C.C.E., arrêt n°178.786 du 30 novembre 2016

Objection de conscience et documentation du CGRA.

La documentation du CGRA doit être produite dans une langue susceptible d’être comprise par le Conseil du contentieux des étrangers et par le requérant. Elle doit en outre respecter les conditions de l’article 26 de l’arrêté royal régissant la procédure du CGRA dès lors qu’il s’agit de procéder à des vérifications factuelles. Une recherche d’information quant à la situation des déserteurs, ce qu’allègue être le requérant, répond à cette définition.

Le refus de faire le service militaire et les sanctions qu’il entraîne peuvent donner lieu à une protection internationale dans trois cas de figure. L’objection est fondée sur des raisons de conscience ; elle est motivée par la contrariété du conflit aux règles élémentaires de la conduite humaine ou, enfin, est liée aux conditions du service militaire. Dans ce dernier cas, si aucune des causes visées à l’article 1er de la Convention de Genève n’est présente, la protection subsidiaire peut être sollicitée.

Loi du 15 décembre 1980, articles 48/3 et 48/4 – Ukraine – Objection de conscience, documentation du CGRA – Vérifications factuelles – Langue.

A. Arrêts

Le requérant, de nationalité ukrainienne, sollicite la reconnaissance de la qualité de réfugié au motif qu’il a refusé de faire son service militaire.

Premier arrêt du CCE

Une première décision négative a été prise par le Commissariat général aux réfugiés et aux apatrides (ci-après le CGRA) le 18 décembre 2015, annulée par le Conseil du contentieux des étrangers (ci-après le CCE) (arrêt n°161.021 du 29 janvier 2016).

Le CCE a annulé la décision négative en rappelant qu’il existe trois formes d’objection à des obligations militaires (voy. infra). Le CCE a reproché au CGRA :

de ne pas avoir examiné si le conflit dans l’Est de l’Ukraine pouvait être considéré par la communauté internationale comme contraire aux règles de conduite les plus élémentaires ;
de ne pas éclairer les instances d’asile sur la situation des militaires qui participent aux combats ;
de ne pas préciser si après une condamnation, les insoumis continuant à s’opposer à la mobilisation restaient ou non soumis à l’obligation militaire ;
de ne fournir aucune information quant à la loi adoptée par l’Etat ukrainien en février 2015 concernant le droit de tirer sur les déserteurs.

Le CCE s’interrogeait également quant à la fiabilité des sources présentées par le CGRA.

Une nouvelle décision négative a été prise par le CGRA. Ce dernier joint au dossier de nouvelles informations relatives à l’état du conflit armé dans l’Est de l’Ukraine après les accords de Minsk II (février 2015). L’intensité des combats qui ont débuté en mai 2014 a baissé après la signature des accords de Minsk II même s’il y a eu des épisodes de recrudescence de la violence et certains combats sporadiques. Un accord de cessez-le-feu a à nouveau été signé en septembre 2015 contribuant à réduire les hostilités et le nombre des victimes. Les informations du CGRA datant du mois de mai 2016 rapportent que les autorités ukrainiennes ont décrété plusieurs vagues de mobilisations partielles de réservistes, la sixième et dernière s’étant clôturées en août 2015.

Le CGRA souligne qu’il revient à chaque pays de régler la conscription, la constitution d’une réserve et son éventuelle mobilisation. Des poursuites pour désertion ne sont pas en soi une persécution ou une atteinte grave. Le simple fait d’être contraint de combattre légitimement ne l’est pas davantage. Le CGRA souligne que les formes d’objection à des obligations militaires pouvant fonder une crainte de persécution sont évoquées dans le document du 3 décembre 2013 du Haut-Commissariat des Nations Unies pour les réfugiés [ci-après le HCR] intitulé « Principes directeurs sur la protection internationale n°10 ». Le HCR distingue l’objection au service militaire

pour des raisons de conscience ;
parce que le conflit contraire aux règles élémentaires de la conduite humaine ;
liée aux conditions du service militaire.

Quant aux motifs de conscience, en l’espèce, le requérant a indiqué ne pas avoir voulu effectuer son service militaire car c’était une perte de temps et qu’il préférait étudier ou travailler. En ce qui concerne le fait qu’il ne voulait pas prendre part au conflit car il refuse de tuer ou d’être tué, il lie de manière hésitante ce refus à sa religion de sorte que le CGRA ne le trouve pas convaincant quant à ce. Il lui est également reproché de ne pas s’être informé sur la situation actuelle en Ukraine.

En ce qui concerne le fait que le conflit dans l’Est de l’Ukraine serait contraire aux règles élémentaires de la conduite humaine, le CGRA indique qu’à aucun moment, un tel élément n’a été invoqué par le requérant. De surcroît, les informations dont dispose le CGRA quant à la légitimité du conflit indique que celle-ci n’aurait pas été remise en cause par la communauté internationale ou par des organisations internationales. De même, d’autres informations indiquent que les autorités ukrainiennes auraient pris des dispositions pour poursuivre les militaires ayant commis des violations des droits de l’homme dans le Dombass et auraient introduit des procédures judiciaires. Même si l’effectivité de ces procédures n’est pas établie, l’on ne peut reprocher aux autorités ukrainiennes d’être inactives.

Enfin, en ce qui concerne l’objection liée aux conditions du service militaire, le CGRA souligne que le requérant n’a signé aucune convocation de sorte que son insoumission actuelle reste hypothétique. De surcroît, dès lors que la qualité d’objecteur de conscience du requérant a été remise en cause, une condamnation pour refus d’effectuer le service militaire ne pourrait être considérée comme une persécution ou une atteinte grave.

Second arrêt du CCE

Dans l’arrêt commenté, le CCE rappelle le précédent et, notamment, le fait qu’il n’avait pas été convaincu par la motivation du CGRA selon laquelle le refus du requérant ne serait pas légitime de sorte que les sanctions encourues en cas de refus d’effectuer les obligations militaires ne sont pas une persécution. Le CCE estime qu’il n’appartient pas aux instances d’asile d’émettre un jugement sur le caractère légitime ou valable du refus d’un demandeur d'asile de prendre les armes mais uniquement d’examiner si les motifs de ce refus permettent de considérer que sa crainte ressort du champ d’application de la Convention de Genève ou de l’article 48/4 de la loi du 15 décembre 1980.

S’agissant de la seconde objection de conscience liée au fait que le conflit serait contraire aux règles élémentaires de la conduite humaine, le CCE juge que la condamnation de la communauté internationale peut constituer une preuve solide mais non essentielle pour conclure qu’un recours à la force est contraire au droit international (Principes directeurs n°10, point 24). Il y a lieu plutôt de se référer au droit international et, suivant l’arrêt Shepherd de la Cour de justice de juger qu’une crainte est fondée « s’il existe une probabilité raisonnable qu’un individu ne puisse éviter d’être déployé dans un rôle de combattant qui l’exposera de commettre des actes illégaux » (Principes directeurs n°10, point 30). Le Conseil relève que le CGRA n’a pas examiné si le conflit dans l’Est de l’Ukraine peut être considéré par la communauté internationale comme contraire aux règles de conduite les plus élémentaires. Ceci étant, il concède qu’il ne s’agissait pas de la motivation centrale du requérant.

Concernant la troisième forme d’objection de conscience, le CCE note les critiques que le requérant a émis à l’encontre du fonctionnement de l’armée ukrainienne et les craintes qu’il nourrit. Il souligne également la loi adoptée en février 2015 autorisant à tirer sur les déserteurs. A cet égard, le CCE centre sa critique sur l’absence d’informations fiables quant à la situation des militaires qui participent aux combats et quant à la question de savoir si les insoumis, après condamnation, restent ou non soumis à l’obligation militaire. En ce qui concerne le traitement des insoumis, le CCE s’appuie sur l’arrêt Ülke contre Turquie n°39.437/98 prononcé par la Cour européenne des droits de l'homme le 24 janvier 2006. Il avait conclu à la violation de l’article 3 de la CEDH après avoir considéré que l’alternance continue des poursuites et des peines d’emprisonnement combinées avec la possibilité que le demandeur soit poursuivi tout au long de sa vie était disproportionnée au but d’assurer que le requérant effectuait son service militaire. Le Conseil précise à cet égard que l’absence d’invocation par le requérant de motifs d’objection de conscience liés aux critères de la Convention de Genève ne permet nullement de dispenser les instances d’asile d’examiner si la condamnation éventuelle à des sanctions présentant un caractère répétitif n’est pas une atteinte grave au sens de l’article 48/4.

Au vu de ces éléments, le Conseil souhaitait que le CGRA s’appuie sur des sources fiables, ce que ne sont toujours pas un article de presse ukrainien et deux courriels d’un avocat membre d’une organisation de défense des droits de l’homme. Le CCE observe en particulier que ni le contenu des échanges électroniques précités ni les coordonnées de l’auteur ne sont fournis. Il rappelle à ce sujet l’article 26 de l’arrêté royal du 11 juillet 2003 fixant la procédure devant le CGRA ainsi que l’arrêt n°232.949 du Conseil d'Etat du 19 novembre 2015 imposant que certaines indications figurent dans le dossier administratif lorsque des informations sont recueillies par téléphone. Obtenir des informations par courriel est équivalent à obtenir des informations via un entretien téléphonique de sorte que le dossier administratif doit comporter les coordonnées de la personne contactée dans les deux cas.

Si un arrêt du Conseil d’Etat n°233.101 du 24 février 2015, a fait échapper à l’article 26 de l’arrêté royal des informations de type général, des renseignements relatifs au sort des demandeurs ukrainiens refusant de répondre à un ordre de mobilisation ne sont pas de telles informations générales. Il s’agit bien d’informations visant à vérifier des aspects factuels du récit du requérant à savoir le bien-fondé de sa crainte d’être contraint de combattre en Ukraine ou de subir des sanctions disproportionnées pour son refus de prendre part aux combats. Le CCE rappelle que par son premier arrêt, il avait sollicité du CGRA qu’il recueille des informations complémentaires fiables quant aux textes légaux pertinents, quant à leur mise en œuvre et qu’il confronte le requérant à ces informations lors d’une nouvelle audition.

Or, souligne le CCE, les informations figurant dans le nouveau COI Focus du 24 août 2015 ne répondent toujours pas aux exigences fixées par l’arrêt d’annulation du 29 janvier 2016. Une loi de 1993, des extraits du Code pénal russe semblent avoir été ajoutés au rapport. Ces extraits sont toutefois rédigés en langue russe « langue qui n’est ni la langue de la procédure ni une langue dont on peut légitimement attendre que le Conseil ou la partie requérante ait une maîtrise à tout le moins passive ». De plus, les lois de mobilisation ultérieures n’ont pas été jointes au rapport. Les courriels précédemment évoqués ne sont toujours pas signés.

Le CCE annule à nouveau la décision du CGRA et sollicite des mesures d’instruction complémentaires qui doivent permettre d’informer le CCE quant aux conditions dans lesquelles les ressortissants ukrainiens sont mobilisés et sont amenés à remplir leurs obligations militaires, à produire les courriels cités dans les analyses déposées par le commissariat général, à produire des extraits de textes légaux dans une langue compréhensible par le Conseil et le requérant et le cas échéant confronter le requérant à une nouvelle audition.

B. Éclairage

L’arrêt du CCE commenté est intéressant à divers égards. Trois points sont mis en exergue.

1. L’objection de conscience et l’obtention d’une protection internationale

Sur les principes, le CCE rappelle les trois causes d’objection de conscience qui peuvent être pertinentes dans le cadre d’une demande de protection internationale, par référence aux principes directeurs du HCR en la matière.

S’agissant de la troisième cause, l’intérêt de l’arrêt est de souligner que l’objection de conscience liée aux conditions dans lesquelles doit s’effectuer le service militaire ou une mobilisation doit être lue en prenant en compte le risque de violation des droits de l’homme. Il se réfère à la jurisprudence de la CEDH qui a conclu à l’existence d’une violation de l’article 3, en raison du traitement des conscrits ou des sanctions qui sont imposées aux insoumis, tout en écartant la violation de l’article 9 relatif à la liberté religieuse. Il peut y avoir violation d’un droit fondamental sans pour autant que le requérant ait exprimé une objection de conscience liée, par exemple, à des motifs religieux. L’arrêt Ülke en est une illustration. D’autres arrêts vont en ce sens (voy. not. l’affaire Enver Aydemir c. Turquie du 7 juin 2016). Le CGRA soutenait qu’en admettant même que les sanctions atteignent le niveau requis pour conclure à la violation de l’article 3, la protection comme réfugié ne doit s’appliquer que lorsqu’une des causes visées par la Convention de Genève est invoquée. Sans contredire cette analyse, le CCE souligne que cela ne dispense pas les instances d’asile d’analyser le dossier sous l’angle de la protection subsidiaire au regard de l’article 48/4 de la loi du 15 décembre 1980. Il n’est alors pas nécessaire d’analyser si la violation des droits fondamentaux est liée à une cause puisque l’atteinte grave ne suppose pas le lien qui est a contrario indispensable entre la persécution et la cause.

2. Les formalités substantielles au sens de l’article 26 de l’AR de procédure du CGRA

Ces dernières années ont vu la jurisprudence évoluer quant à la qualité des informations pouvant être utilisées par le CGRA dans le cadre de l’analyse des dossiers.

L’article 26 de l’arrêté royal du 11 juillet 2003 relative à la procédure devant le CGRA a fait l’objet d’une modification par un arrêté royal du 6 novembre 2016. Il est intéressant de comparer les deux textes :

Le Commissaire général ou un de ses adjoints peut, dans sa décision, s'appuyer sur des informations obtenues d'une personne ou d'une institution par téléphone ou courrier électronique.

Le dossier administratif doit alors préciser les raisons pour lesquelles cette personne ou cette institution a été contactée ainsi que les raisons qui permettent de présumer de leur fiabilité.

L'information obtenue par téléphone doit faire l'objet d'un compte rendu écrit mentionnant le nom de la personne contactée par téléphone, une description sommaire de ses activités ou de sa fonction, son numéro de téléphone, la date à laquelle a eu lieu la conversation téléphonique, ainsi qu'un aperçu des questions posées pendant la conversation téléphonique et les réponses données par la personne contactée.

Le Commissaire général peut, dans sa décision, s'appuyer sur des informations obtenues d'une personne ou d'une institution par téléphone ou courrier électronique afin de vérifier certains aspects factuels d'un récit d'asile spécifique.

Les raisons pour lesquelles cette personne ou cette institution a été contactée ainsi que les raisons qui permettent de présumer de leur fiabilité doivent ressortir du dossier administratif.

L'information obtenue par téléphone doit faire l'objet d'un compte rendu écrit mentionnant le nom de la personne contactée par téléphone, ses coordonnées de contact, une description sommaire de ses activités ou de sa fonction et la date à laquelle a eu lieu la conversation téléphonique. Sans être reproduites de manière exhaustive, un aperçu des questions posées pertinentes et les réponses pertinentes doivent également apparaître dans le compte rendu écrit.
Lorsque l'information est obtenue par courrier électronique, les échanges de courriers électroniques doivent figurer au dossier administratif sous une forme écrite comportant le nom de la personne contactée, les coordonnées de contact et la date des échanges, ainsi que les questions posées pertinentes et les réponses pertinentes. Si elles ne ressortent pas directement des échanges de courriers électroniques, les activités ou la fonction de la personne contactée font l'objet d'une description sommaire dans le dossier administratif.

Cette évolution est consécutive à plusieurs arrêts du Conseil d'Etat [ci-après le CE].

Un arrêt n°233.101 du 24 février 2015 (cité par le CGRA dans le présent dossier) s’est fondé sur le rapport au Roi qui avait précisé que l’obligation visée à l’article 26 ne s’applique que lorsque des éléments factuels du dossier doivent être vérifiés. L’article 26 ne s’applique pas aux informations qui sont obtenues sur la situation générale dans le pays d'origine ou dans une partie du pays.
Par un arrêt n°232.949 du 19 novembre 2015, le CE a jugé que l’article 26 impose que le dossier administratif comporte des mentions cumulatives obligatoires lorsque la décision repose sur des informations obtenues par téléphone ou par courrier électronique. Ces mentions ont pour objectif d’assurer l’exactitude de ces informations ainsi que le respect du principe contradictoire. Le non-respect de ces mentions est une irrégularité substantielle qui empêche le Conseil d'Etat d’occulter les coordonnées des interlocuteurs contactés « pour des raisons légitimes de confidentialité ». L’article 26, alinéa 2, prévoit que les raisons pour lesquelles une personne ou une institution est contactée, celles qui permettent de présumer de sa fiabilité, doivent figurer dans le dossier administratif. Il s’agissant de ce cas d’espèce de recherches effectuées en vue de s’informer sur le sort des demandeurs d'asile togolais déboutés à leur retour au Togo.
Ultérieurement, un arrêt n°234.166 du 17 mars 2016, précise qu’un aperçu des questions et réponses suffit, un compte-rendu exhaustif n’étant pas exigé.

Ces trois arrêts sont à l’origine de la réforme. Elle intègre la précision quant à l’objet des recherches qui ne sont soumises à l’article 26 que lorsqu’il s’agit de vérifier des éléments factuels du récit d’asile. Elle étend l’exigence de précision des sources aux courriels. Elle précise enfin que le compte-rendu ne doit pas être exhaustif et peut être « résumé » par un « aperçu ».

La question centrale restant à trancher au cas par cas porte sur ce que recouvrent les « aspects factuels d'un récit d'asile spécifique ». En l’espèce, le Conseil du contentieux des étrangers l’interprète largement à la lumière de l’arrêt du CE du 19 novembre 2015. Les informations visant à éclairer les instances d’asile sur le sort des demandeurs ukrainiens refusant de se soumettre à un ordre de mobilisation ne sont pas des informations générales mais bien des informations factuelles.

Cette analyse figure surtout dans le premier arrêt rendu par le CCE. Dans le second arrêt, le CCE élude la question relative au respect de l’article 26 en soulignant qu’en tout état de cause, les informations recueillies par la partie défenderesse ne sont pas fiables. D’une part, elles ne répondent pas aux exigences fixées par son arrêt d’annulation du 29 janvier 2016 qui a autorité de chose jugée. D’autre part, certaines informations sont produites en langue russe dont on ne peut attendre légitimement que le Conseil ou la partie requérante ait une maîtrise à tout le moins passive.

3. Le caractère désormais résolument partagé de la charge de la preuve en matière d’asile

Les discussions intervenant dans le cadre d’une telle affaire confirment l’évolution inexorable de ces dernières années vers un partage de la charge de la preuve entre le demandeur d'asile et l’administration. Il est loin le temps où il était largement considéré qu’il appartenait au demandeur d'asile presque exclusivement de supporter la charge de la preuve. La jurisprudence européenne, à la suite de l’article 4, §1^er de la Directive Qualification impose une exigence de coopération de la part de l’état d’accueil. Cette exigence ressort également de l’arrêt de la Cour de justice MM prononcé en 2012 qui demande à l’Etat de coopérer activement avec le demandeur pour permettre la réunion de l’ensemble des éléments de nature à étayer sa demande puisque l’Etat membre peut être mieux placé que le demandeur pour avoir accès à certains types de documents (points 65 et 66). La Cour européenne des Droits de l'Homme va dans le même sens dans l’arrêt Singh contre Belgique en 2012 (points 100 et 103). Il en va de même de l’arrêt R.J. contre France en 2013 (point 42) ou encore de l’arrêt R.C. contre Suède de 2010 (point 53).

S.S.