C.J.U.E., 15 mars 2017, Al Chodor, aff. C-528/15

La Cour de justice affirme que les critères objectifs sur lesquels sont fondées les raisons de craindre la fuite d’un demandeur d’asile qui fait l’objet d’une procédure de transfert Dublin doivent être fixés par une loi écrite, c’est-à-dire une disposition contraignante de portée générale. Si la Cour se prononce sur la source normative de ces critères, elle ne dit toutefois rien quant à leur contenu, le pouvoir des Etats demeurant ici intact. L’enseignement tiré de cet arrêt nous parait, par ailleurs, applicable en matière de retour. Le législateur belge est ainsi appelé à intervenir de manière à définir lesdits critères.

Règlement 604/2013/UE (Dublin III) – Détention – Transfert Dublin – « Risque de fuite » – Critères définis par la loi – Disposition de portée générale – Directive 2008/115/CE (retour) – Risque de fuite et détention à des fins d’éloignement

A. Faits et décision de la Cour

La Cour de justice de l’Union européenne a été saisie d’une question préjudicielle posée par la Cour administrative suprême de République tchèque au sujet de l’interprétation de l’article 28, paragraphe 2, du règlement n° 604/2013, dit « Dublin III ». L’affaire fait suite à la détention de demandeurs d’asile arrêtés sur le territoire tchèque, en chemin vers l’Allemagne, après avoir été enregistrés en Hongrie dans la base de données Eurodac. Les autorités tchèques ont ainsi constaté que les intéressés avaient déposé une demande d’asile en Hongrie. Dans l’attente de leur transfert vers ce dernier pays sur base de l’application des critères du règlement Dublin III, les autorités tchèques ont décidé de détenir les demandeurs en raison du risque de fuite, sur base de l’article 28, paragraphe 2, dudit règlement. Cette disposition prévoit effectivement qu’un demandeur de protection internationale peut faire l’objet d’une mesure privative de liberté lorsqu’il existe un risque non négligeable de fuite de cette personne, en vue de garantir le transfert de celle-ci vers l’Etat membre responsable du traitement de sa demande de protection.

 Le règlement Dublin III, en son article 2,  sous n), définit le terme « risque de fuite » comme l’existence de raisons, dans un cas individuel, fondées sur des critères objectifs définis par la loi de craindre la fuite de la personne concernée. La formulation desdits critères, n’étant pas précisée par le droit européen, revient aux Etats membres. Le droit national tchèque ne précise toutefois pas quels sont les critères pouvant conclure à un risque de fuite. La police des étrangers a, en l’espèce, estimé qu’il existait un risque non négligeable de fuite, dès lors que les personnes concernées ne disposaient pas d’un titre de séjour ni d’un hébergement en République tchèque. Saisie d’un recours, une juridiction régionale a annulé la décision de rétention au motif que la législation nationale ne définit pas de critères objectifs aux fins de l’appréciation d’un risque de fuite. Suite au pourvoi en cassation formé par la police des étrangers, la Cour administrative suprême, ne partageant pas la même interprétation de l’article 28, paragraphe 2, du règlement Dublin III, a préféré surseoir à statuer et a posé une question préjudicielle à la Cour de Luxembourg.

La haute juridiction tchèque demande, en substance, à la Cour de justice si l’exigence d’une définition « par la loi », au sens de l’article 2, sous n), du règlement Dublin III, est rencontrée si des critères objectifs peuvent être tirés de sa jurisprudence constante, jurisprudence qui sanctionne une pratique administrative constante de la police des étrangers. La question se pose ainsi de savoir si la pratique tchèque est conforme aux exigences de l’article 2, sous n), et de l’article 28, paragraphe 2, du règlement Dublin III, ou si l’absence de critères définis par une loi formelle entraîne l’inapplicabilité de cette dernière disposition.

Une analyse purement textuelle ne permet pas de répondre à la question de savoir si une jurisprudence ou une pratique administrative constante peut relever de la notion « définis par la loi ». Ainsi que le fait remarquer la juridiction de renvoi, les versions linguistiques de l’article 2, sous n), du règlement Dublin III divergent. Si la version française, tout comme celle en langue allemande, exige une définition « par la loi », d’autres versions linguistiques requièrent une définition « par le droit ». C’est notamment le cas des versions anglaise ou polonaise qui semblent ainsi avoir une portée plus large que la notion de « loi » utilisée notamment dans la version française. Or, comme l’énonce la Cour, « en cas de divergences entre les versions linguistiques, la portée de la disposition concernée ne saurait être appréciée sur la base d’une interprétation exclusivement textuelle, mais doit l’être en fonction de l’économie générale et de la finalité de la réglementation dont elle constitue un élément » (§32).

La Cour affirme, ensuite, que l’économie générale du règlement Dublin III vise, entre autres, à améliorer la protection octroyée aux demandeurs d’asile.  Cette protection qui leur est accordée s’applique également en cas de placement en rétention en vue d’un transfert vers l’Etat membre responsable du traitement de la demande d’asile. L’article 28 dudit règlement apporte effectivement des limitations importantes au pouvoir des Etats membres de procéder à un placement en rétention, qui doit s’analyser comme étant une restriction de l’exercice du droit fondamental à la liberté, protégé tant par l’article 6 de la Charte des droits fondamentaux de l’Union européenne que par l’article 5 de la Convention européenne des droits de l’homme. La juridiction luxembourgeoise cite ainsi la jurisprudence de son homologue strasbourgeois selon laquelle toute privation de liberté doit non seulement reposer sur une base légale en droit interne mais la régularité de la privation de liberté dépend également de la qualité de la loi. Cela implique que les conditions de toute privation de liberté soient suffisamment accessibles et précises, et que la loi elle-même soit prévisible dans son application, de manière à protéger l’individu contre l’arbitraire.

En l’espèce, la mesure privative de liberté découle de l’article 28, paragraphe 2, du règlement Dublin III, dont la mise en œuvre nécessite, malgré l’applicabilité immédiate dudit règlement en droit interne, l’adoption de mesures d’application par les Etats membres^[1]. Il s’agit alors de déterminer quelle sorte de disposition en droit national répond aux autres garanties, à savoir la clarté, la prévisibilité et l’accessibilité. A cet égard, la Cour rejoint l’avis de l’avocat général selon lequel le pouvoir d’appréciation des autorités nationales chargées d’appliquer les critères sur base desquels s’apprécie le risque de fuite s’inscrit dans le cadre de certaines limites préétablies. Outre l’objectif de sécurité juridique, la nécessité de définir ces critères vise à encadrer le pouvoir des autorités nationales. Il est ainsi essentiel que lesdits critères « soient clairement définis par un acte contraignant et prévisible dans son application » (§42). Il s’ensuit que l’adoption d’une disposition de portée générale fixant les critères en question est nécessaire afin d’offrir les garanties nécessaires. La marge de manœuvre des autorités est, de ce fait, encadrée de manière contraignante et connue d’avance, ce qui se prête le mieux à un contrôle externe du pouvoir d’appréciation des autorités concernées. L’objectif étant de protéger les demandeurs d’asile contre des privations de liberté arbitraires, la Cour estime que l’article 28, paragraphe 2, du règlement III impose que les critères objectifs sur lesquels sont fondées les raisons de craindre la fuite du demandeur soient fixés par une disposition contraignante de portée générale.

Par conséquent, l’article 28, paragraphe 2, du règlement Dublin III est inapplicable en l’espèce puisque l’existence d’une jurisprudence établie, quand bien même elle sanctionne une pratique constante de la police des étrangers, ne saurait suffire.

B. Commentaire

Au vu des interrogations qui entourent la notion centrale qu’est le « risque de fuite », la décision de la Cour était attendue.

Le placement en rétention en vue de garantir le bon déroulement d’une procédure de « transfert Dublin » constitue, en effet, l’un des cas limitativement énumérés dans lesquels un demandeur d’asile peut être privé de liberté[2]. L’article 28, paragraphe 2, du règlement Dublin III prévoit que, lorsqu’il existe un risque non négligeable de fuite, un demandeur d’asile peut être privé de liberté, à condition que certaines garanties soient respectées. Les critères sur lesquels se fondent les raisons de craindre[3] un risque de fuite ne sont toutefois pas définis par le droit européen. Tout au plus, l’article 2, sous n), définit le risque de fuite comme étant, « dans un cas individuel, l’existence de raisons, fondées sur des critères objectifs définis par la loi, de craindre la fuite d’un demandeur (…) qui fait l’objet d’une procédure de transfert ». L’exigence tirée de l’arrêt commenté de formuler lesdits critères dans des dispositions contraignantes de portée générale doit être accueillie, même si certaines interrogations entourant la notion de « risque de fuite » subsistent (I).  Cette notion pose également des difficultés en matière de retour. La définition du « risque de fuite » reprise dans le règlement Dublin III étant presque mot à mot identique à celle de la directive 2008/115/CE, dite « retour », l’enseignement de l’arrêt commenté peut, à notre avis, également trouver à s’appliquer dans ce cadre-là (II).

I. La nécessité d’une loi écrite, pour quel contenu ?

Exiger que les critères sur lesquels se fondent les raisons de craindre la fuite d’un demandeur d’asile soient coulés dans une disposition contraignante de portée générale est salutaire. Comme le souligne l’avocat général dans ses conclusions, cette exigence répond à un double objectif : garantir la sécurité juridique, et encadrer le pouvoir d’appréciation des autorités administratives et judiciaires. Dès lors que ces objectifs visent à protéger les demandeurs d’asile contre l’arbitraire, la décision commentée nous parait positive.

Il nous semble effectivement que l’inscription des critères permettant d’apprécier l’existence d’un risque de fuite dans une loi écrite est mieux à même de répondre aux exigences de prévisibilité et d’accessibilité. De ce fait, les justiciables, en l’espèce les demandeurs d’asile, sont mieux protégés contre l’arbitraire car, étant inscrits dans une loi, lesdits critères ne peuvent être modifiée au gré de l’administration. En outre, ainsi que le note l’avocat général, suivi par la Cour, le pouvoir d’appréciation des autorités nationales est ainsi mieux encadré. S’agissant d’une ingérence particulièrement sérieuse au droit fondamental à la liberté, l’inscription de ces critères dans une disposition de portée générale garantit effectivement « que la détermination du contenu de ces critères dans l’abstrait et l’application de ceux-ci dans un cas concret soit l’œuvre d’autorités institutionnellement distinctes »[4]. La fixation desdits critères dans une loi écrite permet ainsi de garantir une plus grande sécurité juridique, de mieux encadrer le pouvoir de l’administration et de faciliter le contrôle juridictionnel a posteriori.

La Cour de justice, si elle exige que les critères en question soient inscrits dans une loi écrite de manière à protéger les demandeurs d’asile contre l’arbitraire, ne se prononce toutefois pas sur le contenu de ces critères. La question de la juridiction tchèque portait non pas sur le contenu mais sur la source normative desdits critères[5]. Les Etats membres demeurent ainsi libres de définir le contenu des critères permettant d’apprécier l’existence d’un risque de fuite. En d’autres termes, même si le risque de fuite doit être apprécié sur base de critères objectifs fixés par une législation, la liberté des Etats de déterminer quels sont ces critères subsiste. Une législation nationale pourrait donc énoncer des critères vagues et permissifs ce qui, in fine, ne représenterait pas une plus grande protection pour les demandeurs d’asile. La protection que le règlement Dublin III entend accorder aux demandeurs d’asile pourrait ainsi être entravée par une loi nationale donnant un contenu large à ces critères, à l’égard duquel la Cour de justice disposerait d’un pouvoir de contrôle limité. La Cour de justice peut certes définir certains standards, comme elle l’a fait concernant le risque de fuite lors de l’application de la directive retour, mais le droit européen laisse aux Etats le pouvoir, qui prend ici la forme d’une obligation, de définir les critères applicables. L’obligation de déterminer lesdits critères dans une loi écrite laisse donc ouverte la question du contenu de ces critères.

On peut également noter que la proposition de refonte du règlement Dublin III, publiée par la Commission européenne en mai 2016, n’envisage pas de fixer au niveau européen les critères sur lesquels se fondent un risque de fuite.

Qu’en est-il du droit national ? Sur base de quels critères le risque de fuite est-il apprécié en droit belge ? En vertu de l’article 51/5 de la loi du 15 décembre 1980, un demandeur d’asile peut, dans le cadre d’une procédure Dublin, faire l’objet d’un maintien en détention durant le temps strictement nécessaire à la détermination de l’Etat responsable de l’examen de sa demande et/ou à l’exécution du transfert. Cette disposition est toutefois antérieure à l’entrée en vigueur du règlement Dublin III et n’a pas été modifiée depuis[6]. En outre, cette disposition ne fait aucunement mention du risque de fuite comme condition pour priver un demandeur d’asile de liberté. Le droit national n’est donc pas conforme, à cet égard, avec l’article 28 du règlement Dublin III ni, a fortiori, avec l’enseignement tiré de la décision commentée.

Si la loi du 15 décembre 1980 offre, en son article premier, une définition du « risque de fuite », issue de la transposition de la directive retour, la loi ne fournit pas de critères objectifs sur base desquels ce risque doit être apprécié[7]. Les critères sur lesquels peut se fonder un risque de fuite ne sont effectivement pas repris dans la loi elle-même mais dans les travaux préparatoires de la loi de transposition, qui cite quelques cas à titre exemplatif[8]. Se pose ainsi la question de savoir si l’enseignement de la Cour dans l’arrêt commenté vaut également en matière de retour.

II. La délimitation du risque de fuite en matière de retour

En vertu de l’article 15, §1, de la directive retour, un étranger en séjour irrégulier peut, à moins que d’autres mesures moins coercitives soient envisageables, faire l’objet d’une mesure privative de liberté en vue de son éloignement, lorsqu’il existe un risque de fuite notamment. Le risque de fuite est défini à l’article 3 de la directive comme étant « le fait qu’il existe des raisons, dans un cas particulier et sur la base de critères objectifs définis par la loi, de penser qu’un ressortissant d’un pays tiers faisant l’objet de procédures de retour peut prendre la fuite » (nous soulignons). La définition du risque de fuite est ainsi quasiment identique à celle qui figure à l’article 2, sous n), du règlement Dublin III. Dans les deux cas, la définition indique que les critères sur base desquels il existe des raisons de penser qu’un risque de fuite existe sont définis par la loi.

Bien que la rétention d’un étranger à des fins d’éloignement relève d’un régime différent de la rétention de demandeurs d’asile, ainsi que l’a rappelé la Cour de justice dans l’affaire Kadzoev, la délimitation de la notion centrale qu’est le « risque de fuite » est commune aux deux régimes. Dans ses conclusions, l’avocat général fait précisément le rapprochement entre les deux et se base sur le risque de fuite dans la directive retour pour justifier, a fortiori, la nécessité d’une intervention du législateur en vue de fixer les critères sur base desquels la risque de fuite doit être apprécié in concreto[9]. Au regard des textes, la définition du risque de fuite étant presque mot pour mot identique, il n’y a pas de raison de distinguer ici entre la directive retour et le règlement Dublin III. Une interprétation téléologique appelle également la même solution. L’objectif étant dans les deux cas de protéger les intéressés contre une détention arbitraire, si la Cour conclut que la réalisation de cet objectif nécessite que lesdits critères soient fixés dans une législation dans le cadre du règlement Dublin III, il doit logiquement en aller de même dans le cadre de la directive retour.

Cette analogie est également corroborée par la pratique nationale des Etats membres. La majorité d’entre eux ont effectivement fixé dans une loi les situations dans lesquelles un risque de fuite est susceptible de se présenter. En Allemagne, par exemple, la Cour suprême fédérale s’est prononcée sur l’absence de critères fixés par la loi permettant d’apprécier l’existence d’un risque de fuite, tant dans le cadre de transferts Dublin qu’en matière de retour, suite à quoi le législateur allemand est récemment intervenu[10]. La pratique dans la majorité des Etats membres appellent ainsi à ce que les critères d’appréciation du risque de fuite soient fixés par un acte législatif, ce que n’a pas fait la Belgique, pas plus que la République tchèque d’où émane l’affaire commentée.

Il s’ensuit qu’en matière de retour, la directive retour requiert également que les critères sur base desquels le risque de fuite doit être évalué soient fixés par une disposition de portée générale, comme l’a conclu la Cour en l’espèce, à l’égard du règlement Dublin III. Le législateur belge est, par conséquent, appelé à intervenir en vue de fixer ces critères pour se conformer tant au règlement Dublin III qu’à la directive retour. Lors de la transposition de cette dernière directive, le Conseil d’Etat s’était exprimé en ce sens et avait déjà interpellé le législateur sur ce point précis : « Dans la mesure où la reconnaissance d’un risque de fuite peut conduire au maintien de l’étranger ou à son assignation à résidence et donc impliquer une restriction de liberté, c’est au législateur qu’il appartient de définir les critères objectifs servant à déterminer s’il existe des raisons de penser qu’un ressortissant d’un pays tiers peut prendre la fuite »[11].

III. Conclusion

L’exigence formulée par la Cour dans l’affaire commentée de fixer, dans une disposition contraignante de portée générale, les critères objectifs sur lesquels sont fondées les raisons de craindre la fuite d’un demandeur d’asile qui fait l’objet d’une procédure de transfert Dublin est, ainsi que l’énonce la Cour, source d’une plus grande sécurité juridique et permet également de mieux encadrer le pouvoir d’appréciation des autorités nationales. Si les Etats ont ainsi l’obligation de définir ces critères dans une loi formelle, ils demeurent libres d’en déterminer le contenu. Cette dernière question demeure intacte, et les Etats conservent en la matière un pouvoir d’appréciation important. On peut donc craindre que les incertitudes et les divergences autour de l’appréciation de la notion centrale qu’est le « risque de fuite » subsisteront. Pour l’heure, il revient au législateur national de préciser quels sont les critères sur base desquels un tel risque doit être apprécié. C’est notamment le cas en Belgique où la législation actuelle apparait ne pas être conforme au droit européen, tant au regard du règlement Dublin III que de la directive retour, l’enseignement de la Cour en l’espèce trouvant, selon nous, également à s’appliquer dans ce contexte-là.

J.-B.F.

C. Pour aller plus loin

Lire l’arrêt et les conclusions de l’avocat général.

Consulter le site du projet REDIAL au sujet de la directive retour.

 

Pour citer cette note : J.-B. FARCY « L’appréciation du risque de fuite d’un demandeur d’asile faisant l’objet d’une procédure de transfert Dublin doit être encadrée par des critères légaux : quelles conséquences en droit belge et en matière de retour ? », Newsletter EDEM, Avril 2017.