C.J.U.E., 30 janvier 2014, Aboubacar Diakité c. Commissaire général aux réfugiés et aux apatrides, C-285/12

Louvain-La-Neuve

Une réponse suffisante aux lacunes laissées par l’arrêt Elgafaji ?

Selon la Cour de Justice de l’Union européenne (C.J.U.E.), la notion de « conflit armé interne » de la directive qualification doit être interprétée de manière autonome par rapport à la notion du droit international humanitaire (DIH). La Cour raisonne en se basant sur le texte de la directive ainsi que sur la finalité et les objectifs du régime de la protection subsidiaire. Partant, elle détermine le contenu de cette notion en faisant référence à son sens habituel en langage courant, tout en tenant compte du contexte dans lequel elle est utilisée et des objectifs poursuivis par la directive. En dehors du rejet des contraintes qui auraient été imposées par une interprétation liée au DIH, la Cour se limite à la réaffirmation des principes qui étaient développées dans sa jurisprudence précédente Elgafaji mais ne donne pas aux autorités nationales d’orientations supplémentaires qui les aideraient à évaluer le niveau de violence dans des situations concrètes.

Art. 3 commun, Conv. de Genève du 12 août 1949 – Art. 1er, Prot. Add. aux Conv. de Genève du 12 août 1949 (protocole II du 8 juin 1977) – Art. 3 CEDH – Cons. 5, 6 et 24, Art. 2(e), Art. 15 (a), (b), (c), Directive 2004/83/CE – Art. 48/4 de la loi du 15 décembre 1980 – Protection subsidiaire – Violence aveugle – Notion de « conflit armé interne » – Interprétation autonome par rapport au DIH – Critères d’appréciation.

A. Arrêt

La question préjudicielle posée à la C.J.U.E. par le Conseil d’État belge concerne l’interprétation de la notion de « conflit armé interne » de  l’article 15, sous c), de la directive 2004/83/CE (ci-après directive qualification)[1]. Le requérant devant le Conseil d’État (C.E.), Monsieur Diakité, un ressortissant guinéen, a introduit deux demandes d’asile en Belgique qui ont été rejetées en première instance par le Commissariat Général et aux Apatrides (ci-après : C.G.R.A.) et confirmées par le Conseil du contentieux des étrangers (ci-après: C.C.E.)[2]. Par son arrêt de mai 2011, le C.C.E. a jugé que même en cas de violence aveugle, l’existence d’un conflit armé reste en tout état de cause une condition nécessaire pour pouvoir se prévaloir de la protection subsidiaire prévue par la directive qualification[3]. Ensuite, il a constaté qu’en espèce il n’y avait pas de « conflit armé » en Guinée. Cet arrêt s’inscrit dans la ligne de sa jurisprudence constante, selon laquelle le C.C.E. interprète la notion de conflit armé en référence à la définition du conflit armé définie par le Tribunal pénal international pour l’ex-Yougoslavie (ci-après: T.P.I.Y.) dans l’affaire Tadic[4], à savoir : « un conflit armé existe chaque fois qu'il y a […] un conflit armé prolongé entre les autorités gouvernementales et des groupes armés organisés ou entre de tels groupes au sein d'un État »[5].

Dans son pourvoi en cassation, Monsieur Diakité critique l’arrêt du C.C.E. Le C.E., tenant compte de la jurisprudence Elgafaji de la C.J.C.E.[6], décide de poser une question préjudicielle à la Cour de Justice formulée en deux parties. Dans la première partie, le Conseil souhaite en substance savoir si la notion de « conflit armé interne » de l’article 15, sous c) de la directive qualification, est une notion autonome du droit de l’Union ou si elle doit être interprétée en conformité avec le Droit International Humanitaire (ci-après : DIH). Dans le cas où la Cour conclut en faveur d’une interprétation autonome, le Conseil demande quels sont les critères servant à apprécier l’existence d’un tel conflit armé interne.

En se basant sur le texte de la directive ainsi que sur la finalité et les objectifs du régime de la protection subsidiaire, la Cour opte pour une interprétation autonome de la notion de « conflit armé interne » par rapport au DIH. Premièrement, elle constate que le législateur de l’Union a employé l’expression « conflit armé interne » qui diffère de la notion qui est à la base même du droit international humanitaire ; ce dernier employant les termes « conflits armés ne présentant pas un caractère international »[7]. La Cour complète son raisonnement par des arguments téléologiques. En s’alignant sur les conclusions de l’Avocat Général[8], elle observe notamment que le droit international humanitaire et le régime de la protection subsidiaire prévu par la directive poursuivent des buts différents et instituent des mécanismes de protection clairement séparés[9]. La Cour conclut que la possibilité de bénéficier du régime de la protection subsidiaire ne peut être subordonnée à la constatation que les conditions d’application du DIH sont réunies[10].  

Partant, et en absence de toute définition dans le texte de la directive, la Cour détermine le contenu de cette notion faisant référence à son sens habituel en langage courant, tout en tenant compte du contexte dans lequel elle est utilisée et des objectifs poursuivis par la directive[11]. Selon la Cour, « [d]ans son sens habituel en langage courant, la notion de conflit armé interne vise une situation dans laquelle les forces régulières d’un État affrontent un ou plusieurs groupes armés ou dans laquelle deux ou plusieurs groupes armés s’affrontent »[12]. Comme l’explicite la Cour, le rejet d’une interprétation liée au DIH qui a précédé, amène le constat que l’existence d’un conflit armé ne doit pas être subordonné à un niveau déterminé d’organisation des forces armées en présence ou à une durée particulière du conflit[13]. Néanmoins, la Cour souligne également que le législateur de l’Union a expressément décidé de rejeter dans le texte l’inclusion des hypothèses résultant d’une violence aveugle en cas de violations systématiques ou généralisées des droits de l’homme[14].  

En outre, la Cour rappelle sa jurisprudence précédente Elgafaji, selon laquelle l’élément central est le degré de violence aveugle. Dans des cas exceptionnels, le niveau de violence aveugle est tellement élevé que la seule présence d’un demandeur dans le pays concerné ou, le cas échéant, dans la région concernée, entraîne, pour ce dernier, un risque réel de subir des menaces graves et individuelles contre sa vie ou sa personne[15]. Dans les autres cas, le principe suivant s’applique : « plus le demandeur est éventuellement apte à démontrer qu’il est affecté spécifiquement en raison d’éléments propres à sa situation personnelle, moins sera élevé le degré de violence aveugle requis pour qu’il puisse bénéficier de la protection subsidiaire »[16].

B. Éclairage

Diakité est le deuxième arrêt de la C.J.U.E. relatif au régime de la protection subsidiaire. Dans l’exposé des motifs de sa proposition de refonte de la directive qualification en 2009, la Commission européenne avait avancé que « [c]ompte tenu des orientations interprétatives données par cet arrêt [l’arrêt Elgafaji] et du fait que les dispositions pertinentes ont été jugées compatibles avec la CEDH, il est inutile de modifier l'article 15, point c) »[17]. Or, une recherche entreprise par le HCR dans six États membres, y compris la Belgique, sur l’application de l’article 15 (c) de la directive, a révélé d’énormes divergences dans leurs pratiques et a conclu que, dans quelques États membres, cette disposition est très rarement utilisée et reste, en réalité, une coquille vide[18].

Il est vrai que l’arrêt Elgafaji a donné « [l]e sens le plus clair possible et surtout un effet utile à un texte contradictoire en préservant le droit des demandeurs d’asile à une protection dans les cas de violence aveugle»[19]. Néanmoins, dans l’arrêt Elgafaji, la Cour a laissé également une série des questions non résolues. Premièrement, elle n’a pas donné aux autorités nationales d’orientations ni de critères spécifiques afin de les aider à évaluer le niveau de violence dans des situations concrètes[20]. Deuxièmement, l’interprétation qu’elle avait proposée n’est plus aussi systématique. La Cour précise en effet que le critère central est « le degré de violence aveugle » qui doit atteindre un « niveau élevé », étant entendu qu’un examen de proportionnalité doit s’opérer entre la situation personnelle et le contexte général[21].

Notamment, concernant les situations de violence aveugle d’une intensité « moins élevée » ou les autorités nationales sont invitées à évaluer des éléments propres à la situation personnelle du demandeur, cette interprétation engendre le danger de compromettre, en pratique, la primauté de la convention de Genève en amenant les autorités nationales à accorder la protection subsidiaire aux personnes qui remplissent des critères de la définition du réfugié[22]. Notamment, l’avocat général Maduro a mentionné l’appartenance d’une personne à « un groupe social déterminé » pour donner un exemple des éléments spécifiques à l’individu ; un terme qui est  peu clair sur le plan juridique et qui, en même temps, se rapproche de la terminologie employée par la Convention de Genève[23]. Cette considération n’est pas seulement d’ordre académique : même si les droits attachés aux deux statuts ont été largement rapprochés dans la refonte de la directive qualification, quelques différenciations persistent[24]. En outre, la Cour n’avait pas explicité si la notion de « conflit armé interne » devait être interprétée en conformité avec le DIH ou pas et, si une interprétation autonome s’impose, quels sont les critères servant à apprécier l’existence d’un tel conflit.

Ces lacunes, laissées par Elgafaji, ont contribué aux divergences dans la pratique des États membres et ont mené plusieurs autorités à se pencher sur le DIH pour tenter de trouver une grille de lecture concrète en utilisant des critères spécifiques proposés par cette branche de droit international. Or, dans Diakité, l’Avocat général et la Cour ont jugé que cette approche, même si elle présentait des avantages sur le plan pratique, n’était pas appropriée, principalement vu les objectifs et mécanismes de protection clairement différents de ces deux régimes. Cette position ne rejette guère le principe d’interprétation conforme au droit international de normes nationales ou européennes ; simplement ce principe ne pourrait être imposé que lorsqu’une « cohérence herméneutique entre les différents actes en question se justifie », ce qui n’est pas le cas en l’espèce[25].

L’approche de la Cour sur ce point est claire et implique des répercussions pour les institutions nationales qui doivent revoir leur pratique ; les autorités ne peuvent plus soutenir que l’existence d’un conflit armé, telle que définie par le DIH, reste une condition nécessaire pour l’application du régime de la protection subsidiaire. En outre, les autorités nationales ne doivent plus se focaliser sur l’examen du niveau déterminé d’organisation des forces armées en présence ou de la durée particulière du conflit. Toutefois, dans la mesure où la définition retenue par la Cour implique que la violence découle d’affrontements, des situations dans lesquelles la violence armée est exercée unilatéralement ne pourront pas être prises en compte pour l’octroi de la protection subsidiaire[26]. En réalité, étant donné que les autres conditions prévues par le DIH ne s’appliquent pas, et que les situations envisagées concernent également les affrontements entre un ou plusieurs groupes armés entre eux, la définition de la Cour englobe un large éventail d’hypothèses. 

Reste importante, donc, l’évaluation du niveau des violences aveugles. Toutefois, la Cour se contente de rappeler sa jurisprudence Elgafaji, sans pour autant donner aux autorités nationales d’orientations supplémentaires visant à les aider à évaluer le niveau de violence dans des situations concrètes. Or, c’était cette lacune qui a poussé plusieurs États membres à tourner vers le système proposée par le DIH et de focaliser leur analyse plutôt vers la caractérisation du conflit armé. La jurisprudence de la Cour eur. D.H. concernant les violences généralisées dans Sufi et Elmi est instructive sur ce point. La Cour a utilisé une série des critères venant du DIH ainsi que du « human security paradigm »[27], non pas pour caractériser le conflit, mais pour essayer d’évaluer son intensité ainsi que d’estimer ses conséquences, directes et indirectes, pour la population affectée.[28] La Cour laisse également les États membres sur leur faim concernant des orientations sur les facteurs individuels qui, quoique pouvant être distingués des cinq motifs de la Convention de Genève, doivent être pris en compte en cas de violences d’un niveau moins élevé.

Nous concluons que la réponse de la Cour est convaincante mais incomplète. Étant donné que la récente phase d’harmonisation n’a pas apporté de clarifications, il n’est pas improbable que d’autres questions préjudicielles à ce sujet voient le jour. Il incombe maintenant aux autorités nationales, inspirées par la jurisprudence de Strasbourg et des nouvelles théories sur l’impact des conflits armés et aidées sur certains aspects par le Bureau Européen d’Appui sur l’Asile, de développer leurs propres outils afin de donner corps à l’article 15 (c) de la directive.

L.T.

C. Pour en savoir plus

Pour consulter l’arrêt : C.J.U.E., 30 janvier 2014, Aboubacar Diakité c. Commissaire général aux réfugiés et aux apatrides, C-285/12.

Jurisprudence

- Cour eur. D.H.,  Sufi and Elmi c. R.U. [2011] EHRR 1045

- Conclusions de l’avocat general Mengozzi, 18 juillet 2013, Aboubacar Diakité c. Commissaire général aux réfugiés et aux apatrides, C-285/12.

- C.J.U.E., 22 novembre 2012, Probst, C-119/12

- C.J.C.E., 17 février 2009, Elgafaji, C-465/07

- C.J.C.E., 22 décembre 2008, Wallentin-Hermann, C-549/07

- Conclusions de l’Avocat général Maduro, 9 septembre 2008, affaire Elgafaji, C-465/07

- C.C.E., 6 mai 2011, arrêt n° 61 019

- C.C.E., 15 décembre 2010, n° 53 152

- C.C.E., 23 juin 2010, n° 45 299

- C.C.E., 23 février 2010, n° 39 198

- C.C.E., 22 janvier 2009, n° 21 757

- C.C.E., 23 octobre 2008, n° 17 522   

Doctrine

- S. Boutruche-Zarevac, « The Court of Justice of the EU and the Common European Asylum System: Entering the Third Phase of Harmonisation? » (2009-2010) 12 CYELS 53.

- J.-Y. Carlier, « Guerre et paix pour les demandeurs d’asile : à propos de l’arrêt Diakité de la Cour de Justice », J.T., 2014 (à paraître).

- J.-F. Durieux, « Salah Sheekh is a Refugee: New Insights into Primary and Subsidiary Forms of Protection », RSC Working Paper Series No. 49, 2008.

- A. Edwards, « Human Security and the Rights of Refugees: Transcending Territorial and Disciplinary Borders » (2008-2009) 30 Mich J Int’l L 763.

- A. Edwards, C. Festman (eds), Human Security and Non-Citizens: Law, Policy and International Affairs (CUP 2010).

- M. Gheka, « Nouveaux éclairages européens sur les contours du régime de la protection subsidiaire », [PDF] in Lettre « Actualités Droits-Libertés » du CREDOF, 6 février 2014.

- HCR, Safe at last? Law and practice in selected EU Member States with respect to asylum-seekers fleeing indiscriminate violence, 2011.

- H. Labayle, P. De Bruycker, Impact de la jurisprudence de la CEJ et de la CEDH en matière d’asile et d’immigration, Parlement Européen 2012.

- H. Lambert et T. Farrell, « The Changing Character of Armed Conflict and the Implications for Refugee Protection Jurisprudence » (2010) 22 IJRL 237, pp. 260-263.

- S. Saroléa (dir.), L. Leboeuf et E. Neraudau, La réception du droit européen de l'asile en droit belge : le règlement Dublin et la directive qualification, Louvain-la-Neuve, 2012.

- L. Tsourdi, « What Protection for Persons Fleeing Indiscriminate Violence? The Impact of the European Courts on the EU Subsidiary Protection Regime », in J.-F. Durieux and D. Cantor (dir.), Refuge from Inhumanity: Enriching Refugee Protection Standards through Recourse to Humanitarian Law, Boston/Leiden, Martinus Nijhoff, 2014 (à paraître).

Pour citer cette note : L. TSOURDI, « C.J.U.E., 30 janvier 2014, Aboubacar Diakité c. Commissaire général aux réfugiés et aux apatrides, C-285/12 : Une réponse suffisante aux lacunes laissées par l’arrêt Elgafaji ? » Newsletter EDEM, février 2014.


[1] Directive 2004/83/CE du Conseil du 29 avril 2004 concernant les normes minimales relatives aux conditions que doivent remplir les ressortissants des pays tiers ou les apatrides pour pouvoir prétendre au statut de réfugié ou les personnes qui, pour d'autres raisons, ont besoin d'une protection internationale, et relatives au contenu de ces statuts, JO L 304 du 30 septembre 2004.

[2] Voy. C.C.E., 23 juin 2010, arrêt n° 45 299 ainsi que C.C.E., 6 mai 2011, arrêt n° 61 019.  

[3] C.C.E., arrêt n° 61 019, précité, § 8.3.4.

[4] Chambre d’appel sur la compétence du TPIY, 2 octobre 1995, arrêt Tadic, § 70 ; Chambre de première instance du TPIY, 7 mai 1997, jugement Tadic, §§ 561 à 568.

[5] Voy. C.C.E., 6 mai 2011, arrêt n° 61 019, § 8.3.4 faisant référence entre autres aux arrêts suivants : C.C.E., 23 octobre 2008, n° 17 522 ; C.C.E., 22 janvier 2009, n° 21 757; C.C.E., 23 février 2010, n° 39 198; C.C.E., 15 décembre 2010, n° 53 152 ainsi que S. Saroléa (dir.), L. Leboeuf, E. NeraudauLa réception du droit européen de l'asile en droit belge : le règlement Dublin et la directive qualification, Louvain-la-Neuve, 2012, p. 368.   

[6] C.J.C.E., 17 février 2009, Elgafaji, C-465/07.

[8] Voy. conclusions de l’avocat général Mengozzi, 18 juillet 2013, Aboubacar Diakité c. Commissaire général aux réfugiés et aux apatrides, C-285/12. 

[9] C.J.U.E., Diakité, précité, § 24.

[10] Ibid., § 26.

[11] Ibid., § 27. La Cour rappelé à ce point sa jurisprudence précédente, à savoir l’arrêt du 22 décembre 2008, Wallentin-Hermann, C-549/07, § 17, ainsi que l’arrêt du 22 novembre 2012, Probst, C-119/12, § 20.  

[12] C.J.U.E., Diakité, précité, § 28.

[13] Ibid., §34.

[14] Ibid., § 29.

[15] Ibid., § 30 ; C.J.C.E., Elgafaji précité, § 43. 

[16] C.J.U.E., Diakité, précité, § 31 ; C.J.C.E., Elgafaji précité, § 39.

[19] H. Labayle, P. De Bruycker, Impact de la jurisprudence de la CEJ et de la CEDH en matière d’asile et d’immigration, Parlement Européen 2012, p. 81.

[20] Voy. en ce sens, S. Boutruche-Zarevac, « The Court of Justice of the EU and the Common European Asylum System: Entering the Third Phase of Harmonisation? » (2009-2010) 12 CYELS 53, 63.

[21] J.-Y. Carlier, « Guerre et paix pour les demandeurs d’asile : à propos de l’arrêt Diakité de la Cour de Justice », J.T., 2014 (à paraître). 

[22] Voy. L. Tsourdi, « What Protection for Persons Fleeing Indiscriminate Violence? The Impact of the European Courts on the EU Subsidiary Protection Regime », in J.-F. Durieux and D. Cantor (dir.), Refuge from Inhumanity: Enriching Refugee Protection Standards through Recourse to Humanitarian Law, Boston/Leiden, Martinus Nijhoff, 2014 (à paraître), ainsi que J.-F. Durieux, Salah Sheekh is a Refugee: New Insights into Primary and Subsidiary Forms of Protection, RSC Working Paper Series No. 49, 2008, 19

[23] Conclusions de l’avocat général Maduro, 9 septembre 2008, affaire Elgafaji, C-465/07, pt 37 (nous soulignons).

[24] Par exemple les bénéficiaires d’une protection subsidiaire ne réjouissent pas le droit d’être réunis avec les membres de leurs familles dans des conditions plus favorables qui ont été mises en œuvre pour les réfugiés. Voy. en ce sens Directive 2011/95/UE concernant les normes relatives aux conditions que doivent remplir les ressortissants des pays tiers ou les apatrides pour pouvoir bénéficier d’une protection internationale, à un statut uniforme pour les réfugiés ou les personnes pouvant bénéficier de la protection subsidiaire, et au contenu de cette protection (refonte), JO L 337/9 du 20 décembre 2011 ainsi que Directive 2003/86/CE relative au droit au regroupement familial, JO L 251 du 03 octobre 2003.

[25] J.-Y. Carlier, « Guerre et paix ... », op.cit., faisant référence aux conclusions de l'avocat général, pt 28. 

[27] Pour une analyse de cette théorie et ses potentielles implications pour le droit des réfugiés voy. A. Edwards, « Human Security and the Rights of Refugees: Transcending Territorial and Disciplinary Borders » (2008-2009) 30 Mich J Int’l L 763 ; A. Edwards et C. Festman (eds), Human Security and Non-Citizens: Law, Policy and International Affairs (CUP 2010) ; H. Lambert et T. Farrell, « The Changing Character of Armed Conflict and the Implications for Refugee Protection Jurisprudence » (2010) 22 IJRL 237, pp. 260-263.

[28] Voy. L. Tsourdi, « What Protection for Persons Fleeing Indiscriminate Violence? », op. cit., ainsi que Cour eur. D.H.,  Sufi and Elmi c. R.U. [2011] EHRR 1045.

Publié le 16 juin 2017