C.C., 19 juillet 2018, arrêt n° 93/2018

Saisie par le Conseil d’État de questions préjudicielles, la Cour constitutionnelle est interrogée, d’une part, sur la compatibilité de l’habilitation accordée au Roi par la loi du 30 avril 1999 relative à l’occupation des travailleurs étrangers avec le principe de légalité et, d’autre part, sur le respect du principe d’égalité par le régime des permis de travail. La Cour constitutionnelle s’inscrit dans la lignée de sa jurisprudence antérieure mais l’affaire n’est pas close, pour autant.

Art. 191 Constitution – Principe de légalité – Principe d’égalité – Travailleurs étrangers – Droit au travail – Permis de travail – Principe de l’autorisation préalable – Non-violation.

A. Arrêt

1. Faits et questions préjudicielles posées à la Cour constitutionnelle

Par un arrêt du 19 juillet 2016, le Conseil d’État a posé plusieurs questions préjudicielles à la Cour constitutionnelle concernant la législation relative aux permis de travail[1]. Cette affaire fait suite au refus de la ministre de la Région de Bruxelles-Capitale chargée de l’emploi, saisie sur recours, d’octroyer une autorisation d’occupation au premier requérant et de renouveler le permis de travail de la deuxième partie requérante.

Les requérants soulèvent un premier moyen pris de l'illégalité de l'acte attaqué quant aux motifs de droit et de la violation des articles 10, 11, 23 et 191 de la Constitution. Selon eux, la décision attaquée repose sur l’application d’une règlementation illégale, à savoir l’arrêté royal du 9 juin 1999[2], en ce que l’article 191 de la Constitution réserve au législateur la compétence de prévoir les différences de traitement entre Belges et étrangers. Or, en vertu de l’article 8 de la loi du 30 avril 1999 relative à l’occupation des travailleurs étrangers, le Roi est habilité à déterminer « les catégories ainsi que les conditions d’octroi, de validité, de prorogation, de renouvellement, de refus et de retrait des autorisations d’occupation et des permis de travail »[3]. Les requérants mettent ainsi en cause l’habilitation accordée au Roi, jugée excessive et donc inconstitutionnelle.

Dans un autre moyen, les parties requérantes font valoir qu’il n’apparaît pas conforme aux articles 10, 11, 22, 23 et 191 de la Constitution, lus en combinaison avec l’article 8 de la Convention européenne des droits de l’homme, que les étrangers autorisés au séjour doivent obtenir un permis de travail afin d’occuper un emploi salarié, à moins que cette restriction ne soit dûment justifiée. Ce moyen porte sur la compatibilité avec les dispositions précitées du mécanisme de permis de travail à l’égard des étrangers ayant été antérieurement autorisés au séjour, fusse de manière limitée et, le cas échéant, à la faveur d’une mesure de régularisation du séjour conditionnée par l’octroi d’un premier permis de travail, comme en l’espèce.

Tenant compte de l’argumentation des requérants, le Conseil d’État décide de surseoir à statuer et de poser trois questions préjudicielles à la Cour constitutionnelle qui, comme le souligne la juridiction administrative, mettent en cause la constitutionnalité de dispositions de la loi du 30 avril 1999 :

1. « Interprété comme habilitant le Roi à prendre des mesures restreignant l’octroi, la validité, la prorogation ou le renouvellement des autorisations d’occupation et des permis de travail, l’article 8, § 1er, de la loi du 30 avril 1999 relative à l’occupation des travailleurs étrangers viole-t-il les articles 10, 11 et 191 de la Constitution, ou l’une ou l’autre de ces dispositions, lues isolément ou en combinaison avec les articles 23, 105 et 108 de la Constitution, en ce que l’article 191 de la Constitution réserve au législateur la compétence de prévoir les différences de traitement qui défavorisent les étrangers en matière de protection accordée aux personnes et aux biens ? »;

2. « Les articles 4/1[4] et 5 de la loi du 30 avril 1999 relative à l’occupation des travailleurs étrangers violent-ils les articles 22, 23 et 191 de la Constitution, ou l’une ou l’autre de ces dispositions, lues isolément ou en combinaison avec l’article 8 de la Convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales et l’article 1er du Premier protocole additionnel à cette Convention, en prévoyant que l’étranger doit justifier d’un permis de travail découlant d’une autorisation d’occupation octroyée à l’employeur potentiel de cet étranger, singulièrement lorsque celui-ci a antérieurement été autorisé au séjour, fût-ce de manière limitée ? »;

3. « En cas de réponse négative à la deuxième question, les articles 4/1 et 5 de la loi du 30 avril 1999 relative à l’occupation des travailleurs étrangers violent-ils les articles 22, 23 et 191 de la Constitution, ou l’une ou l’autre de ces dispositions, lues isolément ou en combinaison avec l’article 8 de la Convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales et l’article 1er du Premier protocole additionnel à cette Convention, en prévoyant que l’étranger doit justifier d’un permis de travail découlant d’une autorisation d’occupation octroyée à l’employeur potentiel de celui-ci, singulièrement lorsque cet étranger a antérieurement été autorisé au séjour, fût-ce de manière limitée pour un an et sous le respect d’un certain nombre de conditions liées à l’autorisation d’occupation et au permis de travail temporaires initialement accordés et ayant précisément ouvert ce droit au séjour limité ? ».

2. Arrêt de la Cour constitutionnelle

La Cour constitutionnelle répond, d’abord, à la première question préjudicielle, avant de traiter ensemble les deuxième et troisième questions.

- Quant à la première question préjudicielle

Alors que l’article 23 de la Constitution garantit le droit au travail et au libre choix d’une activité professionnelle, l’article 191 de la Constitution exige que toute différence de traitement défavorisant les étrangers par rapport aux Belges soit établie par une norme législative. Autrement dit, des différences de traitement sont possibles, pour autant qu’elles soient fixées par la loi, comprise ici au sens formel. Conformément à la jurisprudence de la Cour constitutionnelle, cette disposition n’interdit toutefois pas au législateur d’accorder des délégations au pouvoir exécutif, à condition que celles-ci portent sur l’exécution de mesures dont le législateur compétent à déterminé l’objet (B.3.2.).

Dans un arrêt du 3 avril 2014, la Cour constitutionnelle a jugé que la différence de traitement existante entre les travailleurs de nationalité belge et étrangère est établie par la loi dès lors que ce sont les articles 4 et 5 de la loi du 30 avril 1999 qui établissent le principe selon lequel un travailleur étranger voulant occuper un emploi en Belgique doit y être préalablement autorisé[5]. Par conséquent, l’habilitation accordée au Roi n’est pas incomptable avec l’article 23 de la Constitution et avec le principe de légalité visé à l’article 191 de la Constitution, ce que confirme l’arrêt commenté[6].

La Cour constitutionnelle va toutefois plus loin que dans son arrêt du 3 avril 2014. Elle ajoute qu’il « revient au juge compétent de contrôler, le cas échéant, que le Roi n’a pas fait un usage abusif de l’habilitation qui Lui a été accordée par le législateur » (B.9.4.). Il appartient ainsi au Conseil d’État de vérifier que l’arrêté royal d’exécution de la loi du 30 avril 1999 ne restreint pas le droit des étrangers de travailler sur le territoire belge au-delà de ce que prévoit la loi.

- Quant aux deuxième et troisième questions préjudicielles

Les deuxième et troisième questions préjudicielles invitent la Cour à examiner la compatibilité avec les dispositions de référence de l’obligation imposée aux ressortissants étrangers d’obtenir un permis de travail afin de travailler en Belgique lorsqu’ils ont été antérieurement autorisés au séjour de manière limitée, comme c’est le cas du second requérant. La question se pose de savoir si le droit au travail consacré à l’article 23 de la Constitution et le droit à la vie privée, protégé par l’article 22 de la Constitution et l’article 8 de la Convention européenne des droits de l’homme, ainsi que le principe d’égalité et de non-discrimination s’opposent à une telle obligation.

Selon la Cour constitutionnelle, la différence de traitement au sujet de laquelle elle est interrogée concerne les travailleurs belges, d’une part, et les travailleurs étrangers autorisés au séjour pour une durée limitée, d’une part (B.15.). En effet, les seconds, à l’inverse des premiers, sont soumis à l’obligation d’obtenir une autorisation préalable afin de travailler en Belgique. Si l’article 191 de la Constitution permet au seul législateur d’instituer une différence de traitement entre les Belges et les étrangers, cette disposition n’autorise pas le législateur à établir une différence de traitement au détriment des étrangers qui soit jugée discriminatoire. Pour être acceptable, une différence de traitement doit répondre à certaines exigences légales.

Sans remettre en cause l’objectif de la législation relative à l’occupation des travailleurs étrangers, à savoir ne permettre l’arrivée de nouveaux travailleurs sur le marché du travail belge que lorsque ce marché peut les accueillir, la Cour constitutionnelle considère que l’obligation imposée à l’employeur et au travailleur étranger d’obtenir, respectivement, une autorisation d’occupation et un permis de travail est une mesure pertinente pour atteindre l’objectif du législateur (B.16.2.). La Cour constitutionnelle juge, ensuite, que cette conclusion vaut également à l’égard des ressortissants de pays tiers autorisés à séjourner sur le territoire de manière limitée. Selon elle, on ne peut pas reprocher au législateur de ne pas les avoir exceptés de l’obligation d’obtenir une autorisation préalable, de manière à s’assurer que les conditions pour que le marché du travail puisse les accueillir soient réunies (B.16.2.).

Enfin, quant au caractère limité dans le temps du permis de travail B, et l’obligation qui en découle pour son titulaire d’en demander le renouvellement, comme en l’espèce, la Cour constitutionnelle souligne que la disposition en cause, à savoir l’article 3 de l’arrêté royal du 9 juin 1999, échappe à sa compétence (B.17.1.). Il en va de même au sujet de l’arrêté royal du 7 octobre 2009 qui régit le mécanisme de régularisation « par le travail » dont a bénéficié le second requérant[7]. Par conséquent, il « revient à la juridiction a quo d’examiner la compatibilité de cette règlementation avec les dispositions constitutionnelles et conventionnelles citées dans la troisième question préjudicielle » (B.17.2.).

B. Eclairage

Les questions préjudicielles posées à la Cour constitutionnelle sont importantes. Elles concernent, à la fois, la constitutionnalité de l’habilitation accordée au pouvoir exécutif concernant les modalités et les conditions d’obtention des permis de travail, et le respect avec les droits fondamentaux du régime du permis de travail B. La Cour n’y répond que partiellement puisque, concernant tant l’habilitation accordée au Roi que le caractère temporaire du permis de travail B, elle juge qu’il revient au Conseil d’État de se prononcer. Pour le reste, l’arrêt de la Cour s’inscrit dans la lignée de sa jurisprudence antérieure.

Plus fondamentalement, il nous semble que les parties requérantes questionnent, d’une part, le respect du principe d’égalité et de non-discrimination entre différentes catégories d’étrangers (1) et, d’autre part, la proportionnalité du régime du permis de travail (2).

1. Le principe d’égalité entre étrangers

Relativement à la première question préjudicielle, la Cour constitutionnelle examine si la différence de traitement créée entre les Belges et les étrangers répond aux exigences légales. Elle s’appuie sur son arrêt du 3 avril 2014 pour répondre de manière positive, tout en renvoyant l’affaire au Conseil d’État à qui il appartient de vérifier que le pouvoir exécutif n’a pas fait un usage abusif de l’habilitation que le législateur a accordée au Roi. Ainsi que le soutenaient le Conseil des ministres, le Gouvernement de la Région de Bruxelles-Capitale et le Gouvernement flamand, la première question n’appelle pas une réponse différente que celle qui a été donnée dans ledit arrêt (A.2. et A.3.). Sur ce point, la réponse de la Cour constitutionnelle ne nécessite pas davantage de commentaires.

Bien que la Cour constitutionnelle a limité son examen au respect du principe de légalité, ce qui se comprend au vu de la formulation de la première question préjudicielle, l’argumentation des parties requérantes devant le Conseil d’État portait également sur le respect du principe d’égalité entre différentes catégories d’étrangers. Elles posent effectivement la question de savoir si le régime institué par l’arrêté royal du 9 juin 1999 ne traite pas de manière identique des étrangers se trouvant dans des situations distinctes, à savoir les étrangers résidant déjà de manière légale sur le territoire belge, le cas échéant à la faveur d’une mesure de régularisation « par le travail », et les étrangers cherchant à être admis sur le territoire belge afin de travailler.

Ainsi que l’avancent les requérants dans l’affaire en cause, des étrangers dans des situations différentes peuvent, dans certains cas, être traités de la même manière. À cet égard, il est possible de défendre que les étrangers régularisés « par le travail », qui séjournent en Belgique depuis plusieurs années, se trouvent dans une situation particulière qui justifierait alors l’application d’un régime spécifique. De même, les étrangers qui sollicitent le renouvellement de leur permis de travail sont dans une situation différente des étrangers qui introduisent une première demande de permis de travail. Dans un arrêt de 2001, la Cour constitutionnelle a toutefois jugé que l’obligation d’obtenir une autorisation d’occupation et un permis de travail imposée à l’ensemble des travailleurs salariés étrangers, alors qu’ils se trouvent dans des situations différentes, ne viole pas le principe d’égalité de traitement et de non-discrimination[8]. La Cour précise néanmoins que la compétence du Roi est liée par les engagements internationaux de la Belgique, de sorte que certaines catégories d’étrangers, en raison de leur nationalité ou de leur statut, ne peuvent se voir imposer l’obligation d’obtenir un permis de travail[9].

A l’inverse, il est possible que des étrangers se trouvant dans une situation comparable soient traités de manière différente. Nous pouvons citer ici deux exemples. Le critère de nationalité – bien qu’habituellement suspect – comme condition d’obtention d’un permis de travail B, inscrit à l’article 10 de l’arrêté royal du 9 juin 1999, a pour effet de favoriser les ressortissants qui possèdent la nationalité d’un État ayant conclu un accord international en matière d’occupation des travailleurs avec la Belgique[10]. De la même manière, l’octroi d’un permis de travail B est facilité pour les travailleurs étrangers qui sont considérés comme hautement qualifiés, dont la définition comprend un critère salarial qui apparait a priori arbitraire[11]. Il s’agit de différences de traitement qui, bien que rarement soulevées, pourraient être qualifiées de discriminatoires.

Relativement à la première question préjudicielle, le jugement de la Cour constitutionnelle se cantonne à l’examen de la différence de traitement entre travailleurs belges et travailleurs étrangers au regard du principe de légalité. Néanmoins, la question du respect du principe d’égalité entre travailleurs étrangers mérite également d’être posée, ainsi que l’avaient soulevée les parties requérantes devant le Conseil d’État.

2. La proportionnalité du régime du permis de travail en question

Les deuxième et troisième questions préjudicielles portent sur la conformité du régime du permis de travail B, et en particulier l’exigence de renouvellement, avec les droits fondamentaux, notamment le droit au travail et le droit au respect de la vie privée. Bien que la question préjudicielle concerne singulièrement les personnes ayant été antérieurement autorisées au séjour, la réflexion ne se limite pas, selon nous, à cette situation.

Selon les parties requérantes, l’obligation pour les travailleurs étrangers de renouveler leur permis de travail, au mieux tous les ans, ce qui implique que le respect des conditions initiales d’octroi sont à nouveau examinées, ne se justifie ni au regard de la nécessité d’assurer le bien-être économique de l’État, ni de celle de protéger certains secteurs d’activité d’une concurrence préoccupante (A.6.1.). Cette exigence est d’autant moins justifiée que l’étranger, à l’instar du second requérant, a travaillé durant son séjour légal et ne constitue pas une charge pour le système d’assistance sociale. Les parties requérantes mettent, ensuite, en cause le fait que le principe de l’autorisation préalable contribue à la réalisation des objectifs poursuivis par le législateur. Elles considèrent, enfin, que cette exigence est disproportionnée puisqu’elle a pour effet de lier le droit au travail et le droit au séjour de la personne étrangère au comportement d’un tiers, à savoir l’employeur (A.9.2.). Selon nous, les parties requérantes soulèvent ici des questions fondamentales, bien que rarement discutées.

À nouveau, le raisonnement de la Cour constitutionnelle est relativement succinct. En validant le régime du permis de travail B tel qu’il existe à l’heure actuelle, tout en se déclarant incompétente au sujet de la temporalité de ce permis imposée par l’arrêté royal du 9 juin 1999, la Cour s’inscrit dans la continuité de son arrêt du 29 mars 2001[12]. Pas davantage que dans ce dernier, la Cour constitutionnelle ne remet ici en cause la légitimité de l’objectif poursuivi par le législateur, à savoir éviter que des travailleurs migrants puissent être engagés sans égard à la situation du marché du travail et afin de conserver la priorité de l’emploi à la main-d’œuvre disponible sur le territoire[13]. La Cour n’entre pas réellement dans un examen de la légitimité même du but, « sa présence suffit », dès lors que la Cour s’inscrit dans la politique d’immigration contrôlée[14]. La Cour veuille ainsi, et nous pouvons le comprendre, à ne pas entrer dans des considérations idéologiques et politiques qui dépassent les contours d’une question juridique. Il s’agit là d’une réflexion qui doit être menée, non pas dans le prétoire, mais dans les assemblées législatives et les débats politiques. Par contre, de tels arguments peuvent jouer un rôle dans l’analyse de la proportionnalité des mesures visées[15]. Là, la Cour considère que la mesure en cause est pertinente pour atteindre l’objectif du législateur. Elle estime également qu’il existe un rapport d’adéquation entre l’objectif poursuivi et ladite mesure. Cependant, la Cour n’examine pas la proportionnalité au sens strict de celle-ci. Cela nécessite une mise en balance des intérêts en présence ayant pour effet de confronter, une fois encore, la Cour constitutionnelle à une question de nature politique.

La nature restrictive du régime du permis de travail B, et en particulier le lien de dépendance entre l’employeur et le travailleur, est une source de précarisation pour ce dernier dont on peut légitimement questionner le bien-fondé. Cette affaire présente le mérite de soulever la question, même si la nature davantage politique que juridique de celle-ci explique que le débat soit mené dans d’autres enceintes.

3. Conclusion

À la lecture de cet arrêt, certains seront peut-être déçus, mais la déception était prévisible au vu de la position habituelle de la Cour constitutionnelle. Elle s’inscrit ici dans la continuité de ses arrêts antérieurs en la matière. Plus généralement, la déception est à la mesure de la faible justiciabilité des droits économiques et sociaux en Europe[16].

Les déçus pourront toujours se raccrocher à la compétence du Conseil d’État de contrôler, d’une part, que le Roi n’a pas fait un usage abusif de l’habilitation que Lui a accordée le législateur et, d’autre part, que l’arrêté royal de 2009 relatif à la régularisation « par le travail » est conforme au droit au travail et au droit au respect de la vie privée.

C. Pour aller plus loin

Lire l’arrêt : C.C., 19 juillet 2018, arrêt n° 93/2018.

Jurisprudence :  

- C.C., 3 avril 2014, arrêt n° 62/2014 ;

- C.A., 29 mars 2001, arrêt n° 40/2001 ;

- C.E., arrêt 235.525 du 19 juillet 2016, Thalass Alif et Mohamed Saouti.

Pour citer cette note : J.-B. Farcy, « Le régime des permis de travail devant le juge constitutionnel : une nouvelle occasion manquée ? », Cahiers de l’EDEM, septembre 2018.