Le Recteur de l'Université catholique de Louvain fait savoir que

Mr Pierre Squevin

soutiendra publiquement sa dissertation pour l'obtention du titre de Docteur en sciences Politiques et Sociales

Learning about policies behind the scenes: policy advice circulation and use by ministerial advisers in two Belgian francophone governments

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Résumé

Les conseillers ministériels sont les personnes spécialement nommées et choisies pour travailler dans l’entourage immédiat des ministres. A ce titre, les conseillers ministériels font partie intégrante des élites politico-partisanes et gouvernementales, bien qu’ils restent très souvent à l’abri des regards. En tant que catégorie d’acteurs à part entière, ces personnes ne reçoivent pas toujours l’attention des chercheurs et il existe encore de nombreuses zones d'ombre quant à leur contribution aux processus d'élaboration des politiques publiques. Ceci dit, en Belgique, on a déjà démontré que les conseillers ministériels étaient des acteurs-clés dans la formulation des politiques publiques au niveau des différents gouvernements. Dès lors, les aborder revient à se concentrer sur les principaux lieux de formulation des politiques, où un travail politique décisif est mené et où un arbitrage important entre une série d’options politiques est réalisé.

Les conseillers ministériels sont tout autant producteurs de conseils à destination de leur ministre que consommateurs de connaissances et d’information relatives aux politiques publiques. Ils sont notamment actifs dans la coordination de sources de conseil internes ou externes. Or, l'exposition à ces informations à propos des politiques publiques et leurs liens consultatifs avec toute une série d'acteurs plus ou moins éloignés du gouvernement peuvent les amener à adopter une vision différente des politiques qu'ils conçoivent et préparent. Ils peuvent en arriver à changer leurs appréciations des éléments constitutifs des politiques en cours d’élaboration. Ce genre de dynamique cognitive, qui consiste en une relative altération des croyances, est généralement désignée par le terme d'apprentissage sur les politiques publiques. Cette recherche pose donc la question suivante : Quelles formes prend l'apprentissage des conseillers ministériels lorsqu'ils sont engagés dans des processus de formulation des politiques publiques et comment expliquer que des formes différenciées d'apprentissage soient à l’œuvre parmi eux?

Cette étude se base sur des données d'enquête en ligne collectées en 2018-2019, auprès de conseillers ministériels travaillant pour deux gouvernements belges : les gouvernements de la Région wallonne et de la Fédération Wallonie-Bruxelles (n=107, taux de réponse=64%). Les analyses statistiques ont été réalisées à l'aide de techniques de régression linéaire multiple et tobit.

Cette recherche montre que, même s’ils demeurent des acteurs politico-partisans et donc des acteurs foncièrement intéressés, les conseillers ministériels apprennent bel et bien sur les politiques en préparation. Elle met également en évidence certaines conditions de leurs expériences d'apprentissage. D'abord, des attitudes contrastées dans les échanges consultatifs et informationnels sur les politiques semblent susciter chez eux des parcours d'apprentissage divergents. Deuxièmement, les différents rôles des conseillers ministériels et leurs domaines d'activité tendent à orienter leur apprentissage sur des aspects spécifiques des politiques et à affecter à la fois l'intensité et la direction de cet apprentissage. Troisièmement, les diverses caractéristiques des défis politiques auxquels ils sont confrontés, comme les besoins variables de coordination et les niveaux d'accords mutuels entre les parties-prenantes sur les objectifs d’action publique à poursuivre, façonnent davantage leurs expériences d'apprentissage.

Cette étude contribue non seulement à la recherche sur les conseillers ministériels par l'utilisation et l’application d'une nouvelle perspective théorique, mais aussi à l'apprentissage sur les politiques publiques en tant qu’approche conceptuelle, en raison des spécificités des modes d'apprentissage qui y sont saisis.

Abstract

Ministerial advisers are the specially appointed individuals working for ministers. As such they are an integral part of political-partisan and governmental elites, although they mostly stay hidden from view. As a distinct category of actors, they do not receive a lot of scholarly attention and there are still many blind spots as to their contributions to policymaking processes. However, in Belgium, it was demonstrated that ministerial advisers were key players in the formulation of policies at the level of governments. In some ways, approaching them is tantamount to focusing on the main venues of policy formulation, where decisive policy work is carried out and where important arbitration between a range of policy options is realized.

As much as they are producers of advice destined to their ministers, ministerial advisers are also receivers of policy relevant knowledge. They are notably active in the coordination of internal and external sources of advice. Yet, exposure to policy-relevant information and advisory linkages with a series of actors more or less distant from government, might lead them to adopt a different view about the policies they actively prepare. They might change their appreciations of the various elements constitutive of policies. Such cognitive dynamics, consisting in updating beliefs about policies, are typically referred to as policy learning. This research thus asks the following question: What are the learning patterns of ministerial advisers when engaged in processes of policy formulation and how can differential learning patterns be explained?

This study is based on online survey data collected in 2018-2019, from ministerial advisers working for two Belgian governments: the Walloon Region and the Wallonia-Brussels Federation Governments (n=107, response rate=64%). Statistical analyses were performed using multiple linear and tobit regression techniques.

This research shows that, despite remaining political partisan and thus interested actors, ministerial advisers do learn about policies in preparation. It also uncovers some conditions of their policy learning experiences. First, contrasting attitudes in policy-relevant advisory and informational exchanges seem to elicit divergent learning pathways in them. Second, the various roles of ministerial advisers and their arenas of activity, tend to direct their learning on specific aspects of policies and to affect both the intensity and direction of their puzzling. Third, diverse features of the policy challenges they are confronted with, like varying needs for coordination and levels of mutual agreements amongst stakeholders over the goals to pursue with policy proposals, further shape their learning experiences.

This study not only contributes to research on ministerial advisers through the application of a novel theoretical perspective, but also to policy learning as a lens, because of the specificities of the learning patterns that are captured here.

Membres du jury

Prof. Christian de Visscher (UCLouvain), Président du jury
Prof. David Aubin (UCLouvain), Promoteur
Prof. Marleen Brans (KU Leuven), Promotrice
Prof. Bernadette Connaughton (University of Limerick, Irlande), Membre du comité d’accompagnement
Prof. Patrick Hassenteufel (Université Paris-Saclay, Sciences Po Saint-Germain-en-Laye, UMR Printemps, France), Membre du comité d’accompagnement
Prof. Stéphane Moyson (UCLouvain), Secrétaire