CJUE, arrêt du 19 juin 2018, Gnandi, C-181/16, ECLI:EU:C:2018:465

Louvain-La-Neuve

L’arrêt Gnandi : la logique juridique sacrifiée au nom de l’efficacité des procédures de retour ?

Asile – Rejet de la demande – Ordre de quitter le territoire – Droit à un recours effectif – Directive accueil  – Directive retour – Champ d’application – Annexe 35

La Cour de justice de l’Union européenne considère qu’un ressortissant d’un pays tiers se trouve en séjour irrégulier, au sens de la directive « retour », dès le rejet de sa demande de protection internationale en premier ressort par l’autorité responsable, et ce, indépendamment de l’existence d’une autorisation de rester dans l’attente de l’issue du recours contre ce rejet, telle qu’en atteste la délivrance d’une annexe 35. L’effectivité du recours implique toutefois que tous les effets de la décision de retour soient suspendus jusqu’à l’issue du recours. Au terme d’un raisonnement critiquable, la Cour permet l’application simultanée de la directive accueil et de la directive retour.

Jean-Baptiste Farcy

A. Arrêt

Le requérant, M. Gnandi, a vu sa demande de protection internationale rejetée, le 23 mai 2014, par le Commissariat général aux réfugiés et aux apatrides (« CGRA »). Le 3 juin 2014, l’Office des étrangers lui ordonne de quitter le territoire. Il introduit, ensuite, un recours auprès du Conseil du contentieux des étrangers (« CCE ») contre la décision de refus du CGRA. Le requérant sollicite également la suspension et l’annulation de l’ordre de quitter le territoire. S’ensuivent deux décisions négatives du CCE. M. Gnandi introduit un recours en cassation administrative devant le Conseil d’État.

Dans le cadre de la procédure relative à la suspension de l’ordre de quitter le territoire, le Conseil d’État décide de poser une question préjudicielle à la Cour de justice de l’Union européenne afin de savoir si la directive « retour »[1] s’oppose à l’adoption d’une décision de retour dès le rejet de la demande de protection internationale par le CGRA, et donc avant que les recours juridictionnels contre cette décision de rejet soient épuisés.

La première question que se pose la Cour de justice est de déterminer si le requérant entre dans le champ d’application de la directive « retour ». Il faut, pour cela, que le requérant se trouve en séjour irrégulier, au sens de celle-ci, dès le rejet de la demande de protection internationale par le CGRA.

En vertu de la directive « procédure »[2], un demandeur de protection internationale est autorisé à demeurer sur le territoire d’un État membre jusqu’à ce que l’autorité responsable se soit prononcée en premier ressort. Par conséquent, la Cour estime qu’en l’absence d’un titre ou d’une autorisation de séjour accordée sur un autre fondement juridique, le séjour du demandeur d’asile devient irrégulier dès l’adoption, par le CGRA, d’une décision de rejet (§41). La Cour reconnait, ensuite, qu’en vertu du droit belge, et l’article 39/80 de la loi du 15 décembre 1980 en particulier, les demandeurs de protection internationale sont autorisés à rester sur le territoire pendant la durée de l’examen du recours.

Toutefois, selon la Cour, il ne faut pas pour autant en conclure que la directive « retour » ne trouve pas à s’appliquer (§44). Selon elle, la directive « retour », en son article 6, paragraphe 6, permet explicitement aux États d’adopter de manière concomitante une première décision portant sur la fin du séjour et une deuxième relative au retour (§49). Une telle possibilité est d’ailleurs conforme à l’objectif de mise en place d’une politique efficace d’éloignement et de rapatriement (§50).

L’efficacité des procédures de retour ne doit, cependant, pas mettre en cause le respect des droits fondamentaux, dont le droit à un recours effectif reconnu à l’article 13 de la directive « retour » et à l’article 47 de la Charte des droits fondamentaux de l’Union européenne[3]. Citant notamment l’arrêt Abdida[4], la Cour estime qu’à l’égard d’une décision de retour, « la protection inhérente au droit à un recours effectif ainsi qu’au principe de non-refoulement doit être assurée en reconnaissant au demandeur de protection internationale un droit à un recours effectif suspensif de plein droit, au moins devant une instance juridictionnelle » (§58).

Cherchant, une fois encore, un équilibre entre l’efficacité des procédures d’éloignement et la protection des droits fondamentaux, la Cour de justice conclut comme suit :

  1. Un ressortissant de pays tiers se trouve en séjour irrégulier, au sens de la directive « retour », dès le rejet de sa demande de protection internationale en premier ressort par l’autorité responsable, et ce indépendamment de l’existence d’une autorisation de rester dans l’attente de l’issue du recours contre ce rejet, à moins qu’il n’ait fait l’objet d’une mesure de régularisation (§59).
  2. Il appartient aux États membres d’assurer la pleine efficacité du recours contre la décision rejetant la demande de protection internationale, ce qui exige la suspension de tous les effets de la décision de retour pendant le délai d’introduction de ce recours et, si un tel recours est introduit, jusqu’à l’issue de celui-ci (§61).
  3. La protection des droits de l’intéressé exige également que, dans l’attente de l’issue du recours, l’intéressé puisse pouvoir bénéficier des droits qui découlent de la directive « accueil »[5], et qu’à l’issue du recours, il puisse faire valoir tout changement de circonstances intervenu depuis l’adoption de la décision de retour et qui serait de nature à avoir une incidence significative quant à sa situation au regard de la directive « retour » (§§63 et 64).

B. Éclairage

L’arrêt Gnandi, rendu le 19 juin 2018, il y a déjà quelques mois, mérite un commentaire ne serait-ce parce qu’il s’agit d’un arrêt de grande chambre et que la question préjudicielle émane du Conseil d’État belge. Sur le fond, l’arrêt n’en est pas moins intéressant. Il illustre parfaitement les contorsions juridiques qu’opère la Cour de justice en vue de garantir un équilibre entre l’efficacité des procédures d’éloignement et la protection des droits fondamentaux (sous-titre II). Nous soulignerons les raisons de regretter que la Cour arrive à la conclusion que, en l’espèce, les autorités belges pouvaient faire application de la directive « retour » (sous-titre I).

1. Une application critiquable de la directive « retour »

La première question à laquelle devait répondre la Cour justice était effectivement de déterminer si la directive « retour » était applicable en l’espèce. Pour cela, il faut examiner si, dès le rejet de sa demande de protection internationale par le CGRA, le requérant se trouve en séjour irrégulier en Belgique[6]. Pour qu’une décision de retour puisse être adoptée, son destinataire doit nécessairement être en séjour irrégulier sur le territoire national[7].

Conformément à l’article 7, paragraphe 1er, de la directive « procédure », les demandeurs d’asile « sont autorisés à rester » sur le territoire de l’État membre dans lequel ils ont introduit une demande jusqu’à ce qu’une décision soit adoptée en premier ressort. L’article 39, paragraphe 3, de cette même directive donne à chaque État membre la possibilité d’étendre ce droit en prévoyant que l’introduction d’un recours contre la décision de l’autorité responsable en premier ressort a pour effet de permettre aux demandeurs d’asile de rester sur le territoire dudit État dans l’attente de l’issue de ce recours[8]. En droit belge, l’article 39/70 de la loi du 15 décembre 1980 accorde précisément aux demandeurs de protection internationale le droit de rester sur le territoire « pendant le délai fixé pour l'introduction du recours et pendant l'examen de celui-ci ». Au motif qu’il avait introduit un recours de pleine juridiction auprès du CCE, M. Gnandi s’est d’ailleurs vu délivrer une annexe 35, conformément à l’article 111 de l’arrêté royal du 8 octobre 1981, l’autorisant à se maintenir sur le territoire.

Dans l’arrêt commenté, la Cour de justice estime qu’une telle autorisation de rester ne permet pas de considérer que l’étranger n’est pas en séjour irrégulier dès le rejet de sa demande de protection internationale. Certes, l’autorisation de rester sur le territoire d’un État membre le temps de la procédure d’asile « ne constitue pas un droit à un titre de séjour », ainsi que le précise l’article 7, paragraphe 1er, de la directive « procédure ». Cependant, dans l’arrêt Arslan, la Cour de justice a considéré que, dans un tel cas, le demandeur d’asile autorisé à demeurer sur le territoire d’un État membre ne saurait être considéré comme étant en séjour irrégulier, au sens de la directive retour[9]. Dans l’arrêt commenté, la Cour reconnait que, conformément à cette jurisprudence, « une autorisation de rester aux fins de l’exercice effectif d’un recours contre le rejet de la demande de protection internationale fait obstacle à l’application de la directive 2008/115 au ressortissant d’un pays tiers qui a introduit cette demande jusqu’à l’issue du recours contre le rejet de celle-ci » (§43).

Au vu des enseignements de la Cour dans cette affaire et, plus généralement, de l’articulation entre la directive « accueil » et la directive « retour », l’Avocat général Mengozzi avait conclu, à juste titre, selon nous, qu’un demandeur d’asile ne saurait être considéré comme étant en séjour irrégulier sur le territoire de l’État membre où il a introduit sa demande de protection internationale aussi longtemps qu’un droit de demeurer sur ce territoire lui est reconnu, que ce soit par le droit de l’Union ou par le droit national, comme c’est le cas en l’espèce[10]. La Cour ne pouvait trancher autrement sans remettre en cause les enseignements tirés de l’arrêt Arslan.

L’annexe 35 constitue un « document spécial de séjour » en vertu duquel l’intéressé n’est ni admis, ni autorisé au séjour mais peut demeurer sur le territoire du Royaume dans l’attente d’une décision du Conseil du contentieux des étrangers[11]. Ce « statut » quelque peu ambigu permet à un étranger de demeurer sur le territoire, sans être autorisé au séjour. Pour autant, cela ne signifie pas que les personnes sous annexe 35 sont en séjour illégal, ainsi que l’a affirmé le Conseil d’État[12], suivi par la Cour de cassation[13]. Il en résulte que le séjour de l’étranger sur le territoire n’est ni irrégulier ni régulier. Une chose est sûre toutefois : les bénéficiaires d’une annexe 35 n’entrent pas dans le champ d’application de la directive « retour », telle qu’interprétée dans l’arrêt Arslan.

Selon l’Avocat général toujours, M. Gnandi n’était pas en séjour irrégulier, au sens de la directive « retour » dès l’instant où le CGRA a adopté une décision défavorable. Aucune décision de retour ne pouvait être adoptée à son égard pendant le délai de recours contre la décision de rejet de sa demande d’asile et, une fois ce recours introduit auprès du CCE, pendant toute la durée de l’examen de celui-ci et jusqu’à l’expiration de l’annexe 35[14]. Sous peine de priver ce recours d’effectivité et d’enfreindre le principe de non-refoulement, un ordre de quitter le territoire ne devrait pouvoir être pris qu’une fois que la décision de rejet de la demande d’asile a acquis un caractère définitif. Sur le plan des principes, ce raisonnement semble logique. La Cour de justice n’avait-elle d’ailleurs pas jugé qu’un demandeur d’asile conserve son statut tant qu’une décision définitive n’a pas été adoptée ?[15]

La Cour a toutefois choisi de se distancer des conclusions de l’Avocat général Mengozzi. D’après elle, l’interdiction d’adopter une décision de retour avant l’issue du recours « risquerait de retarder considérablement l’enclenchement de la procédure de retour et de rendre celle-ci plus complexe »[16]. On ne comprend toutefois pas en quoi cela rendrait la procédure plus complexe, au contraire, ni en quoi la procédure serait retardée puisque tous les effets de la décision de retour sont, en tout état de cause, suspendus le temps du recours en matière d’asile.

Ce faisant, la Cour rompt avec les enseignements de l’arrêt Arslan, au risque de complexifier un peu plus cette matière. Surtout, l’équilibre recherché entre l’efficacité de la politique de retour et la protection des droits fondamentaux pousse la Cour à se contorsionner.

2. Une application de la directive « retour » qui n’empêche pas celle de la directive « accueil »

Si l’on connaissait en droit belge l’annexe 35 qui permet à son bénéficiaire de demeurer sur le territoire sans être admis au séjour, ni sans pour autant être en séjour irrégulier, ou encore la situation des étrangers non-expulsables qui sont en séjour irrégulier mais dont la présence sur le territoire est tolérée de facto, la Cour de justice crée, de par l’arrêt commenté, une nouvelle situation alambiquée.

Selon la Cour, un étranger se trouve en séjour irrégulier, au sens de la directive « retour », dès le rejet de sa demande de protection internationale en premier ressort par l’autorité responsable, et ce indépendamment de l’existence d’une autorisation de rester dans l’attente de l’issue du recours contre ce rejet[17]. Toutefois, dans l’attente de l’issue du recours contre la décision de refus de la demande de protection internationale, « l’intéressé doit, en principe, pouvoir bénéficier des droits qui découlent de la directive [accueil] »[18]. Par conséquent, la personne concernée entre, à la fois, dans le champ d’application personnel dans la directive « retour » et de la directive « accueil ». Autrement dit, bien que cette personne soit en séjour irrégulier, elle dispose d’une autorisation de demeurer sur le territoire en tant que demandeur d’asile.

Alors que, d’après l’avis de la Commission européenne, tout ressortissant de pays tiers physiquement présent sur le territoire d’un État membre est, à l’égard de la directive « retour », soit en séjour régulier, soit en séjour irrégulier, force est de constater que la Cour de justice crée une troisième voie[19]

Malgré tout, la Cour tente, au prix de certaines contradictions, de garantir l’effectivité du recours introduit contre la décision de refus du CGRA. Pendant le délai d’introduction du recours et, le cas échéant, jusqu’à l’issue de celui-ci, tous les effets de la décision de retour doivent être suspendus. Cela implique que le délai de départ volontaire ne commence pas à courir tant que l’intéressé est autorisé à rester, pas plus que ce dernier ne peut être placé en rétention, en raison de l’absence de perspective raisonnable d’éloignement[20]. Par ailleurs, en attendant qu’il soit statué sur le recours en matière d’asile, les intéressés bénéficient de l’aide matérielle au titre de l’accueil. L’article 14 de la directive « retour » qui énonce certaines garanties dans l’attente du retour ne trouve donc pas à s’appliquer. Sur ce point, le droit belge est conforme[21]. L’Avocat général Mengozzi, a rappelé, à juste titre, que l’effectivité du recours s’oppose à ce qu’un demandeur d’asile soit forcé de facto à quitter le territoire de l’État dans lequel il a introduit un recours contre le rejet de sa demande d’asile, avant l’issue de ce recours, à cause de l’impossibilité dans laquelle il est laissé de pourvoir à ses besoins essentiels[22]. Cela nécessite aussi que le demandeur soit informé, de manière transparente et équitable, sur le respect des garanties énoncées par la Cour[23]. Or, il ressort du dossier que « les informations notifiées à M. Gnandi avec l’ordre de quitter le territoire en cause au principal étaient de nature à faire naître dans son chef la conviction que ledit ordre était susceptible d’être exécuté de manière forcée au terme du délai fixé pour le départ volontaire »[24].

Pour conclure, l’arrêt Gnandi s’inscrit au cœur de la tension entre l’efficacité des procédures de retour et la protection des droits fondamentaux des étrangers. En considérant qu’un ressortissant de pays tiers se trouve en séjour irrégulier, au sens de la directive « retour », dès le rejet de sa demande de protection internationale en premier ressort par l’autorité responsable, et ce indépendamment de l’existence d’une autorisation de rester dans l’attente de l’issue du recours contre ce rejet, le raisonnement de la Cour n’est pas d’une grande limpidité. Une réponse négative de la part de la Cour aurait présenté l’avantage de la clarté et de la sécurité juridique.

C. Pour aller plus loin

Lire l’arrêt et les conclusions de l’Avocat général: CJUE, arrêt du 19 juin 2018, Gnandi, C-181/16, ECLI:EU:C:2018:465.

Jurisprudence :

C.J.U.E, arrêt du 30 mai 2013, Arslan, C-534/11.

Doctrine :  

Sarolea S., « L’annexe 35 réhabilitée ? », Cahiers EDEM, mai 2017.

Pour citer cette note : J.-B. Farcy, « L’arrêt Gnandi : la logique juridique sacrifiée au nom de l’efficacité des procédures de retour ? », Cahiers EDEM, janvier 2019.

 


[1] Directive 2008/115/CE du Parlement européen et du Conseil du 16 décembre 2008 relative aux normes et procédures communes applicables dans les États membres au retour des ressortissants de pays tiers en séjour irrégulier, JO L 348/98, 24 décembre 2008.

[2] Directive 2005/85/CE du Conseil du 1 er décembre 2005 relative à des normes minimales concernant la procédure d’octroi et de retrait du statut de réfugié dans les États membres, JO L 326/13, 13 décembre 2005. Cette directive a, depuis lors, fait l’objet d’une refonte.

[3] Charte des droits fondamentaux de l'Union européenne, JO C 326/391, 26 octobre 2012.

[4] CJUE, arrêt du 18 décembre 2014, Abdida, C-562/13.

[5] Directive 2003/9/CE du Conseil du 27 janvier 2003 relative à des normes minimales pour l'accueil des demandeurs d'asile dans les États membres, JO L 31/18, 6 février 2003. Cette directive a, depuis lors, fait l’objet d’une refonte.

[6] Directive « retour », art. 2, paragraphe 1er : « La présente directive s’applique aux ressortissants de pays tiers en séjour irrégulier sur le territoire d’un État membre. »

[7] Directive « retour », art. 6, paragraphe 1er.

[8] Directive 2013/32/UE du Parlement européen et du Conseil du 26 juin 2013 relative à des procédures communes pour l’octroi et le retrait de la protection internationale, JO L 180/60, 29 juin 2013. La refonte de la directive « procédure » prévoit désormais que « les États membres autorisent les demandeurs à rester sur leur territoire jusqu’à l’expiration du délai prévu pour l’exercice de leur droit à un recours effectif et, si ce droit a été exercé dans le délai prévu, dans l’attente de l’issue du recours » (art. 46, paragraphe 5).

[9] C.J.U.E, arrêt du 30 mai 2013, Arslan, C-534/11, §§48 - 49.

[10] §55.

[11] Voy. : Circulaire du 30 août 2013 abrogeant la circulaire du 20/07/2001 relative à la portée juridique de l’annexe 35 de l’arrêté royal du 8/10/1981 sur l’accès au territoire, le séjour, l’établissement et l’éloignement des étrangers, M.B., 6 septembre 2013.

[12] C.E., 25 novembre 2014, arrêt n° 229.317.

[13] Cass., 26 avril 2017, n° P.17.0375.F/1. Pour un commentaire de cet arrêt : S. Sarolea, « L’annexe 35 réhabilitée ? », Cahiers EDEM, mai 2017.

[14] CJUE, arrêt du 19 juin 2018, Gnandi, C-181/16, conclusions de l’Avocat général Mengozzi, §89.

[15] CJUE, arrêt du 27 septembre 2012, Cimade et GISTI, C-179/11, §53.

[16] CJUE, arrêt du 19 juin 2018, Gnandi, C-181/16, §50.

[17] Ibid., §59.

[18] Ibid., §63.

[19] Recommandation (UE) 2017/2338 de la Commission du 16 novembre 2017 établissant un « manuel sur le retour » commun devant être utilisé par les autorités compétentes des États membres lorsqu’elles exécutent des tâches liées au retour, JO L339/83, 19 décembre 2017, pt. 1.2.

[20] CJUE, arrêt du 19 juin 2018, Gnandi, C-181/16, §62.

[21] Loi 12 janvier 2007 sur l'accueil des demandeurs d'asile et de certaines autres catégories d'étrangers, M.B., 7 mai 2007, art. 6, al. 2 : « En cas de décision négative rendue à l'issue de la procédure d'asile, l'aide matérielle prend fin lorsque le délai d'exécution de l'ordre de quitter le territoire notifié au demandeur d'asile a expiré. L'introduction d'un recours en cassation au Conseil d'État, n'engendre pas de droit à une aide matérielle. Lors de l'examen du recours en cassation un droit à l'aide matérielle est garanti uniquement si le recours en cassation est déclaré admissible en application de l'article 20, § 2, des lois sur le Conseil d'État coordonnées le 12 janvier 1973 ».

[22] CJUE, arrêt du 19 juin 2018, Gnandi, C-181/16, conclusions de l’Avocat général Mengozzi, §99.

[23] CJUE, arrêt du 19 juin 2018, Gnandi, C-181/16, §65.

[24] CJUE, arrêt du 19 juin 2018, Gnandi, C-181/16, conclusions de l’Avocat général Mengozzi, §94.

Photo : https://www.designingbuildings.co.uk/wiki/Buildings_of_the_EU

Publié le 29 janvier 2019