C.E., Section du Contentieux Administratif, 20 décembre 2018, arrêt n° 343.306

Compétence du Conseil d’État – Acte administratif unilatéral exprès mais non publié – instrumentum – modification de l’ordonnancement juridique – principe de non-refoulement consacré par l’article 33 de la Convention de Genève – présentation de la demande de protection internationale – obligations des États membres.

Par l’arrêt n° 343.306 du 20 décembre 2018, le Conseil d’État belge a ordonné la suspension de l’exécution de la décision non publiée du Secrétaire d’État à l’Asile et la Migration qui limitait à 50 par jour le nombre de demandes de protection internationale pouvant être présentées à l’Office des étrangers. Il a été jugé que la décision attaquée est un acte juridique unilatéral réglementaire qui, prima facie, a pour effet de rendre exagérément difficile l’accès effectif à la procédure de reconnaissance de la qualité de réfugié ou d’octroi de la protection subsidiaire, pour de nombreux ressortissants tiers désireux de présenter une demande de protection internationale en Belgique.

Isabelle Fontignie

A. Arrêt

1. Faits et objet de la requête

En date du 3 décembre 2018, sept associations sans but lucratif[1] ont demandé la suspension, selon la procédure d’extrême urgence, de l’exécution de la « décision, apparemment prise aux alentours du 22 novembre 2018 par le Secrétaire d’État à l’Asile et la Migration, de limiter à maximum cinquante par jour le nombre de demandes de protection internationale pouvant être présentées à l’Office des étrangers » (point 1 de l’arrêt). Cette décision n’a jamais été publiée et l’instrumentum reste jusqu’à ce jour inaccessible et sa forme écrite éventuelle indéterminée. Aucun dossier administratif n’a été déposé par l’État belge dans cette affaire.

Cette action fait suite à la parution d’un article de presse du 22 novembre 2018 qui annonce qu’à partir de cette date, l’Office des étrangers (l’« O.E. ») n’accepte plus que 50 à 60 demandes de protection internationale par jour, a priori sur ordre du Secrétaire d’État à l’Asile et la Migration. La priorité est donnée aux personnes appartenant à des groupes vulnérables (par exemple, les familles avec enfants, les MENA, les personnes handicapées et les personnes malades).

La mesure a été confirmée le 29 novembre 2018, par le biais de la page « Facebook » et le compte « Twitter » du Secrétaire d’État, puis encore par les agents de l’O.E. et un travailleur de Caritas. Elle a été constatée par un huissier, sur demande de la première partie requérante à la cause (l’A.S.B.L. C.I.R.E.).

Elle a eu pour conséquence d’empêcher de nombreux ressortissants de pays tiers se rendant à l’O.E. de pouvoir  présenter effectivement une demande de protection internationale. S’ils n’avaient pas la chance de faire partie des 50 à 60 personnes dont les demandes étaient prises en compte, il leur était oralement proposé de revenir un autre jour. Résultat, nombre d’entre eux se rendaient dès lors en vain sur place, plusieurs jours d’affilée, restant dans l’attente de la prise en compte de leur présentation de demande de protection internationale.

Les faits décrits ci-avant n’apparaissant pas manifestement inexacts aux yeux du Conseil d’État, il les a jugés « réputés prouvés, conformément à l’article 21, al. 3, des lois coordonnées sur le Conseil d’État[2] » (point 4 de l’arrêt).

2. Thèses des parties

Seules les thèses des parties relatives à un moyen – le premier de la requête – seront exposées dans ce commentaire, puisqu’il s’agit du seul moyen repris dans l’analyse de l’arrêt du Conseil d’État.

Les parties requérantes dénoncent la violation des articles 6 de la directive 2013/32/UE du Parlement européen et du Conseil du 26 juin 2013 relative à des procédures communes pour l’octroi et le retrait de la protection internationale (dite « Directive Procédure »), et 50 de la loi du 15 décembre sur l’accès au territoire, le séjour, l’établissement et l’éloignement des étrangers (dite « Loi des étrangers »). Ces deux dispositions garantissent l’accès à la procédure pour toute personne présentant une demande de protection internationale à une autorité nationale compétente (belge en l’occurrence).

Les requérantes arguent qu’aucune des dispositions susmentionnées ne permet à l’État belge de refuser, pour quelque motif que ce soit, le droit à un ressortissant de pays tiers présent sur le sol belge de présenter une demande de protection internationale. Selon elles, seul le délai dans lequel il est procédé à l’enregistrement de la demande et à son introduction effective est laissé à l’appréciation des autorités nationales, et « même dans cette situation, qui se situe en aval de celle couverte par l’acte attaqué, l’adaptation du délai doit répondre à des circonstances exceptionnelles et est limitée dans le temps »  (point 16 de l’arrêt). Le refus de permettre la présentation d’une demande de protection entraine un refus d’accès effectif à la procédure. Citant l’arrêt Sharifi e.a. c. Grèce et Italie de la Cour européenne des droits de l’Homme, les requérantes concluent que « l’acte attaqué empêche les demandeurs de protection internationale ne rentrant pas dans les critères [définis] illégalement de présenter une demande » et ce, en violation des dispositions visées au moyen (ibidem).

La partie défenderesse expose quant à elle que l’arrêt précité de la CEDH n’est pas transposable au cas d’espèce, car la présentation de la demande de protection internationale n’est pas rejetée ni refusée, ni interdite, mais simplement « postposée pour les besoins du service et pour les motifs invoqués par le Secrétaire d’État » (point 17 de l’arrêt). Selon elle, l’acte attaqué n’empêche pas les demandeurs de protection « ne rentrant pas dans les critères qu’elle définit illégalement » de présenter leur demande, et n’entraine pas un refus d’accès effectif à la procédure de protection internationale (ibidem). Elle déclare que cet acte « ne peut en aucun cas s’analyser comme étant automatiquement un refus d’accès à la procédure, au sens notamment de l’article 13 de la Convention européenne des Droits de l’Homme^[3], sans qu’il ne soit procédé à une analyse au cas par cas de la situation des personnes qui auraient vu leur présentation postposée » (ibidem).

3. Décision du Conseil d’État

Après avoir rappelé sommairement les dispositions internationale, européenne et nationale relatives au droit fondamental de demander l’asile (point 18 de l’arrêt), le Conseil d’État a jugé que le (premier) moyen des requérantes était sérieux, au motif que (point 19 de l’arrêt) :

« (…) il n’est pas contesté que, depuis la décision attaquée de « limiter le nombre de demandes d’asile à 50 par jour », plusieurs étrangers se rendant pour la première fois à l’Office des étrangers pour présenter une demande de protection internationale, sont refoulés et priés de revenir un autre jour, et certaines pièces jointes à la requête tendant à établir que nombre d’entre eux s’y représentent en vain, plusieurs jours d’affilée. Prima facie, il appert que l’acte attaqué a pour effet de rendre exagérément difficile l’accès effectif à la procédure de reconnaissance de la qualité de réfugié ou d’octroi de la protection subsidiaire, pour de nombreux étrangers désireux de présenter une demande de protection internationale. »

Partant, le Conseil d’Etat a ordonné la suspension de l’exécution de la décision attaquée.

B. Éclairage

Avant de prononcer la suspension de la décision querellée, le Conseil d’État a dû aborder une série de questions « préalables », relatives à sa compétence et à la recevabilité de la requête, dont celle de la notion de « décision attaquable » devant lui. C’est à cette problématique qu’est consacrée la première partie de ce commentaire (point B.1.). Les questions d’intérêt et d’urgence et d’extrême urgence à agir des parties requérantes dans la présente affaire ne seront quant à elles pas approfondies dans la présente note même si elles mériteraient de faire l’objet d’un commentaire distinct.

Plus fondamentalement, l’arrêt du Conseil d’État permet de se pencher sur les grands principes directeurs en matière de droit à l’asile (point B.2.).

1. La compétence du Conseil d’État et la nature de l’acte attaqué

Seuls sont annulables les actes unilatéraux de volonté, émis par les autorités administratives, qui visent à produire un effet juridique faisant grief à la partie requérante.

En général, ces actes sont explicites et sont repris dans un instrumentum présentant certaines formes. Le professeur David RENDERS évoque les « formes et formalités afférentes à l’instrumentum de l’acte administratif unilatéral », à savoir l’exigence d’un acte écrit et de visas éventuels (i.e. préambule), l’exigence d’une motivation formelle, d’une date et d’un lieu, ainsi que l’exigence de signature et, le cas échéant, d’une contresignature^[4]. La partie requérante n’aura dès lors en principe pas de difficulté à définir la nature et l’objet de l’acte contesté.

In casu, la décision du Secrétaire d’État à l’Asile et la Migration de limiter à 50 par jour le nombre de demandes de protection internationale présentées à l’Office des étrangers n’était pas, en tant que telle, reprise dans un acte matériel. Elle n’était pas publiée, et l’instrumentum était « inaccessible et inconnu » aux requérantes. La mesure était simplement annoncée pour la première fois dans un article de presse du 22 novembre 2018 et confirmée, le 29 novembre 2018, sur la page « Facebook » et le compte « Twitter » du Secrétaire d’État. Elle n’a pas non plus été produite en cours d’instance, puisqu’à en croire l’État belge, il n’existe pas de dossier administratif.

Il s’agissait d’une manifestation unilatérale de volonté explicite de l’administration, mais non matérialisée. Celle-ci n’est pas à confondre avec un acte administratif implicite, qui résulte du silence de l’administration et pour lequel le Conseil d’État se déclare compétent^[5].

La recevabilité d’un recours dirigé contre une telle décision ne paraissait pas exclue a priori : dans l’arrêt n° 102.343 du 21 décembre 2001, par exemple, le Conseil d’État avait déjà eu à connaitre d’un ordre verbal d’un directeur de prison, mais la preuve de l’existence de cet acte avait été rapportée et un instrumentum avait été produit postérieurement à l’introduction de la demande de suspension d’extrême urgence.

Il revenait ainsi au Conseil d’État de trancher la question de sa compétence, celle de savoir si la mesure attaquée, expresse mais non matérialisée par un instrumentum, constitue une décision contentieuse administrative susceptible d’annulation au sens de l’article 14 des lois coordonnées du Conseil d’État.

L’État belge soutenait qu’il s’agissait d’une « simple instruction orale donnée à ses services de modifier une organisation interne » qui « ne modifie en rien la situation juridique des personnes souhaitant présenter une demande d’asile qui demeurent dans la même situation, cette présentation n’étant que postposée » (point 5 de l’arrêt).

Le Conseil d’État a d’abord pris connaissance des travaux parlementaires relatifs au projet du budget général des dépenses de l’année budgétaire 2019, joints à la requête^[6]. Il constate « que le Secrétaire d’État souligne lui-même avoir usé de « sa compétence » pour « prendre la décision de limiter le nombre de demandes d’asile à 50 par jour », décision justifiée par l’augmentation considérable du nombre de demandes d’asile qui « met le réseau d’accueil sous pression », mais que « [c]ependant, la priorité est donnée aux personnes appartenant à des groupes vulnérables (…) » et que « [s]i plus de 50 de ces personnes prioritaires se présentent le même jour, elles peuvent toutes introduire une demande » » (point 6 de l’arrêt).

Il a ensuite conclu qu’il était question, prima facie, d’un acte juridique unilatéral réglementaire qui modifie l’ordonnancement juridique d’une manière générale et abstraite, dès lors que la décision « a pour conséquence d’empêcher des étrangers, entrés en Belgique, de présenter immédiatement la demande de protection internationale qu’ils souhaitent pourtant introduire conformément à l’article 50 de la loi du 15 décembre 1980 (…) et de bénéficier du régime d’accueil qui y est lié » (point 7 de l’arrêt).

2. Sur les droits qui découlent de la présentation d’une demande de protection internationale à l’Office des étrangers

L’article 33 de la Convention relative au statut de réfugiés signée à Genève le 28 juillet 1951, modifiée par le Protocole de New York du 31 janvier 1967 (dite « Convention de Genève ») dispose que « Aucun des États contractants n'expulsera ou ne refoulera, de quelque manière que ce soit, un réfugié sur les frontières des territoires où sa vie ou sa liberté serait menacée en raison de sa race, de sa religion, de sa nationalité, de son appartenance à un certain groupe social ou de ses opinions politiques » (principe de non-refoulement).

Bien que cela ne soit pas écrit expressément dans la Convention, le principe de non-refoulement induit, implicitement mais certainement, le fait de pouvoir présenter une demande de protection.

Pour la personne qui cherche refuge dans un autre pays que le sien, « le droit le plus important est l’accès au territoire et le séjour, avec une protection contre l’éloignement, en particulier vers le pays d’origine où il y aurait un risque de persécution »^[7]. Tout en déléguant aux États la procédure de reconnaissance, la Convention de Genève (article 33) donne en principe un accès au territoire et à un droit à l’asile provisoire (comprenant un droit de rester) à toute personne pendant la durée de l’examen de la demande de protection internationale.

Autrement dit, pour respecter le principe de non-refoulement et éviter de renvoyer une personne vers un pays où elle serait menacée, chaque État est libre d’accorder la protection internationale aux demandeurs, mais il a le devoir d’examiner la demande de protection internationale de cette personne. Ce devoir a pour conséquence que la personne qui est venue chercher refuge dans un autre État a le droit (implicite mais certain) de présenter une demande, et a en principe accès au territoire, avec un droit à l’asile provisoire, le temps de l’examen de sa demande^[8].

Pendant la durée de l’examen de sa demande, le candidat-réfugié bénéficie aussi d’autres droits, tels que des droits sociaux et économiques (par exemple, comme l’a rappelé le Conseil d’État en termes d’arrêt, le demandeur bénéficie du « régime de l’accueil » pendant le temps de l’examen de sa demande de protection ; point 7 de l’arrêt et supra, point B.1.).

L’État belge ne peut toutefois entamer l’examen d’une demande de protection, et la personne cherchant refuge ne peut devenir « candidat-réfugié » et bénéficier des droits liés à ce « statut », qu’à partir du moment où la demande a été formulée devant lui.

Aujourd’hui, dès qu’une personne présente une demande de protection internationale auprès des autorités compétentes belges (Office des étrangers), elle devient un candidat-réfugié ou demandeur d’asile et bénéficie des droits y liés.   
Depuis le 22 mars 2018, la « présentation » de la demande de protection est à distinguer de son « enregistrement » ou encore de son « introduction » en droit belge. Cette distinction fait suite à la transposition des directives dites Procédure et Accueil^[9] dans la Loi des étrangers^[10]. La présentation est l’expression orale du souhait d’obtenir une protection ; l’enregistrement est la constatation par écrit de cette déclaration d’intention par l’O.E. ; et l’introduction a lieu lorsque le demandeur a rempli les conditions procédurales prévues permettant la transmission de son dossier par l’O.E. au C.G.R.A^[11]. Même si en pratique la présentation et l’enregistrement se confondent dans la phase de « pré-enregistrement », la procédure d’asile débute dorénavant au moment de la présentation de la demande.

Un parallèle peut être fait avec l’accueil, qui commence aussi dès la présentation de la demande de protection. Dans son arrêt Saciri^[12] de 2014, la Cour de Justice de l’Union européenne rappelle sa jurisprudence Cimade et Gisti^[13] de 2012 selon laquelle la période pendant laquelle les conditions matérielles d’accueil doivent être accordées aux demandes de protection débute lorsqu’ils formulent leur demande d’asile. En se basant sur le texte de la directive Accueil ainsi que sur sa finalité, et en soulignant le respect de le dignité humaine, la CJUE déclare qu’un demandeur de protection ne peut être privé, même pendant une période temporaire, de la protection des normes minimales établies par la directive.

Cela signifie que si l’État (belge) ne met pas les ressortissants de pays tiers en mesure de pouvoir présenter une demande de protection internationale à l’Office des étrangers, comme cela était le cas dans l’affaire qui nous occupe, il contrevient à l’effet utile de l’article 33 de la Convention de Genève et prive ces étrangers de pouvoir bénéficier des droits qui découlent du « statut » de candidat-réfugié.

C. Pour aller plus loin

Lire l’arrêt : C.E., arrêt 243.306 du 20 décembre 2018, C.I.R.E. et autres.

Jurisprudence :

- CEDH, Sharifi e.a. c. Grèce et Italie, 21 octobre 2014, req. n° 16643/09.

- CJUE, jugement du 27 février 2014, Saciri, C-79/13.

- CJUE, jugement du 27 septembre 2012, Cimade et Gisti, C-179/11.

- C.E., arrêt 102.343 du 21 décembre 2001, Wadeh.

Doctrine : 

- J.-Y. Carlier et S. Sarolea, Droit des étrangers, Bruxelles, Larcier, 2016, pp. 456-457.

- P. Lewalle, Contentieux administratif, 2e éd., Bruxelles, Larcier, 2002, pp. 495 et s.

- D. Renders, Droit administratif général, 2e éd., Bruxelles, Bruylant, 2017, pp. 344 à 355.

Pour citer cette note : I. Fontignie, « Le Conseil d’État belge suspend une décision administrative unilatérale non matérialisée fixant des quotas pour la présentation des demandes de protection internationale en Belgique », Cahiers de l’EDEM, janvier 2019.