C.J.U.E. (G.C.), arrêt du 14 mai 2019, M. et X., X., aff. jointes C-391/16, C-77/17 et C-78/17, ECLI:EU:C:2019:403

Convention Genève – Directive Qualification, art. 14, §§ 4 à 6 – Exclusion et révocation du statut de réfugié – Sécurité Nationale – Effet exclusion – Autonomie droit européen – Qualité et statut de réfugié – Non-refoulement - Droits des étrangers non-expulsables.

La Cour de justice se prononce sur la conformité de l’article 14, paragraphes 4 et 5, de la directive qualification avec la convention de Genève. Elle estime que, malgré la possibilité de ne pas reconnaître ou de retirer le statut de réfugié à une personne présentant une menace pour la sécurité nationale, la directive assure un niveau de protection suffisant. Ce faisant, l’arrêt de la grande chambre marque l’autonomie du droit européen par rapport à la Convention. La Cour précise également les droits des personnes exclues de la protection statutaire mais néanmoins non-expulsables, en raison du risque de persécution en cas de retour.

Jean-Baptiste Farcy

  A. Faits et arrêt de la Cour

L’arrêt de la Cour de justice, réunie en grande chambre, fait suite à une question préjudicielle posée par une juridiction tchèque et deux autres émanant du Conseil du contentieux des étrangers (CCE). Ces questions portent sur les motifs d’exclusion ou de révocation du statut de réfugié énoncés à l’article 14, paragraphes 4 et 5, de la directive 2011/95, dite « qualification ». En vertu de cette disposition, le statut de réfugié peut être refusé ou retiré lorsque la personne réfugiée représente une menace pour la sécurité de l’État membre concerné. En l’espèce, les requérants se sont vus refuser l’octroi du statut de réfugié ou retirer celui-ci, en raison d’infractions commises soit avant, soit après la fin du processus de détermination du statut de réfugié.

Les juridictions nationales saisies d’un recours émettent des doutes quant à la conformité de cette disposition avec la Convention de Genève. Elles se demandent, en substance, si en permettant aux États membres de révoquer ou de refuser l’octroi du statut de réfugié pour des motifs liés à la sécurité nationale, la disposition en cause ne contient pas un motif de cessation ou d’exclusion ne figurant pas dans la convention de Genève. Or, dans le système de la Convention, les causes d’exclusion et de cessation, énoncées à l’article 1^er, sections C à F, revêtent un caractère exhaustif. Bien que l’Union européenne ne soit pas partie prenante à la Convention de Genève, le droit primaire européen lui impose le respect des règles de cette convention. En vertu de l’article 18 de la Charte des droits fondamentaux de l’Union européenne et de l’article 78 du Traité sur le fonctionnement de l’Union européenne, la politique d’asile européenne s’inscrit dans le respect du droit conventionnel. Pour cette raison, la Cour de justice se déclare compétente pour examiner la validité de la disposition en cause de la directive qualification avec la Convention de Genève, question qui a fait l’objet d’observations divergentes de la part des différentes parties intervenantes[1]. Se pose ensuite la question de savoir si la disposition attaquée n’entraîne pas un niveau de protection moindre que celui garanti par les règles de la Convention de Genève. 

La Cour énonce d’emblée que, si la directive qualification établit un système de protection des réfugiés propre à l’Union, elle est fondée sur la convention de Genève et vise à en assurer le plein respect (§§82 et 83). La Cour consacre, ensuite, plusieurs paragraphes à la distinction entre la qualité de réfugié et le statut de réfugié. En raison de l’effet déclaratif et non pas constitutif du statut de réfugié, une personne qui craint avec raison d’être persécutée dans son pays d’origine pour l’un des cinq motifs repris dans la Convention de Genève dispose, de ce seul fait, de la qualité de réfugié (§86). Celle-ci ne dépend pas de la reconnaissance formelle de cette qualité par l’octroi du statut de réfugié. Ce dernier accorde néanmoins à la personne réfugiée le bénéfice d’une protection internationale à laquelle est attaché un ensemble de droits et avantages, conformément au chapitre VII de la directive qualification relatif au contenu de cette protection.

Par après, la Cour se penche sur les motifs de retrait et d’exclusion du statut de réfugié énoncés à l’article 14, paragraphes 4 et 5, de la directive qualification. S’appuyant sur les conclusions de l’avocat général Melchior Wathelet, la Cour souligne que ces motifs correspondent à ceux énoncés par la convention de Genève pour justifier une exception au principe de non-refoulement (§93). Conformément à l’article 33, paragraphe 2, de la Convention, l’éloignement d’un réfugié qui représente une menace pour le pays où il se trouve vers un pays dans lequel sa vie ou sa liberté serait menacée est effectivement autorisé. À cet égard, le droit européen est plus protecteur puisque le principe de non-refoulement présente un caractère absolu. En aucun cas, un étranger ayant la qualité de réfugié ne peut être éloigné vers un pays où il existe des motifs sérieux et avérés de croire qu’il y encourra un risque réel de subir des traitements inhumains ou dégradants (§94). Autrement dit, un État membre ne peut, au risque de méconnaitre le droit européen, déroger au principe de non-refoulement au titre de l’article 33, paragraphe 2, de la convention de Genève (§95). Par conséquent, dans la mesure où la directive qualification, en vue d’assurer la sécurité et la protection de la société de l’État membre d’accueil, prévoit pour cet État la possibilité de révoquer ou de refuser d’octroyer le statut de réfugié, alors que la convention de Genève permet, pour ces mêmes motifs, le refoulement d’un réfugié vers un État où sa vie ou sa liberté serait menacée, « le droit de l’Union prévoit une protection internationale des réfugiés concernés plus étendue que celle assurée par ladite convention » (§96).

La Cour de justice précise, enfin, que les personnes concernées par une mesure de refus ou de retrait du statut de réfugié ne perdent pas la qualité de réfugié (§§97 et 98). Bien que les personnes visées ne résident pas ou plus régulièrement sur le territoire de l’État membre concerné, elles jouissent de certains droits prévus par le Convention de Genève, ainsi qu’en atteste l’article 14, paragraphe 6, de la directive qualification. La jouissance de ces droits doit être garantie en raison, non pas d’une résidence régulière sur le territoire d’un État membre, mais d’une simple présence physique du réfugié[2]. En outre, les États membres ont l’obligation de respecter les dispositions pertinentes de la Charte, « telles que celles figurant à son article 7, relatif au respect de la vie privée et familiale, à son article 15, relatif à la liberté professionnelle et au droit de travailler, à son article 34, relatif à la sécurité sociale et à l’aide sociale, ainsi qu’à son article 35, relatif à la protection de la santé » (§109).

Pour ces motifs, la Cour conclut que la directive qualification n’offre pas une protection moindre que la Convention de Genève et confirme ainsi la validité des dispositions attaquées.

  B. Éclairage

Dans un contexte sécuritaire et répressif grandissant à l’égard des migrations, l’arrêt commenté est important. Il s’agit pour la Cour de déterminer jusqu’où la protection de la société et le maintien de la sécurité nationale peuvent être invoqués pour limiter les droits des réfugiés[3]. L’intervention des gouvernements allemand, hongrois, français, néerlandais et britannique, outre les gouvernements défendeurs, ainsi que du Parlement européen, du Conseil et de la Commission européenne attestent de l’importance des questions préjudicielles posées à la Cour. Au vu des doutes exprimés par le HCR et la doctrine quant à la conformité de l’article 14, paragraphes 4 et 5, de la directive qualification avec la convention de Genève, l’intervention de la Cour de justice était néanmoins attendue[4].

Les enseignements de cet arrêt sont significatifs à au moins deux égards. Il marque, d’une part, l’autonomisation du droit d’asile européen par rapport à la convention de Genève (I) et il touche, d’autre part, à la question des droits des personnes non-expulsables, problématique toujours non résolue en droit belge (II).

    I. L’autonomie du droit européen

Les trois questions préjudicielles portent sur la question de savoir s’il faut interpréter l’article 14, paragraphes 4 et 5, de la directive qualification comme créant une nouvelle cause d’exclusion ou de révocation du statut de réfugié et, de ce fait, méconnaît l’article 1^er de la convention de Genève, dont le caractère est exhaustif. La Cour de justice n’y répond pas de manière explicite. Elle considère, certes, que les dispositions en cause ne sont pas contraires à la convention de Genève au motif que la protection accordée aux réfugiés est plus étendue en droit européen.

Le raisonnement de la Cour peut être formulé comme suit : si la convention de Genève autorise le refoulement d’un réfugié en raison d’un risque pour la sécurité nationale, le droit européen peut, sans méconnaitre le niveau de protection minimal prévu par la Convention, autoriser, pour ce même motif, les États membres à ne pas octroyer le statut de réfugié ou de le révoquer à une personne qui, en sa qualité de réfugié, est protégée contre le refoulement. Certes ingénieux, l’argument ne convainc pas. Si la convention de Genève permet de prendre en compte l’existence d’un risque pour la société ou la sécurité nationale pour éloigner un réfugié, elle ne prévoit pas le refus de reconnaissance ou la cessation du statut de réfugié pour ce même motif. La protection de la sécurité nationale ne constitue pas, dans le système de la Convention, une clause d’exclusion visée à l’article 1F de celle-ci. En outre, la possibilité de refouler un réfugié, en vertu de l’article 33, paragraphe 2, de la convention de Genève ne peut être confondue avec les clauses d’exclusion[5]. Les objectifs sont différents. Dans le premier cas, il s’agit de protéger la société du pays d’accueil et, dans le second, l’institution de l’asile elle-même, en évitant l’impunité. Les effets divergent également. L’article 33, paragraphe 2, de la convention de Genève constitue uniquement une dérogation au principe de non-refoulement, tandis que l’article 1F a pour effet d’exclure un individu du champ d’application ratione personae de la Convention. Le rapprochement opéré par la Cour de justice entre l’article 33, paragraphe 2, de la convention de Genève et les motifs d’exclusion apparait ainsi contraire au contenu et aux objectifs de celle-ci.

La Cour de justice affirme néanmoins que l’application de l’article 14, paragraphes 4  ou 5, de la directive qualification n’a pas pour effet de priver la personne concernée de la qualité de réfugié au sens de la Convention. Ce faisant, elle entend signifier qu’il ne s’agit pas d’une nouvelle clause d’exclusion à part entière, puisque certaines dispositions de la Convention trouvent malgré tout à s’appliquer. Il s’agit en quelque sorte d’une exclusion partielle, visant le statut de réfugié, et non d’une exclusion du champ d’application de la Convention. Les réfugiés présentant un risque pour la société bénéficient ainsi d’une protection « restreinte » lorsque, protégés contre le refoulement, ils résident sur le territoire d’un État membre. Les réfugiés visés par une décision de refus de reconnaissance ou de retrait du statut de protection internationale doivent pouvoir jouir de certains droits prévus par la convention de Genève[6]. Les États membres sont, par ailleurs, tenus de respecter les dispositions pertinentes de la Charte[7].

Cette solution, propre à l’Union européenne, marque un peu plus l’autonomie du droit de l’asile européen par rapport à la convention de Genève[8]. Le droit européen se distancie de la Convention en étant plus protecteur sur certains points, et moins sur d’autres. Il ne nous semble toutefois pas acceptable de considérer que, par une sorte de jeu à somme nulle, le droit européen ne méconnait pas le niveau de protection minimal prévu par la Convention.

Avant de discuter plus avant des droits des réfugiés privés du statut de protection internationale mais non-expulsables, il est permis de se demander, comme le soulèvent Jean-Yves Carlier et Sylvie Saroléa, si l’évolution des droits de l’homme, et l’interdiction absolue des traitements inhumains et dégradants, ne doit pas conduire à « exclure l’exclusion » de la convention de Genève[9]. En effet, l’interaction entre le droit international des réfugiés et le droit européen des droits de l’homme a pour effet de créer des situations juridiques peu satisfaisantes, ainsi que l’illustre le cas d’espèce. Du point de vue de la société, que les politiques publiques entendent protéger, laisser une personne sans statut dans l’attente d’un éloignement parfois hypothétique ne garantit pas une meilleure sécurité. De ce fait, l’application de l’article 14, paragraphes 4 ou 5, de la directive qualification n’apparait pas proportionnée à ses objectifs. Du point de vue des personnes concernées, l’existence d’un entre-deux, ou « de limbes juridiques », consistant à tolérer la présence d’étrangers sans leur accorder de statut formel est source d’extrême précarité[10]. Le refus de reconnaissance du statut de réfugié ou la perte de celui-ci peut également constituer une double peine pour l’étranger ayant été pénalement condamné.

    II. Quel statut pour les réfugiés « exclus » mais non-expulsables ?

Dans l’arrêt commenté, la Cour de justice se prononce également sur les effets de l’application de l’article 14, paragraphes 4 et 5, de la directive qualification. À moins d’être autorisés à séjourner légalement sur le territoire de l’État membre concerné sur un autre fondement juridique, les réfugiés concernés ne résident pas ou plus régulièrement sur le territoire de cet État. Ils sont ainsi privés du titre de séjour que l’article 24 de la directive attache au statut de réfugié. La Cour de justice apporte néanmoins quelques précisions quant aux droits qui doivent être garantis à ces personnes non-expulsables, sans toutefois remédier à cette problématique.

Privés de la protection statutaire, ainsi que de la protection subsidiaire, les étrangers sont protégés, de manière « subsidiaire-subsidiaire »[11], contre l’éloignement vers un pays où il y aurait des motifs sérieux et avérés de croire qu’ils seront confrontés à un risque réel de torture ou de traitement inhumain ou dégradant. Certes sans statut, ces personnes ne peuvent être privées de tout droit, ce que rappelle la Cour de justice. Conformément à l’article 14, paragraphe 6, de la directive qualification, les personnes présentant la qualité de réfugié mais exclues de la protection statutaire ont le droit de jouir des droits prévus aux articles 3, 4, 16, 22, 31, 32 et 33 de la convention de Genève. La Cour de justice cite également le droit à la vie privée et familiale, le droit à la liberté professionnelle et au droit de travailler, le droit à la sécurité sociale et à l’aide sociale ainsi que le droit à la santé, tels que consacrés par la Charte. La jouissance de ces droits apparait toutefois illusoire en l’absence de l’octroi d’un statut formel, aussi précaire soit-il. Par exemple, les ressortissants de pays tiers doivent, conformément à l’article 15 de la Charte, être autorisés à travailler dans l’État membre où il se trouve, or en l’absence de statut administratif, un étranger ne peut travailler. En Belgique, le statut des étrangers non autorisés au séjour, mais non expulsables, ne fait l’objet d’aucune réglementation particulière. Le séjour de ces personnes est toléré de facto sur le territoire belge mais le droit national, à l’inverse de droits étrangers, n’octroie pas de statut formel à ces personnes[12]. Par conséquent, bien que la Cour de justice rappelle la nécessité de garantir certains droits fondamentaux aux étrangers non-expulsables, ainsi qu’elle a pu le faire dans l’arrêt Abdida, ces droits sont largement théoriques en l’absence de la délivrance d’un titre de séjour, question qui continue de relever de la discrétion des États membres[13]. La conclusion à laquelle aboutit la Cour de justice en l’espèce apparait d’autant plus douteuse.

  C. Pour aller plus loin   

Lire l’arrêt et les conclusions de l’avocat général: C.J.U.E., arrêt du 14 mai 2019, M. et X., X., aff. jointes C-391/16, C-77/17 et C-78/17, ECLI:EU:C:2019:403.

Jurisprudence :

- C.J.U.E, arrêt du 24 juin 2015, H.T., C-373/13.

- C.J.U.E. (G.C.), arrêt du 9 novembre 2010, B. et D., aff. jointes C-57/09 et C-101/09.

Doctrine :  

Bank R., “The Potential and Limitations of the Court of Justice of the European Union in Shaping International Refugee Law”, International Journal of Refugee Law, Vol. 27, 2015, pp. 213 – 244.

Bernard Fr., « De nouvelles causes de refus, d’exclusion et de retrait de la protection internationale », Rev. dr. étr., 2015, pp. 347 – 362.

Carlier J.-Y. et P. d’Huart, « L’exclusion du statut de réfugié : cadre général », in V. Chetail et C. Laly-Chevalier (dir.), Asile et extradition : Théorie et pratique de l’exclusion du statut de réfugié, Bruxelles, Bruylant, 2014, pp. 3 – 32.

Pour citer cette note : J.-B. Farcy, « Sécurité nationale et exclusion du statut de protection internationale : vers une autonomie croissante du droit européen ? », Cahiers de l’EDEM, juin 2019.