C.J.U.E., Arrêt Sedan Celaj, C-290/14, EU:C:2015:640

L’arrêt concerne les relations entre la directive retour et les sanctions pénales. Il concerne la situation d’un ressortissant d’un pays tiers qui, après être retourné dans son pays d’origine, entre de nouveau irrégulièrement sur le territoire du même État membre en violation d’une interdiction d’entrée. La Cour de justice de l’Union européenne juge que la directive ne s’oppose pas, en principe, à une règlementation nationale qui prévoit l’infliction d’une peine d’emprisonnement.

Art. 31(1) Convention de Genève – Cons. 1, 4, 14, 23 Directive 2008/115/CE – Arts. 1, 8, 11 Directive 2008/115/CE – Retour des ressortissants de pays tiers en séjour irrégulier – Violation d’une interdiction d’entrée – Peine d’emprisonnement – Compatibilité.

A. Arrêt

La question préjudicielle posée à la Cour de justice par le Tribunale di Firenze concerne la compatibilité de la Directive 2008/115/CE^[1] (ci-après : « directive retour ») avec des sanctions pénales, une thématique déjà abordée par la Cour^[2]. En espèce, M. Celaj, ressortissant albanais, est condamné en Italie, le 15 mars 2012, pour tentative de vol à l’arraché, à une peine d’un an d’emprisonnement (avec sursis) et au paiement d’une amende de 400 EUR. Le 17 avril 2012, il fait l’objet d’un décret d’expulsion ainsi que d’une mesure d’éloignement assortis d’une interdiction d’entrée d’une durée de trois ans. Aucun délai de départ volontaire n’est accordé. Toutefois, sa reconduite à la frontière n’a pas lieu pour des raisons techniques. M. Celaj demeure sur le territoire italien où il est identifié à trois occasions, à trois endroits différents, entre juillet et août 2012. Le 4 septembre 2012, il quitte de son propre gré le territoire italien.

Par la suite, M. Celaj entre à nouveau sur le territoire italien. Le 14 février 2014, il est arrêté ; le procureur engage une procédure pénale à son égard devant le Tribunale di Firenze qui adresse une question préjudicielle à la Cour de justice. Il demande, en substance, si la directive retour doit être interprétée en ce sens qu’elle s’oppose à une réglementation d’un État membre qui prévoit l’infliction d’une peine d’emprisonnement au ressortissant d’un pays tiers en situation de séjour irrégulier qui, après être retourné dans son pays d’origine dans le cadre d’une procédure de retour antérieure, entre de nouveau irrégulièrement sur le territoire dudit État en violation d’une interdiction d’entrée. 

La Cour de justice rappelle quelques éléments de sa jurisprudence en matière de retour. La directive retour n’a pas pour objet d’harmoniser dans leur intégralité les règles des États membres relatives au séjour des étrangers. Elle ne s’oppose pas à ce que le droit d’un État membre qualifie de délit la nouvelle entrée illégale violant une interdiction d’entrée et prévoie des sanctions pénales pour dissuader et réprimer la commission d’une telle infraction^[3]. Or, un État membre ne saurait appliquer une réglementation pénale susceptible de mettre en péril la réalisation des objectifs poursuivis par ladite directive et, partant, de priver celle-ci de son effet utile^[4]. Plus spécifiquement, il serait porté atteinte aux normes et aux procédures communes si l’État membre concerné faisait précéder l’exécution de la décision de retour, voire l’adoption même de cette décision, de poursuites pénales pouvant conduire à une peine d’emprisonnement au cours de la procédure de retour. En effet, cela risquerait de retarder l’éloignement^[5].

Partant, la Cour note qu’en espèce, la directive retour ne s’oppose pas, en principe, à la faculté, pour les États membres, de sanctionner pénalement la nouvelle entrée illégale d’un ressortissant d’un pays tiers. En outre, selon la Cour, les circonstances de l’affaire au principal se distinguent nettement de celles en cause dans les affaires précédentes, dès lors que les normes et les procédures communes établies par la directive retour ont été appliquées pour mettre fin au premier séjour irrégulier de M. Celaj sur le territoire italien et qu’il est entré de nouveau sur le territoire de cet État en violation d’une interdiction d’entrée. La Cour se réfère par la suite à l’affaire Achugbabian dans laquelle elle a jugé qu’il est possible d’adopter des sanctions pénales à l’encontre des ressortissants de pays tiers auxquels la procédure de retour établie par cette directive a été appliquée et qui séjournent irrégulièrement sur le territoire d’un État membre sans qu’existe un motif justifié de non-retour^[6]. Cette faculté des États membres est soumise à deux conditions : premièrement, l’interdiction d’entrée édictée doit être conforme à l’article 11 de la directive retour et, deuxièmement, l’infliction d’une telle sanction est soumise au plein respect tant des droits fondamentaux, et notamment de la CEDH, ainsi que de la Convention de Genève.

B. Éclairage

L’articulation entre la politique de retour européenne et la compétence pénale des États membres est complexe. Cette complexité est due au fait que les États sont détenteurs de la compétence pénale, tout en ayant harmonisé les procédures de retour concernant les migrants en séjour irrégulier. Il n’était donc guère surprenant que la Cour doive faire face à plusieurs situations dans lesquelles ces deux domaines se chevauchent, à savoir dans des cas où les États font usage de cette compétence afin de sanctionner pénalement le séjour irrégulier.  

La directive retour conçoit la rétention des migrants en séjour irrégulier comme ultime moyen, à la seule fin d’opérationnaliser l’éloignement (i). La jurisprudence de la Cour a instauré un équilibre délicat entre le régime européen de retour et les compétences pénales nationales basé sur le principe d’effectivité du droit européen (ii). L’arrêt Celaj fragilise cet équilibre brouillant les lignes entre les deux domaines (iii).

i.  Politique européenne de retour : la rétention comme ultime moyen

Comme la Cour l’a souligné, la directive retour poursuit la mise en place d’une politique efficace d’éloignement et de rapatriement fondée sur des normes communes, afin que les personnes concernées soient rapatriées d’une façon humaine et dans le respect intégral de leurs droits fondamentaux ainsi que de leur dignité^[7]. Dans El-Dridi, la Cour décrit le déroulement des différentes étapes de la procédure comme suit : (1) une obligation pour les États membres de prendre une décision de retour à l’encontre de tout ressortissant d’un pays tiers en séjour irrégulier sur leur territoire, (2) une priorité, sauf exceptions^[8], à l’exécution volontaire de l’obligation résultant de la décision de retour et (3) l’obligation de procéder à l’éloignement, en prenant toutes les mesures nécessaires, y compris, le cas échéant, des mesures coercitives, de manière proportionnée et dans le respect, notamment, des droits fondamentaux.

La rétention des migrants irréguliers, n’est prévue que comme moyen ultime, après une évaluation individualisée et sert un but assez précis : effectuer l’éloignement. La Cour a jugé qu’:

« une perspective raisonnable d’éloignement n’existe pas lorsqu’il paraît peu probable que l’intéressé soit accueilli dans un pays tiers eu égard auxdits délais »^[9].

Elle a également précisé que la directive ne permet pas :

« lorsque la période maximale de rétention prévue par cette directive a expiré, de ne pas libérer immédiatement l’intéressé au motif qu’il n’est pas en possession de documents valides, qu’il fait preuve d’un comportement agressif et qu’il ne dispose pas de moyens de subsistance propres ni d’un logement ou de moyens fournis par l’État membre à cette fin »^[10].

Par conséquent, la rétention n’est pas une fin en soi, appliquée d’une manière généralisée comme moyen dissuasif de l’immigration clandestine. Les centres de rétention n’ont pas non plus la vocation d’« accueillir » les migrants en séjour irrégulier qui n’ont pas de moyens de subsistance. La problématique d’une nouvelle rétention de la même personne dans le cadre de retour a été également abordée par la Commission qui a précisé que :

« [l]es durées maximales de rétention prescrites par la directive retour ne doivent pas être remises en question par une nouvelle rétention des personnes renvoyées immédiatement après leur remise en liberté. Une nouvelle rétention de la même personne par la suite ne se justifie que si un changement important des circonstances pertinentes se produit (par exemple la délivrance des documents nécessaires par un pays tiers ou l'amélioration de la situation dans le pays d'origine, permettant un retour en toute sécurité), si ce changement donne lieu à une «perspective raisonnable d'éloignement», conformément à l'article 15, paragraphe 4, et si toutes les autres conditions pour imposer la rétention en vertu de l'article 15 sont réunies »^[11].

Ainsi, une lecture attentive de la directive retour, qui a pu être qualifiée de « directive de la honte »^[12], dévoile un système sophistiqué et, à certains égards, protecteur des droits fondamentaux des migrants en séjour irrégulier. Ce sont plutôt les pratiques nationales qui déforment la lettre de la directive et sont critiquables. La preuve en est que les États membres ont vite rebondi sur l’utilisation de leurs compétences en matière pénale, afin de surmonter ce cadre juridique, estimé contraignant. Cette situation a donné naissance à une riche jurisprudence de la Cour qui a instauré un équilibre délicat entre les deux domaines. 

ii. Politique européenne de retour et compétence pénale des États membres : un équilibre délicat

La directive retour n’a pas harmonisé dans leur intégralité les règles des États membres relatives au séjour des étrangers. Dans El-Dridi, la Cour a constaté que l’harmonisation des procédures de retour avait entrainé des limites à la faculté des États de criminaliser, ces limites découlant des principes d’effectivité ainsi que de coopération loyale^[13]. Cette affaire concernait l’application d’une sanction pénale imposée durant une procédure de retour.

Dans l’affaire Achugbabian, la Cour a eu la possibilité de se prononcer sur la question de criminalisation de séjour irrégulier prima facie, i.e. sans rapport à une procédure de retour. La Cour a jugé que la constatation de l’irrégularité de séjour entraine une obligation pour les États membres d’adopter une décision de retour^[14]. Ensuite, l’État concerné doit procéder à l’éloignement de l’étranger, i.e. le transfert physique hors du territoire dudit État membre  « dans les meilleurs délais ». Ces observations ont amené la Cour à conclure que :

« [l’] infliction et l’exécution d’une peine d’emprisonnement au cours de la procédure de retour prévue par la directive 2008/115 ne contribuent pas à la réalisation de l’éloignement que cette procédure poursuit, à savoir le transfert physique de l’intéressé hors de l’État membre concerné. Une telle peine ne constitue donc pas une «mesure» ou une «mesure coercitive» au sens de l’article 8 de la directive 2008/115 »^[15].

La Cour distingue la situation des ressortissants de pays tiers auxquels la procédure de retour établie par cette directive a été appliquée et qui séjournent irrégulièrement sur le territoire d’un État membre de la situation de ceux qui n’ont pas été soumis à  des procédures de retour. Tel est le cas notamment de ceux qui restent sur territoire sans qu’existe un motif justifié de non‑retour^[16]. La Cour n’a pas encore eu la possibilité de se prononcer sur la notion du « motif justifié de non-retour ». Dans son « Manuel sur le retour », la Commission européenne a proposé la lecture suivante :

« [l]es motifs justifiés de non-retour» peuvent être :

soit des motifs échappant au contrôle de la personne visée par une décision de retour (tels que des retards dans l'obtention des documents nécessaires auprès de pays tiers, causés par une mauvaise coopération entre les autorités de pays tiers; une situation de crise dans le pays de retour rendant impossible un retour en toute sécurité; l'octroi d'un report du retour ou d'un statut formel de tolérance à certaines catégories de personnes renvoyées, etc.) ou

des motifs appartenant à la personne visée par une décision de retour qui sont reconnus comme légitimes ou justifiés par le droit de l'Union ou le droit national (par exemple, des problèmes de santé ou des raisons familiales menant au report de l'éloignement; une procédure de recours avec effet suspensif; une décision de coopérer avec les autorités en qualité de témoin, etc.). La simple volonté subjective de rester dans l'UE ne peut en soi jamais être considérée comme un ‘motif justifié’»^[17].

Deuxièmement, la Cour a souligné que l’infliction des sanctions pénales est soumise « au plein respect des droits fondamentaux, et notamment de ceux garantis par la convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales, signée à Rome le 4 novembre 1950 »^[18].  Cette constatation de la Cour n’est pas sans conséquences. La Commission européenne, soulignant notamment le principe de proportionnalité, considère que :

« [l]es États membres ne devraient pas imposer de peines privatives de liberté en vertu du droit pénal, après l'expiration du délai de dix-huit mois (ou le délai maximal autorisé en vertu de la législation nationale pertinente), aux personnes visées par une décision de retour qui n'ont commis d'autre infraction que celle constituée par le séjour irrégulier ou la non-coopération »^[19].

Une fois encore, la position avancée par la Commission est une position de principe. La prévention de l’immigration illégale, dans une société démocratique, ne doit pas être poursuivie par la rétention « en chaine » des migrants en séjour irrégulier, soit par la voie des nouvelles retentions dans le cadre de la procédure de retour, sans qu’ils n’existent de nouveaux éléments qui peuvent justifier une « perspective raisonnable d'éloignement », soit par la cumulation des périodes de rétention administrative et pénale dans les cas où la seule infraction est le séjour irrégulier ou la non-coopération.

iii. L’arrêt Celaj : un équilibre fragilisé

La distinction faite par la Cour entre l’affaire Celaj et les affaires précédentes est basée sur le fait, qu’en l’espèce, la personne, qui a fait l’objet d’une première procédure de retour, entre de nouveau sur le territoire de cet État en violation d’une interdiction d’entrée. La Cour met donc l’accent sur le fait que l’affaire ne concerne pas une première procédure de retour. Selon la Cour, une analogie peut être tirée entre ces circonstances et la situation des personnes qui continuent à séjourner irrégulièrement sur le territoire d’un État sans qu’existe un motif justifié de non-retour.

Or, comme élaborée très pertinemment par l’Avocat General Szpunar dans son Opinion sur l’affaire :

« [l]es États membres sont soumis à une obligation constante de lancer une procédure de retour en adoptant une décision de retour et en poursuivant celle-ci, sous réserve du principe de proportionnalité. La directive n’opère aucune distinction quant au nombre de fois qu’un ressortissant d’un pays tiers tente d’entrer sur le territoire d’un État membre »^[20].

Rien dans le texte de la directive retour ne semble justifier une différenciation de tel ordre, i.e. que dans le cas d’une nouvelle entrée, la procédure de retour peut être précédée par les sanctions criminelles. Ce qui est bien inclus dans la directive est la notion de risque de fuite^[21]. Les autorités nationales peuvent évaluer le nombre des entrées irrégulières dans leur appréciation de l’existence d’un risque de fuite et ainsi décider de ne pas accorder un délai pour le départ volontaire et ordonner la rétention aux fins d’éloignement. La voie législative, c’est-à-dire une modification des dispositions de la directive au niveau européen reste également ouverte. Autrement, la position de la Cour, i.e. l’autorisation de l’application des sanctions pénales avant l’application des procédures de retour dans de cas d’une nouvelle entrée irrégulière semble autoriser aux États membres ce que l’Avocat General a caractérisé comme étant « une suspension temporaire unilatérale du champ d’application de la directive par l’État membre concerné »^[22].

iv. Conclusions

La faculté des États membres de criminaliser le séjour irrégulier, en le sanctionnant par des peines privatives de liberté, afin de renfoncer l’efficacité et la crédibilité de la procédure de retour, sans en compromettre son bon déroulement,^[23] doit être couplée par le souci de la proportionnalité de telles mesures afin d’atteindre le but poursuivi, ainsi que la cohérence avec le texte législatif actuel. A défaut, on risque de glisser vers ce qu’un auteur caractérise de « neutralisation des migrants en situation irrégulière »^[24]. A mon sens, la majorité actuelle de la jurisprudence de la Cour, ainsi que l’interprétation du texte de la directive avancée par la Commission dans son Manuel, restreignent ces tendances. L’arrêt Celaj a fragilisé cet équilibre ; il reste à voir quelle position sera adoptée par la Cour à l’avenir.

L.T.

C. Pour en savoir plus

Consulter l’arrêt :

Arrêt Sedan Celaj, C-290/14, EU:C:2015:640

Jurisprudence :

Arrêt El-Dridi, C-61/11 PPU, EU:C:2011:268 ;

Arrêt Achughbabian, C-329/11, EU:C:2011:807 ;

Arrêt Md Sagor, C-430/11, EU:C:2012:777 ;

Arrêt Gjoko Filev et Adnan Osmani, C-297/12, EU:C:2013:569 ;

Arrêt Samir Zaizoune, C-38/14, EU:C:2015:260.

Doctrine :

P. De Bruycker, S. Mananashvili & G. Renaudiere, The Extent of Judicial Control of Pre-Removal Detention in the EU, EUI 2014 ;

M. Garcia, Sanction pénale et directive « retour » : quand l’arrêt Cela clarifie des relations incestueuses, ELSJ/Odysseus Academic Network, 21 octobre ;

I. Majcher, The CJEU’s Ruling in Celaj: Criminal penalties, entry bans and the Returns Directive, EU Law Analysis, 6 octobre 2015 ;

C. Peyronnet, « De l’éloignement à la neutralisation : la CJUE navigue à vue dans la mer de l’irrégularité », La Revue des droits de l’homme [En ligne], Actualités Droits-Libertés, mis en ligne le 28 octobre 2015 ;

S. Saroléa (dir.), P. D’Huart, La réception du droit européen de l'asile en droit belge : la directive retour, Louvain-la-Neuve, CeDIE, 2014.

Pour citer cette note : L. Tsourdi, « Politique de retour et sanctions pénales : la CJUE fragilise un équilibre délicat », Newsletter EDEM, novembre-décembre 2015.