Cour eur. D.H., 22 juillet 2021, M.D. et A.D. c. France, req. n° 57035/18

Asile – Rétention administrative – Règlement Dublin III – Risque de fuite – Nourrisson – Centre inadapté – Onze jours – Intérêt supérieur de l’enfant – Mesure de dernier ressort – Contrôle effectif de la légalité – Articles 3 et 5, §§ 1^er et 4 CEDH.

La Cour européenne des droits de l’homme condamne la France pour avoir placé en rétention administrative pendant onze jours une mère et sa fille âgée de quatre mois en vue de leur transfert vers le pays responsable de l’examen de la demande de protection internationale de la première.

Hélène Gribomont

 

A. Arrêt

1. Faits

La première requérante a fui le Mali, craignant une mutilation génitale féminine et un mariage forcé. Elle est arrivée en France, via l’Italie, où elle a donné naissance à sa fille, la deuxième requérante. En juin 2018, les autorités ont jugé que l’Italie était responsable de l’examen de la demande de protection internationale de la première requérante et ont émis un ordre de transfert, conformément au règlement Dublin III.

Dans l’attente de son transfert, la première requérante fut d’abord assignée à résidence. Ensuite, estimant qu’il existait un risque non négligeable de fuite, les autorités la placèrent en centre de rétention administrative, avec sa fille. Le lendemain, ayant refusé d’embarquer sur un vol à destination de l’Italie, elles furent reconduites au centre de rétention, pour 28 jours.

Les requérantes introduisirent une demande de mesure provisoire devant la Cour européenne des droits de l’homme en application de l’article 39 du règlement de la Cour. La Cour fit droit à cette demande. Les autorités mirent fin à la rétention administrative des requérantes, après 11 jours.

2. Décision de la Cour

Les requérantes allèguent la violation de 3 dispositions de la Convention européenne des droits de l’homme (ci-après, CEDH)[1].

Les requérantes soutiennent que leur placement en rétention administrative constitue un traitement inhumain et dégradant contraire à l’article 3 de la CEDH.

• S’agissant de la rétention administrative des mineurs accompagnés, la Cour tient compte de trois facteurs pour apprécier l’existence d’une violation de l’article 3 : l’âge des enfants, l’adéquation des locaux à leurs besoins spécifiques et la durée de leur rétention (R.M. et autres c. France, A.M. et autres c. France, S.F. et autres c. Bulgarie). En l’espèce, compte tenu de ces trois facteurs, la Cour estime que les autorités ont soumis la deuxième requérante à un traitement dépassant le seuil de gravité requis par l’article 3 (§ 71). À la date de la rétention administrative, elle était âgée de 4 mois (§ 66). Les conditions d’accueil centre de rétention n’étaient pas adaptées à la rétention d’un nourrisson et de sa mère (§§ 67-68). Le centre est situé à proximité des pistes de décollage. La cour extérieure de la zone de vie dédiée aux familles était séparée par un simple grillage de la zone réservée aux hommes. Les équipements pour enfants et bébés sont sommaires et inadaptés aux besoins spécifiques d’un nourrisson. Le placement en rétention a duré 11 jours, qui plus est dans un centre inadapté à la présence d’un nourrisson (§ 70). La rétention a donc été excessive (§ 70). Le fait que la requérante mineure était accompagnée de sa mère durant la période de rétention n’amène pas d’autre conclusion. Cette circonstance n’exonère pas les autorités de leurs obligations positives au titre de l’article 3. Elles doivent protéger l’enfant mineur et prendre les mesures adéquates (A.B. et autres c. France). Au vu de sa particulière vulnérabilité, le statut de l’enfant l’emporte en droit sur celui de l’étranger en séjour irrégulier de son parent (§ 65). Le comportement du parent – le refus de la première requérante d’embarquer sur un vol à destination de l’Italie – n’est pas déterminant non plus (§ 70).
• Concernant la première requérante, la Cour souligne les liens inséparables unissant une mère et son bébé, les interactions résultant de l’allaitement et les émotions partagées. Cela étant, elle a été soumise à un traitement qui a été dépassé le seuil de gravité requis par l’article 3 (§ 71).

La Cour constate une violation de l’article 3 dans le chef des deux requérantes.

Les requérantes invoquent que le placement en rétention viole l’article 5, § 1^er, de la CEDH. Selon la jurisprudence constante de la Cour (A.B. et autres c. France, Popov c. France), le placement et le maintien en rétention d’un enfant mineur accompagnant ses parents ne sont conformes aux exigences de l’article 5, § 1^er, f), que si les autorités établissent qu’il s’agit d’une mesure de dernier ressort et qu’aucune autre mesure moins restrictive ne pouvait être appliquée (§§ 85-86).

• En droit français, les cas dans lesquels une personne accompagnée d’enfants mineurs peut être placée et maintenue en rétention administrative sont limitativement énumérées. La rétention d’un enfant mineur ne peut être décidée qu’en dernier ressort et pour une durée aussi brève que possible (§ 87).
• En l’espèce, compte tenu des conditions de rétention, et du constat de la violation de l’article 3, la Cour considère que les autorités n’ont pas effectivement vérifié que le placement et le maintien en rétention de la première requérante et de son enfant mineur constituaient des mesures de dernier ressort auxquelles aucune autre mesure moins restrictive ne pouvait être substituée (§§ 8889).

La Cour conclut à la violation de l’article 5, § 1^er, f).

Le recours invoque que la seconde requérante n’a pas bénéficié d’un recours effectif pour constater la légalité de son placement et de son maintien en rétention administrative, en méconnaissance de l’article 5, § 4, de la CEDH. Pour évaluer une telle allégation, la Cour vérifie si les juridictions internes ont effectivement tenu compte dans l’exercice de leur contrôle juridictionnel de la présence des enfants mineurs et recherché s’il était possible de recourir à une mesure alternative à leur placement et leur maintien en rétention (Moustahi c. France, A.M. et autres c. France, R.C. et V.C. c. France, A.B. et autres c. France, R.M. et autres c. France, R.K. et autres c. France) (§§ 97-98).

• En droit français, les conditions dans lesquelles le juge des libertés et de la détention contrôle la légalité du placement en rétention et décide de la prolonger sont définies de manière précise (§ 99).
• En l’espèce, les juridictions compétentes ont tenu compte de la présence de l’enfant mineur dans leur contrôle de la légalité du placement en rétention et de la prolongation. Toutefois, la Cour constate qu’elles se sont bornées à relever que le centre de rétention était habilité à recevoir des familles et disposait d’équipements spécifiques adaptés ainsi qu’à mentionner la durée limitée de la rétention. Elles n’ont pas eu d’égard aux conditions concrètes dans lesquelles le nourrisson était privé de liberté (§ 100). La première condition d’évaluation n’est pas remplie. La seconde ne l’est pas non plus. Les juridictions n’ont en effet pas recherché s’il était possible de recourir à une mesure alternative au placement et au maintien en rétention. Notamment, la circonstance que, jusqu’à leur placement en rétention, les requérantes faisaient l’objet de mesures d’assignation à résidence qu’elles ont respectées, n’a pas été sérieusement prise en considération (§ 101). Par conséquent, la seconde requérante n’a pas bénéficié d’un contrôle portant sur l’ensemble des conditions auxquelles est subordonnée la régularité de la rétention au regard de l’article 5, § 1^er.

La Cour est d’avis qu’il y a eu violation de l’article 5, § 4, à l’égard de la seconde requérante.

B. Éclairage

L’arrêt commenté est l’occasion de revenir sur la question épineuse de la détention des enfants migrants, dont la réponse est pourtant très simple : « On n’enferme pas un enfant. Point. ».

Cette question comprend deux volets : les conditions de détention, sous l’angle de l’article 3 de la CEDH, et la privation de liberté et la contestation de la légalité de la détention, sous l’angle de  l’article 5 de la CEDH[2]. Ces deux volets ont été abondamment commentés dans les Cahiers de l’EDEM, au regard, également, de la situation en Belgique. 

Revenir brièvement sur le contenu des commentaires publiés dans les Cahiers de l’EDEM permet d’inscrire l’arrêt commenté dans la lignée directe de la position de l’ensemble de nos contributeurs : détenir des mineurs étrangers est interdit car ce n’est pas nécessaire et qu’il n’y a pas de recours effectif. C’est également l’occasion de faire le point sur « la saga » des recours juridictionnels tendant à remettre en cause la détention des enfants migrants[3].

- Jean Baptiste Farcy a commenté l’arrêt R.M. et autres c. France, l’un des cinq arrêts rendus par la Cour en juillet 2016 condamnant la France pour sa pratique de détention administrative d’enfants mineurs accompagnant leurs parents en vue de leur éloignement[4]. La Cour y applique sa jurisprudence constante. D’une part, pour que le seuil de gravité requis par l’article 3 de la CEDH soit atteint, il faut tenir compte de l’âge de l’enfant, de la durée et des conditions de la rétention. D’autre part, eu égard à la situation particulièrement vulnérable des enfants mineurs, leur privation de liberté doit être nécessaire pour atteindre le but poursuivi, à savoir garantir l’éloignement de la famille. Les autorités ont ainsi l’obligation de recherche de mesures alternatives à la détention.

- J’ai moi-même analysé l’arrêt S.F. et autres c. Bulgarie. La Cour condamne la Bulgarie pour violation de l’article 3 de la CEDH, jugeant que les conditions de détention d’un couple et de leurs trois enfants irakiens les ont soumis à des traitements inhumains et dégradants. Le commentaire a été l’occasion de faire état de la situation en Belgique et d’aborder le projet, à l’époque, d’unité familiales fermées dans l’enceinte du centre 127bis à Steenokkerzeel, revenant sur l’abandon de la pratique de la détention des mineurs depuis une dizaine d’années.

- Christine Flamand a traité l’arrêt H.A. et autres c. Grèce concernant 9 MENA. Dans son commentaire, elle pointe le fait que la jurisprudence de la Cour met en cause les modalités de la détention plutôt que la détention même, critique partagée par d’autres auteurs et praticiens[5]. Elle décrit ensuite la situation en Belgique, suite à l’adoption de l’arrêté royal du 22 juillet 2018, modifiant l’arrêté royal du 2 août 2002, réglementant la détention des familles en centre fermé. Malgré les protestations du Comité des droits de l’enfant, de l’UNICEF et de nombreuses ONG investies dans la défense des droits de l’enfant, le centre a vu le jour et plusieurs familles y sont détenues. Christine Flamand aborde également l’arrêt en suspension du Conseil d’État rendu le 4 avril 2019, suite au recours en annulation et à la demande de suspension introduits contre l’arrêté royal par l’Ordre des barreaux francophones et germanophone et 15 associations. Le Conseil d’État a suspendu l’article 13 de l’arrêté royal du 22 juillet 2013 en ce qu’il insère 4 dispositions dans l’arrêté royal du 2 août 2002.

• L’article 83/8, qui permettait de restreindre l’accès à l’extérieur des maisons familiales jusqu’à 22 heures par jour pour des raisons d’ordre et de sécurité (§ 46).
• L’article 83/9, qui permettait au personnel du centre de pénétrer dans les maisons entre 6 heures et 22 heures sans devoir avertir la famille (§ 37).
• L’article 83/10, qui permettait de placer un enfant d’au moins 16 ans au cachot et de le faire sortir du régime des maisons familiales (§ 48).
• L’article 83/11, qui prévoyait que le maintien en maison familiale pouvait durer jusqu’à 1 mois sans exclure des centres sur les sites desquels des maisons familiales peuvent être construites, ceux où les enfants seraient exposés à des nuisances sonores particulièrement importantes (§ 50).

Ce faisant, le Conseil a interdit la détention des familles avec enfants dans les maisons familiales si les enfants y sont exposés à des nuisances sonores particulièrement importantes.

- Sylvie Sarolea et Maxime Leardini ont commenté l’arrêt Moustahi c. France. La Cour y conclut à la violation de l’article 3 dans le chef du père et de ses deux enfants mineurs, ressortissants comoriens. Elle retient également la violation de l’article 5, §§ 1^er et 4, dans le chef des enfants. Cet arrêt fut une nouvelle occasion de revenir sur la détention d’enfants migrants. Comme Christine Flamand, Sylvie Sarolea et Maxime Leardini soulèvent la possibilité d’interpréter l’article 5, § 1^er, f), différemment et à la lumière de l’intérêt supérieur de l’enfant. Depuis l’arrêt Mubilanzila Mayeka et Kaniki Mitunga c. Belgique, la Cour applique cet article aux mineurs alors qu’ils n’y sont pas spécifiquement visés. Elle pourrait opter pour un raisonnement privilégiant la vulnérabilité spécifique d’un enfant en séjour irrégulier et interpréter l’article 5, § 1^er, f), comme n’autorisant la détention qu’en cas de mesure « protectrice » au sens de l’article 5, § 1^er, d), comme l’avait demandé l’avocat dans l’affaire Mubilanzila (§ 100). Cela éviterait à la Cour de « devoir, dans chaque dossier, analyser les circonstances de fait pour, in fine, conclure affaire après affaire que les conditions requises pour détenir les mineurs d’une manière compatible avec la Convention font défaut ». Et par conséquent, de se trouver dans les situations où la Cour considère que les modalités de détention n’atteignent pas le seuil de gravité requis par l’article 3 alors que l’on connait, sans conteste, les conséquences néfastes de l’enfermement des enfants, notamment sur leur santé mentale.

- Emmanuelle Bribosia et Germain Haumont ont résumé et critiqué l’arrêt en annulation de l’arrêté royal du 22 juillet 2018, pris par le Conseil d’État le 1^er octobre 2020. Il annule l’article 13 de l’arrêté royal du 22 juillet 2018 introduisant les articles 83/8, 83/9 et 83/10 dans l’arrêté royal du 2 août 2002 (voy. supra), autrement dit, seules des dispositions édictant certaines prérogatives du personnel des centres fermés, et ordonne la réouverture des débats pour le surplus. Les griefs des associations requérantes mettant en évidence des lacunes dans la protection à prévoir, et en particulier le grief tiré de l’absence de protection contre les nuisances atmosphériques et sonores, sont écartés pour des motifs formels[6]. Au terme de leur analyse, les auteurs regrettent « l’utilisation minimaliste de la jurisprudence strasbourgeoise relativement aux lacunes de l’arrêté mises en évidence par les associations requérantes, et la protection amoindrie et fragmentaire des droits de l’enfant qui en résulte ». Et ce, alors que l’arrêt en suspension augurait « une autre voie d’analyse en critiquant le texte réglementaire litigieux à l’aune des applications concrètes qu’il rend possible ». Ils regrettent également que le Conseil d’État « renvoie la balle » aux juridictions judiciaires. Ce renvoi « s’avère foncièrement inefficace en termes de protection des familles et enfants concernés. En effet, cela suppose que des détentions soient effectivement ordonnées pour que soient mises en branle des procédures particulières ».

Depuis ce dernier commentaire dans les Cahiers de l’EDEM, deux éléments sont à pointer.

- Le secrétaire d’État à l’Asile et à la Migration, Sammy Mahdi, a déclaré dans sa Note de politique générale du 4 novembre 2020 que « [l]es mineurs ne peuvent pas être détenus dans des centres fermés » (p. 34)[7].

- Le 24 juin 2021, le Conseil d’État a rendu un arrêt dans lequel il maintient les autres modalités fixées dans l’arrêté royal du 22 juillet 2018. Il considère que les parties requérantes n’ont pas argumenté à suffisance leurs griefs ou que le Conseil y a déjà répondu dans l’arrêt du 1^er octobre 2020. Il confirme l’annulation de l’article 13 de l’arrêté royal du 22 juillet 2018 et rejette le reste du recours. Ce faisant, la balle reste dans le camp des juges judiciaires, amenés à contrôler la détention dans des cas individuels.

Dans les faits, les mineurs ne sont plus détenus au centre 127 bis. Sur le plan législatif, rien n’est moins sûr. Le secrétaire d’État à l’Asile et à la Migration est en tout cas très clair, comme l’attestent ses récentes déclarations dans la presse. La loi ne sera pas modifiée : « Ancrer ça[8] dans la loi, en soi je comprends la peur que la politique puisse changer après une nouvelle élection, mais la loi peut changer aussi après une nouvelle élection. On pourrait installer une loi aujourd’hui et demain il y a une nouvelle majorité politique qui réinstaure la possibilité d’enfermer des enfants ». Une insécurité juridique de plus pour les étrangers dans le paysage politique belge, dont on connait la précarité et l’instabilité.

C. Pour aller plus loin

Lire l’arrêt : Cour eur. D.H., 22 juillet 2012, M.D. et A.D. c. France, req. n° 57035/18

Jurisprudence :

Cour européenne des droits de l’homme

- 12 octobre 2006, Mubilanzila Mayeka et Kaniki Mitunga c. Belgique, req. n° 13178/03 ;

- 19 janvier 2010, Muskhadzhiyeva et autres c. Belgique, req. n° 41442/07 ;

- 13 décembre 2011, Kanagaratnam et autres c. Belgique, req. n° 15297/09 ;

- 19 janvier 2012, Popov c. France, req. n^os 39472/07 et 39474/07 ;

- 12 juillet 2016, R.M. et autres c. France, req. n° 33201/11 ;

- 12 juillet 2016, A.B. et autres c. France, req. n° 11593/12 ;

- 12 juillet 2016, A.M. et autres c. France, req. n° 24587/12 ;

- 12 juillet 2016, R.K. et autres c. France, req. n° 68264/14 ;

- 12 juillet 2016, R.C. et V.C. c. France, req. n° 76491/14 ;

- 7 décembre 2017, S.F. et autres c. Bulgarie, req. n° 8138/16 ;

- 25 juin 2020, Moustahi c. France, req. n° 9347/14.

Conseil d’État

- C.E., 4 avril 2019, n° 244 190 ;

- C.E., 1^er octobre 2020, n° 248 424 ;

- C.E., 24 juin 2021, n° 251 051.

Doctrine :

- Bribosia E. et Haumont G., « Quand se renvoyer la belle transforme les voies de recours en matière de détention des enfants migrants en un dédale kafkaïen », Cahiers de l’EDEM, novembre 2020, pp. 22-31 ;

- Carlier J.-Y. et Sarolea S., Droit des étrangers, Bruxelles, Larcier, 2016, pp. 119-122 et 235 ;

- Carlier J.-Y. et Sarolea S., « On n’enferme pas un enfant. Point », in L’étranger, la veuve et l’orphelin... Le droit protège-t-il les plus faibles ?, Liber amicorum Jacques Fierens, Bruxelles, Larcier, 2020, pp. 209-219 ;

- Farcy J.-B., « Confirmation par la juridiction strasbourgeoise du caractère exceptionnel et subsidiaire de la rétention d’enfants mineurs en vue de leur éloignement », Newsletter EDEM, septembre 2016, pp. 4-7 ;

- Fierens J., « L’enfermement des migrants enfants », Journal du droit des jeunes, n° 400, 2020, pp. 23-29 ;

- Flamand C., « Primauté du statut d’enfant sur le statut de mineur étranger isolé en situation irrégulière : oui, mais… », Cahiers de l’EDEM, avril 2019, pp. 11-18 ;

- Gelblat A., « La CEDH et la pratique française de rétention des mineurs étrangers : L’impossibilité pratique plutôt que l’interdiction de principe ? », La Revue des droits de l’homme [En ligne], Actualité Droits-Libertés, publié le 29 août 2016 ;

- Gribomont H., « Conditions de détention des mineurs : le mauvais exemple de la Bulgarie », Newsletter EDEM, décembre 2017, pp. 7-16 ;

- Sarolea S. et Leardini M., « L’arrêt Moustahi : intérêt supérieur et détention de l’enfant migrant aux frontières de l’Union européenne », Cahiers de l’EDEM, septembre 2020, pp. 8-18 ;

- Sarolea S. et Sinon A. (dir.), 20 ans après l’affaire Tabitha. De nouvelles plumes pour analyser la détention d’enfants migrants à la lumière des droits humains, Anthemis, Lima, 2021

 

Pour citer cette note : H. Gribomont, « La Cour européenne des droits de l’homme interdit encore et toujours la détention de mineurs migrants », Cahiers de l’EDEM, août 2021.