C.C.E., 31 juillet 2017, n° 190 280

Dans l’arrêt commenté du C.C.E., la juridiction, saisie d’un recours de plein contentieux contre une décision de refus de reconnaissance du statut de réfugié, se prononce sur l’applicabilité de la clause d’exclusion à un ressortissant palestinien, originaire de la bande de Gaza. Celui-ci était enregistré comme bénéficiaire de l’assistance de l’agence des Nations Unies pour les Réfugiés de Palestine dans le Proche Orient (UNRWA) avant de quitter son pays. Le C.C.E. estime que la protection de l’UNRWA a cessé suite à son départ du pays et qu’il ne pourra s’en prévaloir en cas de retour en raison des difficultés pratiques d’accéder à sa région d’origine. Partant, le C.C.E. lui reconnaît le statut de réfugié de plein droit.

Conseil du contentieux des étrangers – Réfugié UNRWA – Bande de Gaza – Art. 1, D, de la Convention de Genève – Art. 12 Directive 2011/95/EU – Art. 55/2 Loi 15 décembre 1980 – Exclusion du statut de réfugié – Assistance UNRWA a cessé – Impossibilité de retourner dans la zone où UNRWA exerce son mandat – Motifs personnels de fuite – Situation personnelle de grave insécurité – Obstacles pratiques d’accès à la région d’origine – Reconnaissance de statut de plein droit.

A. Arrêt commenté

Le C.C.E. est saisi d’un recours contre une décision négative du C.G.R.A. concernant un ressortissant palestinien, originaire de la Bande de Gaza. Celui-ci est enregistré comme réfugié auprès de l’UNRWA^[1]. Il a vécu dans un camp de réfugiés jusqu’à son départ de Gaza. À l’appui de sa demande, il invoque qu’infirmier de formation, il a participé à un sitting pour réclamer davantage de droits, d’accès à l’emploi, l’électricité et l’eau ainsi que contre la division du Fatah et du Hamas. Il a été appréhendé par le Hamas, mis en garde à vue et maltraité pendant plusieurs jours. Il a été à nouveau arrêté à plusieurs reprises par la suite et sévèrement menacé, à tel point qu’il a décidé de quitter le pays.

Le C.G.R.A. examine l’applicabilité de la clause d’exclusion prévue à l’article 1, D, de la Convention de Genève à la situation du requérant. Bénéficiant d’une protection de l’UNRWA dans son pays d’origine, la clause d’exclusion s’applique sauf si la situation du requérant entre dans le champ d’application de l’exception prévue à l’article 1, D, alinéa 2. Celle-ci prévoit que si la protection de l’UNRWA aura cessé pour une raison quelconque, sans que le sort de ces personnes ait été définitivement réglé, ces personnes bénéficieront de plein droit du statut de réfugié.

Le C.G.R.A. vérifie les raisons pour lesquelles la protection a cessé selon les déclarations du requérant et estime que celles-ci ne sont pas convaincantes ni crédibles, tant sur la question des arrestations et mauvais traitements subis que sur la précarité des conditions de vie socio-économiques qui le concernent. Le C.G.R.A. estime en outre que le requérant a pu bénéficier des différents services de l’UNRWA (éducation, études, ...). Si le C.G.R.A. admet que les conditions de vie sont pitoyables à Gaza, il estime que le requérant peut y retourner, étant détenteur d’un passeport valable et pouvant s’appuyer sur un réseau sur place pour y vivre de manière décente. Le C.G.R.A. conclut à l’exclusion du statut de réfugié sur base de l’article 1, D, de la Convention de Genève et estime que le requérant peut retourner dans la zone de l’UNRWA, sans obstacles majeurs.

Dans son recours, le requérant invoque le fait qu’il ne peut être exclu du statut de réfugié, ayant dû fuir pour des raisons de sécurité et ayant de ce fait cessé de bénéficier de l’assistance de l’UNRWA. Il invoque en outre des difficultés de retourner dans la Bande de Gaza et soumet des rapports récents et circonstanciés pour corroborer ses déclarations.

Le C.C.E. réfute l’argumentation du C.G.R.A. et conclut à l’inapplicabilité de cette clause d’exclusion. S’il semble confirmer les arguments du C.G.R.A. en ce qui concerne la crédibilité du récit du requérant quant aux problèmes personnels invoqués, il procède à une analyse détaillée des informations mises à sa disposition par le requérant pour vérifier quelles sont les conditions de vie actuelles à Gaza. Ces informations précises, récentes et circonstanciées mettent en avant « les conséquences humanitaires désastreuses du blocus israélien à Gaza ». La juridiction en déduit « qu’il y a des violations fondamentales permanentes et systématiques, qui constituent une atteinte grave à la dignité humaine par rapport à la population civile de Gaza ». Elle reconnaît que le requérant se trouvait, malgré l’assistance de l’UNRWA, dans une situation de grande insécurité.

Enfin, la juridiction examine les conditions d’un retour à Gaza et l’accès, en pratique, à cette région afin de pouvoir y bénéficier d’une protection de l’UNRWA. Elle relève, en fonction d’informations mises à disposition par le requérant, que les conditions de retour via la frontière de Rafah posent problème pour les Palestiniens et ce, même si le requérant dispose d’un passeport valable. Elle en déduit que le requérant ne peut retourner dans la bande de Gaza de manière « normale et sûre » et que le retour vers la région de Gaza semble impossible au vu des obstacles pratiques qui se posent. Dès lors, la juridiction estime que le retour en sécurité vers la zone UNRWA est impossible. Elle ajoute qu’en raison de ces obstacles, UNRWA ne pourra lui offrir une protection et des conditions de vie conformément aux obligations de son mandat. Le C.C.E. conclut que le requérant ne peut se prévaloir de l’assistance de l’UNRWA en cas de retour et accorde le statut de réfugié « de plein droit » au requérant^[2].

B. Éclairage

Dans cet arrêt, le C.C.E. analyse l’applicabilité de la clause d’exclusion aux personnes d’origine palestinienne et leur accès au statut de réfugié en Belgique. Le C.C.E. confirme les enseignements de la Cour de Justice interprétant l’article 12 de la directive qualification, estimant qu’il n’y a pas lieu de refaire un examen complet de la demande d’asile lorsque la protection de l’UNRWA a cessé (I).  Un autre enseignement de cet arrêt est l’importance accordée à l’information sur le pays d’origine, actuelle et circonstanciée. Sans les informations récentes complémentaires versées au dossier, il semble que l’arrêt aurait pu être bien différent (II).

I. L’exclusion du statut de réfugié ; principes et tempéraments

La clause d’exclusion est stipulée à l’article 1, D, de la Convention de Genève. Le principe de l’exclusion a été repris à l’article 12 de la Directive 2011/95^[3] et a été transposé en droit belge à l’article 55/2 de la loi du 15 décembre 1980. Cet article exclut les personnes d’origine palestinienne du statut de réfugié tant qu’ils bénéficient de l’assistance de l’UNRWA^[4]. La zone opérationnelle de l’UNRWA comprend 5 secteurs : le Liban, La République arabe syrienne, la Jordanie, la Cisjordanie et la Bande de Gaza. Lorsque les palestiniens enregistrés par l’UNRWA quittent ces territoires et arrivent en Belgique, ils sont en principe exclus de la protection internationale au sens de l’article 1, A, de la Convention de Genève.

Toutefois, dans un second alinéa de ces articles, une exception est prévue à l’exclusion de statut. C’est le cas lorsque l’assistance de l’UNRWA cesse, pour une raison quelconque et tant que le sort de ces personnes n’a pas été définitivement réglé. Dans ce cas, ces personnes bénéficieront de plein droit du régime de la Convention, soit du statut de réfugié.

a. Bénéficiaires de la protection de l’UNRWA

La question des bénéficiaires de la protection de l’UNRWA ne se pose pas réellement dans l’arrêt commenté. En effet, il n’est pas contesté que le requérant est d’origine palestinienne et qu’il était enregistré au sein de l’UNRWA, résidant dans la Bande de Gaza. Il n’y a donc aucun doute sur le fait qu’il est bénéficiaire de cette assistance. L’article 1, D, lui est dès lors applicable.

Sans approfondir davantage cette question, la Cour de justice de l’U.E. avait été appelée à interpréter cette notion dans le cadre d’une question préjudicielle posée par la Hongrie^[5]. Dans ce cas, la personne n’était pas enregistrée par l’UNRWA mais elle avait droit à cette assistance en tant que Palestinienne. Toutefois, comme elle n’avait jamais effectivement recouru à l’aide de l’UNRWA, la Cour a estimé qu’elle ne tombait pas dans le champ d’application de l’article 1, D, de la Convention de Genève. L’agence des Nations Unies pour les réfugiés (HCR) avait fait valoir dans un avis soumis à cette Cour, que peu importait le recours effectif à l’assistance de la personne dans ce cadre, du moment qu’elle se trouvait dans un des trois groupes de personnes  relevant du champ d’application de l’UNRWA^[6].

b. Se trouver hors de la zone d’assistance de l’UNRWA

Pour bénéficier de la clause d’exclusion, l’article 1, D, précise que la personne doit se trouver hors de la zone couverte par les opérations de l’UNRWA. Ainsi, le réfugié palestinien qui se retrouve hors de la zone de l’UNRWA doit pouvoir prétendre à une protection. Ceci doit permettre d’assurer une continuité de la protection des réfugiés de Palestine au moyen d’une protection ou d’une assistance effective et d’éviter de dupliquer cette protection^[7].  Ceci est reconnu tant par le C.G.R.A. que par le C.C.E.

c. Cessation de l’assistance de l’UNRWA

La conséquence du départ de la zone est que l’assistance de l’UNRWA cesse. L’article 12 de la directive énonce dans son alinéa 2 que « si la protection ou l’assistance cesse pour quelque raison que ce soit, sans que le sort de ces personnes ait été définitivement réglé conformément aux résolutions pertinentes de l'assemblée générale des Nations unies, ces personnes pourront ipso facto se prévaloir de la présente directive ». La Cour de Justice, en réponse à une nouvelle question préjudicielle relative à l’interprétation de cet article, interprète cette notion de cessation de l’assistance de l’UNRWA. Elle accorde de l’importance aux raisons précises qui ont contraint la personne à quitter la zone d’opération et estime que ces raisons doivent être indépendantes de la volonté de cette personne^[8].

Elle rappelle que l’assistance de l’UNRWA cesse, non seulement par l’éventuelle suppression de l’institution, mais également par son impossibilité à accomplir sa mission. Cette impossibilité peut résulter de raisons financières ou de sécurité mais aussi de circonstances propres à la personne, la contraignant à quitter la zone d’opération de l’UNRWA. Le HCR abonde dans ce sens. Selon un avis circonstancié du HCR^[9], le fait que la directive qualification utilise les mots « pour toutes raisons » implique que ces raisons peuvent être multiples et ne se limitent pas uniquement à la cessation des activités de l’UNRWA. Toutefois, la Cour estime que le fait de se retrouver en dehors de la zone de l’UNRWA ne suffit pas et interprète cette exigence comme une cessation en raison de circonstances indépendantes de la volonté de la personne en question, lorsqu’elle se trouve dans un état personnel d’insécurité grave^[10]. Dans ce cas, elle est considérée comme ayant été contrainte de quitter la zone d’opérations de l’UNRWA.

La Cour semble accorder beaucoup d’attention aux raisons de la cessation de l’assistance de l’UNRWA et insiste sur le fait que ces circonstances et leur crédibilité doivent être évaluées conformément à la directive qualification^[11]. Contrairement à la Cour, le C.C.E. a une vision plus globale et large de cet examen. Si dans un premier temps, il conclut au manque de crédibilité des circonstances ayant amené le requérant à fuir la Bande de Gaza, il englobe dans cet examen les circonstances de l’impossibilité de retour pour des raisons précises ainsi que la prise en compte de la situation des droits fondamentaux sur place^[12]. Il s’agit donc d’un examen holistique du besoin de protection de ces personnes.

d. Impossibilité de s’en prévaloir en cas de retour

Bien plus que l’analyse des raisons ayant amené la personne à quitter la zone UNRWA, la juridiction examine davantage les motifs pour lesquels la personne ne peut y retourner. Selon le HCR, il y a différentes raisons pour lesquelles une personne ne peut être renvoyée dans la zone opérationnelle de l'UNRWA, en particulier si: (i) Il ou elle ne veut pas retourner dans cette zone à cause de menaces à sa sécurité physique ou à sa liberté ou à cause d'autres problèmes graves de protection; ou (ii) Il ou elle ne peut retourner dans cette zone à cause d’obstacles juridique parce que, par exemple, les autorités du pays concerné refusent sa réadmission ou le renouvellement des documents lui permettent de voyager^[13]. Des obstacles très concrets liés à la sécurité personnelle peuvent également être pris en compte, même si la personne dispose de documents de voyage. C’est le cas lorsqu’il y a des obstacles pratiques (comme la fermeture de frontières, l’existence de mines sur le chemin), juridiques ou liées à la sécurité qui empêchent la personne de retourner dans la zone où elle bénéficiait de l’assistance de l’UNRWA. La situation humanitaire sur place est également prise en considération. Pour examiner cette situation, l’information disponible sur ces éléments est fondamentale.

Il est dès lors procédé par la juridiction à un examen minutieux des circonstances empêchant la personne de rester ou de retourner dans la zone où l’UNRWA est active. Ces obstacles étant avérés in concreto, il est conclu à l’impossibilité du requérant d’y retourner. Le C.C.E. accorde dans cet arrêt une importance décisive à l’information sur le pays d’origine pour aboutir à cette conclusion.

e. Conséquence : Reconnaissance de plein droit du statut de réfugié

La protection internationale sera accordée ipso facto à un ressortissant palestinien, dès lors qu’il ne peut plus se prévaloir de l’assistance de l’UNRWA. Il s’agit d’un droit automatique au statut de réfugié. Il n’y a pas d’examen approfondi de la demande d’asile au sens de l’article 1, A, de la Convention. Il s’agit d’une reconnaissance de plein droit après examen des raisons pour lesquelles la personne estime ne pas pouvoir bénéficier de l’assistance de l’UNRWA.

Selon l’arrêt de la Cour de Justice, ceci n’implique pas une reconnaissance instantanée ni un droit inconditionnel au statut de réfugié. Différents éléments sont examinés: l’assistance de l’UNRWA, si cette assistance a cessé pour des raisons indépendantes de la volonté du demandeur et l’examen des clauses d’exclusion. Il s’agit des clauses d’exclusion citées à l’article 12 (2) de la directive, si le demandeur d’asile a commis un crime contre la paix, un crime de guerre ou un crime contre l’humanité ou encore des agissements contraires aux buts et aux principes des Nations Unies. Dès lors que cet examen est réalisé, la personne est reconnue réfugiée de plein droit. La Cour souligne cet élément fondamental. Il s’agit d’un droit de bénéficier de plein droit de la directive qualification, basée sur la Convention de Genève. C’est ce raisonnement qu’a mené la juridiction en estimant que le requérant avait besoin d’une protection.

II. L’information sur le pays d’origine

La juridiction reconnait tant la situation de grande insécurité dans laquelle se trouve le requérant lors de son départ au vu de son récit et de son profil que l’existence d’obstacles pratiques l’empêchant d’accéder à la zone d’assistance de l’UNRWA. Le C.C.E. accorde dans cet arrêt une importance décisive à l’information sur le pays d’origine pour aboutir à cette conclusion.

Le traitement de ces dossiers par le C.C.E. a évolué récemment. En effet, le C.C.E. a, à plusieurs reprises, renvoyé la cause pour instruction complémentaire au C.G.R.A., afin d’approfondir la situation sur place et d’évaluer la possibilité effective (et pas uniquement de principe) de retourner dans les zones d’assistance. En effet, le C.C.E., en l’absence de pouvoir d’instruction propre, sollicitait des informations complémentaires et précises sur les conditions d’un possible retour dans la zone quittée, notamment quant aux conditions pratiques et réelles de pouvoir passer une frontière (ou un passage frontalier)^[14]. Dans d’autres arrêts^[15], en l’absence d’une telle information, la juridiction conclut à la possibilité pour la personne de retourner dans la zone où elle peut bénéficier de l’assistance de l’UNRWA et exclut la personne du statut de réfugié.

L’intérêt de l’arrêt commenté est qu’il représente une réelle évolution jurisprudentielle. En fonction de l’information complémentaire déposée par le requérant, le C.C.E. a conclu à l’impossibilité matérielle de retourner, dans les faits, dans la zone d’assistance de l’UNRWA.

Cette impossibilité matérielle repose non seulement sur des obstacles personnels de sécurité mais aussi sur des difficultés pratiques liées aux passages de frontières et un voyage trop périlleux dans le chef du requérant. Ces obstacles sont repris de manière précise dans la documentation disponible sur le pays d’origine, toute récente.

III. Conclusion

L’intérêt principal de cet arrêt est qu’il reprend les principes de l’exclusion du statut et les interprète d’une façon claire et cohérente. Il accorde une attention significative aux obstacles pratiques qui empêchent une personne d’origine palestinienne de retourner dans la zone d’assistance de l’UNRWA et procède à une approche holistique du besoin de protection du requérant.  L’information sur le pays d’origine a un rôle crucial dans l’appréciation de ce besoin de protection. On ne peut qu’encourager le recours par les avocats à cette information précise, consistante et récente pour illustrer ces difficultés et ainsi, aider la juridiction à prendre une décision en toute connaissance de cause. Cet arrêt et ceux qui le suivent illustrent une évolution significative dans la prise en compte de la réalité des réfugiés palestiniens et l’on ne peut que s’en réjouir, à défaut de solution durable les concernant.

C.F.

C. Pour en savoir plus

Lire l’arrêt

C.C.E., 31 juillet 2017, n° 190 280.

Pour aller plus loin

Leboeuf, L., « Précisions quant à la reconnaissance de plein droit de la qualité de réfugié en Belgique au bénéfice des Palestiniens », R.D.E., 2015/3, n° 184, p. 396.

BADIL Resource Center for Palestinian Residency and Refugee Rights, Closing Protection Gaps/ Handbook on Protection of Palestinian Refugees in States Signatories to the 1951 Refugee Convention (2nd Edition), February 2015.

Zimmerman, A., The 1951 Convention relating to the Status of Refugees and its 1967 Protocol, A commentary, Oxford, OUP, 2011, pp. 537-569.

Pour citer cette note : C. Flamand, « Les principes de l’exclusion ou de la reconnaissance de plein droit du statut de réfugié pour les demandeurs d’asile palestiniens en Belgique », Cahiers de l’EDEM, octobre 2017.

 

^{Photo : Rudi Jacobs, cce-rvv.}