C.J.U.E., 7 novembre 2018, C et A, C-257/17, ECLI:EU:C:2018:876

Directive 2003/86/CE – Regroupement familial – Titre de séjour autonome – Conditions d’intégration – Proportionnalité – Cour constitutionnelle belge – Article 1^er/2 Loi du 15 décembre 1980.

La Cour de justice valide les conditions d’intégration imposées par les Pays-Bas aux ressortissants de pays tiers ayant bénéficié du regroupement familial sur la base de la directive 2003/86 lorsqu’ils demandent l’octroi d’un titre de séjour autonome. La Cour rappelle que l’objectif est de faciliter l’intégration des personnes étrangères. Au regard de cet objectif, le juge européen tente d’encadrer la marge de manœuvre des États membres. Suivant la jurisprudence européenne, la Cour constitutionnelle belge a admis la légalité de la condition générale d’intégration prévue à l’article 1^er/2 de la loi du 15 décembre 1980.

Jean-Baptiste Farcy

 

A. Faits et arrêt de la Cour

La question préjudicielle posée par le Conseil d’État néerlandais à la Cour de justice concerne les conditions d’intégration imposées à des ressortissants de pays tiers bénéficiant du regroupement familial, en vertu de la directive 2003/86. Après avoir séjourné aux Pays-Bas sous couvert d’un permis de séjour temporaire depuis novembre 2008 et décembre 1997 respectivement, la première et la deuxième requérantes ont introduit une demande de modification de ce permis en un permis de séjour prolongé et autonome. Leurs demandes ont été rejetées par le secrétaire d’État au motif qu’elles n’avaient pas établi avoir réussi l’examen d’intégration civique, sauf à démontrer qu’elles en étaient dispensées. La juridiction de renvoi demande à la Cour de justice si l’article 15 de la directive 2003/86 s’oppose à de tels rejets.

Au préalable, la Cour de justice s’est déclarée compétente pour trancher cette question, bien qu’elle concerne une situation purement interne, les regroupants sont dans les deux cas des ressortissants néerlandais n’ayant pas fait usage de leur droit à la libre circulation. Dès lors que le législateur néerlandais a fait le choix, de manière directe et inconditionnelle, de rendre les dispositions de la directive 2003/86 applicable à de telles situations, afin d’éviter ce qu’on appelle les discriminations à rebours, la Cour est compétente pour connaitre du litige (§33).

Sur le fond, la Cour commence par rappeler qu’au titre de l’article 15 de la directive 2003/86, la délivrance d’un titre de séjour autonome constitue, en principe, un droit au terme d’un séjour de cinq ans sur le territoire d’un État membre. Le législateur national peut néanmoins subordonner l’octroi d’un tel titre à certaines conditions qu’il lui appartient de définir, y compris des conditions d’intégration[1]. Les États membres disposent donc d’une marge de manœuvre importante pour fixer les règles régissant l’octroi d’un titre de séjour autonome. Cette marge de manœuvre ne peut toutefois être utilisée par les États membres d’une manière qui compromette la réalisation de l’objectif de l’article 15 de la directive, à savoir permettre aux membres de la famille du regroupant d’accéder à un statut indépendant, et en limite l’effet utile.

La Cour considère, ensuite, que s’agissant de la réussite d’un examen d’intégration civique portant sur la langue et la société de l’État d’accueil, il n’y a pas lieu d’exclure, de manière générale, la faculté qu’ont les États membres d’imposer une telle condition. L’article 7, paragraphe 2, de la directive 2003/86 permet d’ailleurs aux États membres d’exiger des ressortissants de pays tiers qu’ils se conforment à des mesures d’intégration, à défaut de quoi ils n’obtiendraient pas, le cas échéant, un titre de séjour autonome. La Cour souligne également qu’une telle condition se retrouve dans la directive 2003/109 qui consacre le statut de résident de longue durée. Par ailleurs, la Cour estime que l’instauration de conditions relatives à l’intégration est cohérente avec l’objectif de faciliter l’intégration des ressortissants de pays tiers (§55). Enfin, il n’y a pas lieu de considérer que de telles conditions sont susceptibles a priori de priver l’article 15 de la directive 2003/86 de son effet utile dès lors qu’ayant vécu durant, au moins, cinq ans sur le territoire d’un État membre, les ressortissants de pays tiers concernés devraient avoir une certaine connaissance de la langue et de la société de cet État.

La Cour encadre toutefois la faculté qu’ont les États membres d’imposer des conditions d’intégration. Le principe étant le droit d’obtenir un titre de séjour autonome au terme de cinq années de résidence légale et continue sur le territoire d’un État membre, les conditions imposées doivent être proportionnées par rapport à l’objectif poursuivi, et elles ne doivent pas aller au-delà de ce qui est nécessaire pour l’atteindre (§60). Au paragraphe 63 de l’arrêt commenté, la Cour donne des précisions et pose une série de critères pour que la réussite d’un examen d’intégration civique soit acceptable. Premièrement, les connaissances exigées doivent correspondre à un niveau élémentaire. Deuxièmement, la législation nationale ne doit pas empêcher l’octroi d’un titre de séjour autonome à la personne étrangère qui apporte la preuve de sa volonté de réussir l’examen et des efforts déployés à cette fin. Troisièmement, les circonstances individuelles, telles que l’âge, le niveau d’éducation, la situation financière ou l’état de santé, doivent être dûment prises en considération. Dernièrement, les frais afférents audit examen ne peuvent être excessifs.

Par conséquent, les États membres peuvent subordonner l’octroi d’un titre de séjour autonome aux étrangers bénéficiant du regroupement familial en vertu de la directive 2003/86 à la réussite d’un examen d’intégration civique, pour autant que les modalités concrètes ne vont pas au-delà de ce qui est nécessaire pour atteindre l’objectif de facilitation de l’intégration des personnes concernées.

Quant à la troisième question, la Cour énonce que l’octroi d’un titre de séjour ne constitue pas un acte déclaratif. L’article 15, paragraphe 1^er, de la directive 2003/86 précise effectivement que l’octroi d’un tel titre se fait « au besoin sur demande », et n’est donc pas automatique.

B. Éclairage

L’arrêt commenté s’inscrit dans le prolongement de l’arrêt K et A de juillet 2015 (1). La Cour de justice rappelle que l’objectif des conditions d’intégration que choisit d’imposer un État membre est de faciliter l’intégration des ressortissants de pays tiers, et non pas de constituer un obstacle à l’obtention d’un titre de séjour plus stable. Dans un arrêt du 4 octobre 2018, la Cour constitutionnelle, tout en validant pour l’essentiel la condition générale d’intégration reprise à l’article 1^er/2 de la loi du 15 décembre 1980, confirme ce principe (II).

1. La Cour de justice rappelle que l’objectif est de faciliter l’intégration des étrangers, pas de les sélectionner

La Cour de justice ne conteste pas que les États membres peuvent imposer des conditions d’intégration, telle que la réussite d’un examen d’intégration civique portant sur la langue et la société de cet État, aux ressortissants de pays tiers qui bénéficient des dispositions de la directive 2003/86. En vertu de l’article 7, paragraphe 2, de cette directive, les États membres peuvent imposer des conditions d’intégration préalablement ou postérieurement à l’arrivée sur leur territoire. Toutefois, concernant les membres de la famille de réfugiés, les mesures d’intégration ne peuvent s’appliquer qu’une fois que les personnes concernées ont bénéficié du regroupement familial.

Conformément à l’article 15, paragraphe 4, de la directive, les États membres peuvent subordonner l’octroi d’un titre de séjour autonome à la réussite d’un examen d’intégration civique, comme c’est le cas aux Pays-Bas. L’absence d’intégration d’un ressortissant de pays tiers peut avoir des conséquences sur son droit de séjour. Ainsi que l’affirme la Cour de justice dans l’arrêt commenté,

« l’efficacité des mesures éventuellement adoptées par un État membre dans le cadre de l’article 7, paragraphe 2, […] pourrait être fragilisée si l’absence d’intégration d’un ressortissant d’un pays tiers au terme d’une période de cinq ans ne pouvait en aucun cas s’opposer à la consolidation de son droit de séjour en application de l’article 15 de cette directive » (§57).

La Cour ne remet pas non plus en cause la légitimité de l’objectif poursuivi par les mesures nationales d’intégration, telle que celle en cause. Elle rappelle néanmoins que l’objectif doit être de faciliter l’intégration des ressortissants de pays tiers (§§55 et 62). Dans l’arrêt K et A du 9 juillet 2015, la Cour avait énoncé sans ambiguïté que les mesures d’intégration « ne peuvent être considérées comme légitimes que si elles permettent de faciliter l’intégration des membres de la famille du regroupant » (§52).

Dans ce même arrêt, auquel la Cour se réfère dans l’arrêt commenté, elle avait également estimé que « l’acquisition de connaissances tant de la langue que de la société de l’État membre d’accueil facilite largement la communication entre les ressortissants de pays tiers et les ressortissants nationaux et, de surcroît, favorise l’interaction et le développement de rapports sociaux entre ceux-ci » (§53). Une évaluation des connaissances linguistiques et de la société d’accueil constitue ainsi une mesure adéquate.

L’objectif étant de faciliter l’intégration des ressortissants de pays tiers, les conditions imposées ne sauraient être à ce point exigeantes qu’elles constitueraient un obstacle difficilement surmontable, empêchant, en pratique, les ressortissants de pays tiers d’obtenir un permis de séjour autonome au terme de cinq années de résidence (§52). Conformément au principe de proportionnalité, les conditions d’intégration ne doivent pas aller au-delà de ce qui est nécessaire pour atteindre ledit objectif. Ainsi que l’énonce le quinzième considérant de la directive 2003/86, l’octroi d’un titre autonome de celui du regroupant participe à l’intégration des membres de la famille. Autrement dit, l’obtention d’un permis de séjour plus stable ne consacre pas l’intégration d’un étranger mais la facilite. Imposer la réussite d’un examen d’intégration civique ne peut avoir pour effet de renverser ce principe. Cela signifie que les connaissances exigées doivent correspondre à un niveau élémentaire, ce qui équivaut sans doute à un niveau A2 dans une des langues nationales. Dans le prolongement de l’arrêt K et A, la Cour affirme que la volonté de réussir l’examen et les efforts déployés à cette fin sont des éléments déterminants, indépendamment de la réussite dudit examen. Sans le dire explicitement, la Cour admet que l’intégration constitue une obligation de moyen et non de résultat, ce qui explique la nécessité de prendre en compte les circonstances éventuelles, telles que l’âge, le niveau d’éducation, l’état de santé ou la situation financière (§64).

Par cet arrêt, la Cour de justice confirme sa jurisprudence antérieure. Elle rappelle aux Pays-Bas que l’intégration doit être un processus souple et mutuel. Les États membres peuvent imposer des conditions d’intégration pour autant que l’objectif soit de faciliter l’intégration des membres de la famille de ressortissants de pays tiers. Les étrangers doivent démontrer leur volonté d’apprendre la langue, l’histoire et les institutions du pays d’accueil, et en retour ce dernier doit tenir compte des circonstances individuelles. La Cour veille ainsi à ce que les exigences requises ne discriminent pas une partie de la population, souvent déjà précarisées[2]. La reconnaissance de droits sociaux et économiques, attachés notamment à un statut de séjour plus protecteur, participe à l’intégration des étrangers. L’octroi d’un tel statut ne peut être conçu uniquement comme la récompense d’une intégration certaine. La balance est toutefois délicate entre, d’une part, encourager l’intégration des ressortissants de pays tiers et, d’autre part, éviter que les exigences requises ne constituent un motif d’exclusion déguisé. Sans interdire l’imposition de conditions d’intégration, la Cour de justice encadre la marge de discrétion des administrations nationales.

Dans le prolongement de cette jurisprudence, la Cour constitutionnelle belge a récemment validé, dans une large mesure, la loi du 18 décembre 2016 insérant une condition générale de séjour dans la loi du 15 décembre 1980[3].

2. La Cour constitutionnelle valide la condition générale d’intégration 

La loi du 18 décembre 2016 insère un nouvel article 1/2 dans la loi du 15 décembre 1980[4]. Cette disposition impose aux primo-arrivants visés (de nombreuses catégories d’étrangers sont exemptées) de signer une déclaration par laquelle ils indiquent comprendre les valeurs et les normes fondamentales de la société belge. Les personnes concernées doivent être prêtes à s’intégrer dans la société, engagement dont la sincérité peut être contrôlée durant les premières années de leur séjour en Belgique. À défaut de fournir des efforts raisonnables d’intégration, les personnes visées peuvent perdre leur titre de séjour. L’Office des étrangers apprécie ces efforts en tenant compte, entre autres, du suivi d’un cours d’intégration ou d’une formation professionnelle, de l’exercice d’une activité économique, de la poursuite d’études, de la connaissance de la langue du lieu de résidence, ou encore de la participation active à la vie associative.

Un recours en annulation devant la Cour constitutionnelle a été introduit par plusieurs associations. Dans un arrêt du 4 octobre 2018, la Cour a largement validé la loi du 18 décembre 2016. Plusieurs moyens d’annulation ont été soulevés, y compris le non-respect des règles répartitrices de compétences, l’absence d’un recours effectif en cas de retrait du titre de séjour en raison du contrôle de pure légalité opéré par le Conseil du contentieux des étrangers, et la violation des principes de proportionnalité et de sécurité juridique. En lien avec l’arrêt commenté de la Cour de justice, ce commentaire se limitera au troisième moyen tiré de la violation du principe de proportionnalité et de l’absence de sécurité juridique, en raison respectivement des conséquences du non-respect des conditions d’intégration et de la marge d’appréciation dont dispose l’administration qui ne permet pas aux intéressés de savoir à l’avance s’ils remplissent les conditions d’intégration.

Concernant d’abord le caractère proportionné de la mesure, la Cour constitutionnelle cite longuement la jurisprudence de la Cour de justice. Elle rappelle que l’objectif n’est pas de sélectionner certains étrangers, et d’en pénaliser d’autres (B.39.4). La personne étrangère peut démontrer sa volonté et ses efforts d’intégration sur la base des critères mentionnés dans la loi, mais également sur la base d’autres éléments. Contrairement aux Pays-Bas, la condition d’intégration imposée par la loi du 18 décembre 2016 n’exige pas la réussite d’un examen d’intégration civique. Ainsi, la Cour constitutionnelle juge que la disposition attaquée impose à l’étranger non pas une obligation de résultat mais une obligation de moyen (B.40.2).

Sur la base des travaux préparatoires, la Cour estime que l’absence d’efforts pour s’intégrer ne permet pas de justifier à elle seule le retrait d’un permis de séjour (B.40.3)[5]. Par conséquent, la seule circonstance qu’un étranger ne fournit pas des efforts raisonnables d’intégration ne peut pas être invoquée par l’Office des étrangers pour rejeter une demande de prolongation d’un titre de séjour ou pour retirer un titre de séjour. Dès lors qu’aucun effet automatique en matière de séjour n’est attaché à la condition générale d’intégration, la Cour considère que la mesure n’est pas, en soi, disproportionnée. En définitive, la proportionnalité devra être appréciée in concreto.

La Cour juge néanmoins que le critère du « passé judiciaire » n’est pas, en tant que tel, proportionné à l’objectif d’intégration. La commission d’une infraction ne permet pas de déduire que l’étranger est en défaut de démontrer la volonté et les efforts d’intégration demandés (B.40.8).

En imposant à l’étranger une obligation de moyen et non de résultat, l’article 1/2 de la loi du 15 décembre 1980 confère un pouvoir d’appréciation important à l’administration qui, d’après les parties requérantes, ne satisfait pas au principe de légalité. Il est vrai qu’à la lecture de cette disposition, un étranger peut difficilement apprécier le degré d’intégration qui est attendu de lui. Il n’est, par exemple, pas certain que la réussite d’un parcours d’intégration soit suffisante. La Cour constitutionnelle vérifie alors si le pouvoir d’appréciation de l’administration est encadré par certaines garanties contre l’arbitraire. Bien que les critères repris dans la loi soient « définis de manière suffisamment précise et prévisible », d’après la Cour, l’administration n’est pas tenue par ceux-ci et elle peut prendre d’autres critères en considération. Par conséquent, en amont, les critères fixés par la loi ne permettent pas réellement de prévenir le risque d’arbitraire. Par contre, la marge d’appréciation de l’administration est, en tout cas, soumise au principe de proportionnalité, de sorte que l’administration doit tenir compte des circonstances individuelles particulières de l’étranger concerné (B.45.3). En outre, le pouvoir d’appréciation est soumis à un contrôle en aval par les juridictions compétentes (B.45.4). La Cour conclut qu’en raison de ces garanties et de la nature des obligations imposées aux étrangers concernés, les conditions d’intégration prévues sont définies en des termes suffisamment clairs.

Dès lors que l’appréciation des efforts d’intégration doit se faire au cas par cas, conformément au principe de proportionnalité et à la jurisprudence de la Cour de justice, et qu’en outre il s’agit d’une obligation de moyen, la Cour constitutionnelle valide la loi du 18 décembre 2016. Seule la référence au passé judiciaire des étrangers doit disparaitre.

Ce faisant, à l’instar de la Cour de justice, la Cour constitutionnelle tente de réaliser un équilibre entre deux positions que sont l’obligation de réussir un examen d’intégration comme condition sine qua non en vue de l’obtention d’un permis de séjour autonome et plus stable, et l’absence de sanction en matière de séjour en cas de non-respect des conditions d’intégration.

C. Pour aller plus loin

Lire l’arrêt : C.J.U.E., 7 novembre 2018, C et A, C-257/17.

Jurisprudence :

- C.J.U.E., 9 juillet 2015, K et A, C-153/14.

- C.C., arrêt n° 126/2018, 4 octobre 2018.

Doctrine :  

- Ganty S., « Reconsidering Civic Integration Policies for Migrants through the Lens of Socio-economic Status : Examples of Belgian and Dutch Legal Orders », in D. Cuypers et J. Vrielink (dir.), Equal Is Not Enough: Discrimination Law in Theory and Practice, Cambridge, Intersentia, 2016, pp. 93 – 116.

- Ganty S., « Union entre intégration et immigration: un mariage forcé annoncé? », Newsletter ADDE, juillet 2016, pp. 2 – 5.  

 

Pour citer cette note : J.-B. Farcy, « Conditions d’intégration et droit de séjour autonome en matière de regroupement familial : oui, mais… », Cahiers de l’EDEM, novembre 2018.