 janvier 2010.

Cour eur. D.H., arrêt Bubullima c. Grèce, 28 octobre 2010.

Cour eur. D.H., arrêt Rahimi c. Grèce, 5 avril 2011.

Cour eur. D.H., arrêt Kanagaratnam et autres c. Belgique, 13 décembre 2011.

Cour eur. D.H., arrêt Popov c. France, 19 janvier 2012.

Cour eur. D.H., arrêt Mahmundi et autre c. Grèce, 31 juillet 2012.

Cour eur. D.H., arrêt Mohamad c. Grèce, 11 décembre 2014.

Cour eur. D.H., arrêt A.M. et autres c. France, 22 juillet 2016.

Cour eur. D.H., arrêt A.B. et autres c. France, 12 juillet 2016.

Cour eur. D.H., arrêt Abdullahi Elmi et Aweys Abukabar c. Malte, 22 novembre 2016.

Cour eur. D.H., arrêt S.F. et autres c. Bulgarie, 7 décembre 2017.

Cour eur. D.H., arrêt H.A. et autres c. Grèce, 28 février 2019.

Cour eur. D.H., arrêt Sh.D. et autres c. Grèce et autres, 13 juin 2019.

Cour eur. D.H., arrêt G.B. et autres c. Turquie, 17 octobre 2019.

Cour eur. D.H., arrêt Moustahi c. France, 25 juin 2020.

Comité des droits de l’enfant, Constatations adoptées par le Comité au titre du Protocole facultatif à la Convention relative aux droits de l’enfant établissant une procédure de présentation de communications, concernant la communication n° 73/2019, CRC/C/89/D/73/2019, 4 mars 2022.

Doctrine :  

Cools, L., « L’enfermement d’enfants migrants à la lumière de la jurisprudence belge et strasbourgeoise » in S. Saroléa, et A. Sinon (dir.), 20 ans après l’affaire Tabitha, de nouvelles plumes pour analyser la détention d’enfants migrants à la lumière des droits humains, Limal, Anthémis, 2021, pp. 259-290.

D’Huart, P., « La détention des familles avec enfants mineurs : quelques éclaircissements sur l’article 74/9 », Newsletter EDEM, janvier 2014.

Farcy, J.-B., « Confirmation par la juridiction strasbourgeoise du caractère exceptionnel et subsidiaire de la rétention d’enfants mineurs en vue de leur éloignement », Cahiers de l’EDEM, septembre 2016.

Flamand, C., « Primauté du statut d’enfant sur le statut de mineur étranger isolé en situation irrégulière : oui, mais… », Cahiers de l’EDEM, avril 2019.

Gribomont, H., « Conditions de détention des mineurs : le mauvais exemple de la Bulgarie », Newsletter EDEM, décembre 2017.

Gribomont, H., « La Cour européenne des droits de l’homme interdit encore et toujours la détention de mineurs migrants », Cahiers de l’EDEM, août 2021.

Haumont, G. et Bribosia, E., « Quand se renvoyer la balle transforme les voies de recours en matière de détention des enfants migrants en un dédale kafkaïen », Cahiers de l’EDEM, novembre 2020.

Leardini, M. et Saroléa, S., « L’arrêt Moustahi :  intérêt supérieur et détention de l’enfant migrant aux frontières de l’Union européenne », Cahiers de l’EDEM, septembre 2020.

Saroléa, S. et Sinon, A., 20 ans après l’affaire Tabitha, de nouvelles plumes pour analyser la détention d’enfants migrants à la lumière des droits humains, Limal, Anthémis, 2021.

Autres :

Amnesty International, « La Belgique condamnée pour avoir détenu des enfants migrants », 7 mars 2022.

Cour eur. D.H., Factsheet – Unaccompanied migrant minors in detention, December 2021.

Cour eur. D.H., Factsheet – Accompanied migrant minors in detention, June 2022.

Plateforme Mineurs en exil, « La Belgique à nouveau condamnée par une instance internationale pour avoir détenu des enfants migrants », 7 mars 2022.

Ligue des droits humains, « Détention d’enfants pour des raisons de migration : le gouvernement face à ses contradictions », 27 mai 2021.

Unicef et Plate-forme mineurs en exil, « Le Conseil d’état confie la responsabilité d’interdire de l’enfermement des enfants aux politiciens », 8 juillet 2021.

Rapporteur spécial sur la torture et autres peines ou traitements cruels, inhumains ou dégradants, A/HRC/28/68, 5 mars 2015.

 

Pour citer cette note : A. Bodson, « Détenir des enfants en centres fermés, toujours une violation de la Convention Internationale relative aux droits de l’enfant », Cahiers de l’EDEM, juin 2022.