Ch. Conseil du Luxembourg (division Arlon), 4 avril 2014 et Mis. acc. (Liège), 22 avril 2014

Louvain-La-Neuve

Le droit d’être entendu et la détention d’un étranger en séjour irrégulier : une application bancale de la jurisprudence européenne par le juge belge.

En première instance, la Chambre du conseil du Tribunal de première instance du Luxembourg a jugé que, dès lors qu’il n’apparaît pas du dossier administratif que l’étranger a été entendu préalablement à la décision de maintien en lieu déterminé, la détention de ce dernier est illégale. Peu importe à cet égard qu’une telle audition préalable soit prévue par la règlementation belge : le droit de toute personne d’être entendue avant qu’une mesure individuelle qui l’affecterait défavorablement soit prise à son encontre est consacré par l’article 41, § 2, de la Charte des droits fondamentaux de l’Union européenne. En appel, la Chambre des mises en accusation de la Cour d’appel de Liège a réformé l’ordonnance de la Chambre du conseil, estimant que le droit d’être entendu ne requiert pas que le demandeur fasse connaître son point de vue oralement plutôt que par écrit, ce qu’il avait fait en espèce en développant, dans sa demande d’asile, les éléments sur lesquels il entendait voir statuer l’administration.

Mesure privative de liberté (articles 7 et 74/14, § 2, Loi du 15 décembre 1980) – Requête de mise en liberté (article 71 Loi du 15 décembre 1980) – Droits de la défense et droit d’être entendu (article 41, § 2, de la Charte des droits fondamentaux de l’Union européenne) – Définition – Conséquences sur la légalité de la détention – Proportionnalité.

A. Les décisions commentées

Dans le cas d’espèce, un ressortissant russe a introduit, en Belgique, deux demandes d’asile ayant abouti à des décisions de rejet et à la délivrance d’ordres de quitter le territoire.

Le 19 mars 2014, le requérant est arrêté à Arlon en séjour illégal sur le territoire. Déféré à l’Office des étrangers, il se voit notifier le même jour un nouvel ordre de quitter le territoire avec décision de maintien en vue de son éloignement, fondée sur l’article 7, al. 1er, 1°, de la loi du 15 décembre 1980 et sur l’article 74/14, § 3, 4°, de la même loi.

Le 28 mars 2014, il introduit une requête de mise en liberté auprès du Tribunal de première instance du Luxembourg, division Arlon.

En première instance, le Parquet requiert qu’il soit fait droit à la requête.

Par une ordonnance du 4 avril 2014, la Chambre du conseil considère qu’ « il n’apparaît pas du dossier auquel la chambre du conseil a accès en langue française que le requérant a été entendu préalablement à la décision de maintien en lieu déterminé. Quand bien même la règlementation belge applicable ne prévoit pas expressément une telle audition, encore est-il que, conformément à la jurisprudence constante de la Cour de Justice de l’Union européenne, le respect du droit de toute personne d’être entendue avant qu’une mesure individuelle qui l’affecterait défavorablement ne soit prise à son encontre, consacré notamment par l’article 41, § 2, de la Charte de l’Union européenne, s’impose (cons. notamment l’arrêt de la C.J.U.E. C-277-11 en cause de M.M. c. Irlande, 22 novembre 2012) ».

L’État belge fait appel en date du 7 avril 2014.

Devant la Chambre des mises en accusation, le Procureur général émet un avis favorable à la libération du requérant, demandant à ce que l’appel de l’État belge soit déclaré recevable, mais non fondé. Cet avis n’est pas motivé sur base de la violation du droit d’être entendu, mais sur la violation du principe de proportionnalité de la détention contenu aux articles 15 de la directive 2008/115/CE (directive « retour ») et 7, al. 3, de la loi du 15 décembre 1980. Le parquet général rappelle que la privation de liberté constitue « le moyen de dernier ressort » qui ne peut s’appliquer que lorsque d’autres mesures suffisantes, mais moins coercitives, ne peuvent pas être appliquées efficacement. Le Parquet général considère, en l’espèce, que « la décision de l’Office des étrangers du 19 mars 2014 ne mentionne pas qu’il a été procédé à l’examen du principe de proportionnalité énoncé par l’article 7, al. 3, de la loi du 15 décembre 1980, et ne mentionne dès lors pas en quoi il a été nécessaire de recourir à la détention plutôt qu’à d’autres mesures moins coercitives » et que la seule mention du défaut de document d’identité et de l’existence d’ordres quitter le territoire précédemment délivrés ne suffit pas à cet égard.

Dans son arrêt du 22 avril 2014, la Chambre des mises en accusation de la Cour d’appel de Liège décide de ne suivre ni la motivation du juge de première instance, ni l’avis du Procureur général et de réformer l’ordonnance de la Chambre du conseil. Elle ordonne alors le maintien du requérant à la disposition de l’Office des étrangers.

Par rapport au respect du principe de proportionnalité de la détention, la Chambre des mises en accusation estime que « les éléments de fait du dossier – le requérant est sans domicile fixe, caché durant un an et n’ayant pas obtempéré à deux ordres de quitter le territoire – permettent de considérer que l’intéressé n’exécuterait pas volontairement l’ordre de quitter le territoire délivré à son encontre. Par ailleurs, compte tenu de ces éléments de fait, il n’est pas démontré que d’autres mesures suffisantes mais moins coercitives auraient pu être efficacement appliquées pendant le temps strictement nécessaire à l’exécution de la mesure, étant rappelé qu’il n’est pas exigé que soient énoncées, dans la décision de privation de liberté, les raisons pour lesquelles une mesure moins contraignante serait inapte à rencontrer les objectifs de la détention, dès lors que cette décision est motivée conformément à l’article 62 de la loi du 15 décembre 1980 ».

Quant au droit d’être entendu, la Chambre des mises en accusation estime que « si le droit à une bonne administration de la justice comporte le droit de cette personne d’être entendue avant qu’une mesure individuelle qui l’affecterait défavorablement ne soit prise à son encontre, ce droit ne requiert pas que le demandeur fasse connaître son point de vue oralement plutôt que par écrit, ce qu’il a fait en développant, dans sa demande d’asile, les éléments sur lesquels il entendait voir statuer l’administration ».

B. Éclairage

Les décisions commentées sont intéressantes à deux points de vue : d’une part, quant au principe de proportionnalité de la détention d’un étranger en séjour irrégulier, d’autre part, quant au respect du droit d’être entendu tel qu’il résulte de l’article 41 de la Charte des droits fondamentaux de l’Union européenne.

1. Quant au principe de proportionnalité de la détention

La Chambre du conseil, en première instance, ne s’était pas basée sur le principe de proportionnalité de la détention pour asseoir son raisonnement, contrairement au juge d’appel.

La manière dont, en appel, le Parquet général et la Chambre des mises en accusation se sont opposés, mérite un commentaire, dans la mesure où le raisonnement de l’un et de l’autre illustre parfaitement deux conceptions différentes du contrôle de légalité de la détention administrative des étrangers en séjour irrégulier qui est confié aux juridictions judiciaires.

La Chambre des mises en accusation prône, comme c’est souvent le cas en la matière, une conception très restrictive de la légalité, qui se limite à une exigence de motivation formelle de la décision de privation de liberté, exigence elle-même conçue de façon restrictive, dans la mesure où il suffirait, pour la respecter, d’indiquer qu’un étranger a reçu précédemment un ordre de quitter le territoire et qu’il n’a pas de domicile fixe (ce qui est d’ailleurs toujours le cas pour les étrangers en séjour irrégulier, dans la mesure ils ne peuvent s’inscrire nulle part).

Le Parquet général, lui, prône une conception de la légalité qui, sans se confondre avec le contrôle d’opportunité de la mesure de détention, intègre, à notre avis à juste titre, l’exigence du respect du principe de proportionnalité de la détention qui est exprimé dans le texte même de l’article 7 de la loi du 15 décembre 1980.

On peut regretter que la Chambre des mises en accusation de la Cour d’appel de Liège n’ait pas suivi l’avis du Ministère public. En effet, le contrôle de légalité de la détention administrative des étrangers en séjour irrégulier qui doit être exercé par les juridictions judiciaires est, aux termes mêmes de la loi du 15 décembre 1980, bien plus large qu’un simple contrôle de la motivation formelle de la décision de maintien. Il englobe en effet le contrôle de proportionnalité de cette détention, et doit se faire dans le respect des droits fondamentaux de l’étranger.

C’est bien à l’Office des étrangers qu’il appartient à la fois de justifier la proportionnalité de la détention, et de démontrer que cet examen a bien été effectué en l’espèce.

Les juridictions judiciaires doivent, quant à elles, à la fois vérifier que ce contrôle a bien été effectué (ce qui relève de la motivation formelle de l’acte administratif), mais également que le principe de proportionnalité a été respecté lors de ce contrôle, notamment eu égard aux droits fondamentaux des étrangers. C’est donc erronément que la Chambre des mises en accusation, dans son raisonnement, renverse la charge de la preuve en affirmant qu’il n’est pas démontré en l’espèce que d’autres mesures suffisantes mais moins coercitives auraient pu être efficacement appliquées pendant le temps strictement nécessaire à l’exécution de la mesure. Cette charge probatoire ne doit pas reposer sur l’étranger détenu : c’est bien à l’Office des étrangers qu’il appartient de démontrer que la mesure de détention était strictement nécessaire : s’il ne fait pas cette démonstration, il s’agit d’un défaut de motivation de la décision attaquée, contraire à l’article 62 de la loi du 15 décembre 1980 ; s’il se livre à cette démonstration, encore faut-il que les juridictions d’instruction vérifient que le principe de proportionnalité a correctement été appliqué et respecté.

2. Quant au droit d’être entendu

Dans une précédente Newsletter de l’EDEM, nous avions commenté l’arrêt de la C.J.U.E. M.G. et N.R. c. Staatssecretaris van Veiligheid en Justitie du 10 septembre 2013[1], au centre duquel figurait l’interprétation à donner à l’article 41 de la Charte des droits fondamentaux de l’Union européenne.

L’ordonnance de la Chambre du conseil commentée ici affirme appliquer la définition proposée par la jurisprudence de la C.J.U.E. du droit d’être entendu pour conclure à sa violation en l’espèce. La Chambre des mises en accusation a rejeté ce raisonnement. Qu’en penser ?

Dans son arrêt M.M. c. Irlande du 22 novembre 2012[2], la C.J.U.E. définit la portée du droit d’être entendu comme la garantie, pour toute personne, de la possibilité de « faire connaître, de manière utile et effective, son point de vue au cours de la procédure administrative et avant l’adoption de toute décision susceptible d’affecter de manière défavorable ses intérêts ». La sanction de la violation de ce droit d’être entendu dépend « des circonstances de la cause »[3].

Dans son arrêt M.G. et N.R. c. Pays-Bas, la C.J.U.E. affirmait que la méconnaissance du droit d’être entendu n’entraînera l’illégalité de la décision administrative « que s’il considère, eu égard à l’ensemble des circonstances de fait et de droit de chaque cas d’espèce, que cette violation a effectivement privé celui qui l’invoque de la possibilité de mieux faire valoir sa défense dans une mesure telle que cette procédure administrative aurait pu aboutir à un résultat différent »[4].

Dans les décisions commentées, la Chambre du conseil considère que le respect du droit d’être entendu, prévu à l’article 41 de la Charte des droits fondamentaux de l’Union européenne, s’impose en matière de détention des étrangers. Elle considère que l’absence d’audition de l’intéressé entraîne la non-prise en compte de la situation personnelle du requérant, qu’il aurait pu faire valoir durant son audition et juge en conséquence que la décision de privation de liberté est motivée de façon générale et abstraite. Elle ordonne la libération du requérant. La Chambre des mises en accusation, quant à elle, a une position différente : si elle ne nie pas que le droit d’être entendu, prévu à l’article 41 de la Charte des droits fondamentaux de l’Union européenne, est applicable en l’espèce, elle considère qu’il n’entraîne pas le droit, pour le requérant, de faire valoir son point de vue oralement plutôt que par écrit, ce qu’elle considère que le requérant a pu faire en introduisant ses demandes d’asile.

L’ordonnance qui a été rendue par la Chambre du conseil doit être saluée en ce qu’elle donne toute sa portée au droit d’être entendu. Mais s’inscrit-elle pour autant dans la ligne fixée par la jurisprudence de la C.J.U.E. ? Force est de constater que la Chambre du conseil n’a pas examiné la question de savoir si la violation du droit d’être entendu avait, en l’espèce, privé le requérant de mieux faire valoir sa défense « dans une mesure telle que cette procédure administrative aurait pu aboutir à un résultat différent ». Elle considère que l’absence d’audition préalable à la mesure de détention entraîne de facto comme conséquence que le requérant n’a pu faire valoir sa situation personnelle en amont de la décision administrative. Cela suffit, pour la Chambre du conseil, à entraîner l’illégalité de la détention. Elle ne s’est pas réellement embarrassée de la question de savoir si la procédure aurait pu aboutir à un résultat différent si le requérant avait été entendu.

Ce raisonnement doit être approuvé. En effet, à l’instar du Professeur J.-Y. Carlier, on peut regretter le critère proposé au juge national par la juge européen, « curieux mélange entre garanties procédurales et examen au fond : comment le juge saisi du seul contrôle de la légalité de la privation de liberté pourra-t-il évaluer si "la procédure administrative aurait pu aboutir à un résultat différent" en cas d’audition ? »[5]. Dans ses conclusions rendues dans l’affaire M.G. et N.R. c. Pays-Bas, l’avocat général Wathelet adoptait une position plus franche, considérant qu’ « une violation (…) du droit de toute personne d’être entendu avant qu’une mesure individuelle qui l’affecterait défavorablement ne soit prise à son encontre, consacré par l’article 41, § 2, sous a), de la Charte des droits fondamentaux de l’Union européenne (…) implique l’annulation de cette mesure et l’immédiate remise en liberté »[6]. Il explique considérer que le « droit à la liberté est l’un des droits de l’homme les plus fondamentaux » et que « en aucun cas une violation constatée du droit d’être entendu lors de l’adoption d’une mesure de prolongation de la rétention en application de l’article 15, § 6, de la directive retour ne peut être considérée comme une violation "marginale" ou "limitée" de ce droit »[7]. L’avocat général rappelle que l’illégalité d’une décision de détention doit immédiatement entraîner la libération de l’étranger détenu, refusant ainsi que « la balance des intérêts porte atteinte aux garanties du droit fondamental à la liberté »[8].

La Chambre du conseil, dans la décision commentée, semble s’inscrire dans la même position.

La Chambre des mises en accusation, par contre, n’est pas du même avis, même si elle considère aussi que l’article 41 de la Charte des droits fondamentaux de l’UE s’applique au cas d’espèce, ce qu’il est important de souligner. À notre sens, elle se trompe sur la portée du droit d’être entendu prévu à l’article 41 de la Charte, en affirmant que le requérant a déjà pu faire valoir, dans le cadre de ses demandes d’asile, les éléments sur lesquels il souhaitait voir statuer l’administration. En effet, la question de savoir si une personne peut être reconnue réfugiée, ou bénéficier de la protection subsidiaire, ne peut et ne doit se confondre avec la prise en compte de la situation personnelle d’un étranger avant de décider de le maintenir en détention. Le raisonnement tenu par la Chambre des mises en accusation semble donc bancal : en effet, la circonstance qu’une personne s’est vue notifier une décision négative en matière d’asile ne saurait conduire à autoriser l’administration belge à ne pas entendre une personne sur sa situation personnelle préalablement à son arrestation administrative.

Cette mise au point est importante : en effet, à titre d’exemple, ce droit d’être entendu préalablement à la notification de la décision de détention pourrait être l’occasion, pour l’étranger visé par cette mesure, d’exposer un risque de violation de l’article 3 CEDH en cas de retour, l’examen de ce risque n’étant pas vidé par l’examen de la demande de protection internationale et étant distinct de celle-ci. Dans le même ordre d’idée, l’incidence d’une demande de régularisation introduite sur base de l’article 9ter de la loi du 15 décembre 1980 (il s’agit, pour rappel, d’un volet de la protection subsidiaire non traité par le C.G.R.A.), d’une demande de régularisation introduite sur base de l’article 9bis de la loi du 15 décembre 1980, d’une impossibilité médicale de retour même en l’absence d’une demande 9ter, ou encore des attaches sociales, affectives et familiales en Belgique, doit pouvoir être exposée par l’étranger avant de faire l’objet d’une mesure d’arrestation et être analysée par l’administration qui devra alors, sur base de tous ces éléments, justifier en quoi la mesure de détention est absolument nécessaire. Ce n’est que de cette manière que tant le droit d’être entendu que le principe de proportionnalité de la détention pourront être respectés.

M.L.

C. Pour en savoir plus

Pour consulter les arrêts :

Ch. Conseil du Luxembourg (Arlon), 4 avril 2014.

Mis. acc. (Liège), 22 avril 2014.

Doctrine :

J.-Y. Carlier, « Chronique – Droit européen des migrations », J.D.E., 2014, liv. 207, pp. 105 à 113.

S. Janssens et P. Robert, « Le droit d’être entendu en matière d’asile et migration : perspectives belge et européenne », R.D.D.E., n° 174, 2013, pp. 379 à 399.

M. Lys, « Les conséquences de la violation du droit d’être entendu sur la légalité d’une décision de prolongation de la rétention d’un étranger en séjour irrégulier », Newsletter EDEM, octobre 2013.

Jurisprudence :

C.J.U.E., 22 novembre 2012, M.M. c. Irlande, C-277/11.

C.J.U.E., 10 septembre 2013, M.G. et N.R. c. Staatssecretaris van Veiligheid en Justitie, C-383/13 PPU.

Pour citer cette note : M. LYS, « Le droit d’être entendu et la détention d’un étranger en séjour irrégulier : une application bancale de la jurisprudence européenne par le juge belge », Newsletter EDEM, avril 2014.


[1] M. Lys, « Les conséquences de la violation du droit d’être entendu sur la légalité d’une décision de prolongation de la rétention d’un étranger en séjour irrégulier », Newsletter EDEM, octobre 2013.

[2] C.J.U.E., 22 novembre 2012, M.M. c. Irlande, C-277/11, § 87.

[3] S. Janssens et P. Robert, « Le droit d’être entendu en matière d’asile et migration : perspectives belge et européenne », R.D.D.E., n° 174, 2013, p. 391.

[4] C.J.U.E., 10 septembre 2013, M.G. et N.R. c. Staatssecretaris van Veiligheid en Justitie, C-383/13 PPU, § 40.

[5] J.-Y. Carlier, « Chronique – Droit européen des migrations », J.D.E., 2014, liv. 207, p. 113.

[6] Conclusions de l’avocat général Wathelet sur M.G. et N.R., 23 août 2013, dispositif.

[7] Ibid., § 55.

[8] J.-Y. Carlier, « Chronique – Droit européen des migrations », op. cit., p. 113.

Publié le 15 juin 2017