CJUE (G.C.), 7 juin 2016, Ghezelbash, C-63/15 et CJUE (G.C.), 7 juin 2016, Karim, C- 155/15

Par deux arrêts du 7 juin 2016, la Grande Chambre de la Cour de Justice de l’Union européenne dissipe les quelques doutes subsistant quant à l’étendue du contrôle du juge national en matière de transferts Dublin. Dans un arrêt ABDULLAHI de fin 2013, la CJUE avait donné un signal en faveur de la dimension interétatique du Règlement Dublin mais sous l’égide du Règlement Dublin II. En effet, après acceptation du pays requis, le requérant ne pouvait quasiment plus invoquer que des « défaillances systémiques » pour contester un transfert Dublin devant le juge national. Partant, la manière dont les critères de détermination sont appliqués par l’Etat pouvait échapper au contrôle du juge national. Dans les deux espèces concernées, la Cour apporte une clarification essentielle. Depuis l’entrée en vigueur du Règlement Dublin III, le renforcement des droits et garanties des demandeurs de protection avec la consécration d’un droit au recours effectif suppose que le contrôle juridictionnel porte également sur l’application des critères de détermination faite par les Etats. Au travers de ces arrêts très éclairants, la Cour avance des éléments de lecture du recours effectif au sens du droit de l’UE.

Règlement n°604/2013 dit « Dublin III » (RD III) – Article 27 RD III – Étendue du recours effectif  – Renforcement des droits et garanties du demandeur d’asile dans la procédure Dublin - Contrôle juridictionnel de l’application des critères de détermination par les Etats.

A.  Arrêt

- Dans la première affaire Ghezelbash (C-63/15), le requérant iranien a introduit une demande d’asile auprès des autorités néerlandaises en mars 2014. La consultation du système VIS fait apparaître un visa délivré par la France fin 2013. Une demande de prise en charge est acceptée par la France le 5 mai 2014. Postérieurement à cette acceptation, le requérant est interrogé de manière plus approfondie et précise qu’il est retourné en Iran après s’être rendu en France, pays qui ne serait plus responsable de sa demande d’asile (clause de cessation de responsabilité). Le 21 mai 2014, la demande du requérant est rejetée et il introduit un recours pour contester cette décision, produisant comme preuve de son retour en Iran : une déclaration de son employeur, un certificat médical et une convention de vente d’un immeuble. Le 13 juin 2014, le Juge des référés (Tribunal de La Haye) ordonne la suspension des effets de la décision de transfert. Sur le fond, la juridiction de renvoi entend déterminer si M. Ghezelbash est en droit de contester la responsabilité de la France pour examiner sa demande d’asile après acceptation de responsabilité. Elle souligne que la demande de prise en charge faite à la France a été incomplète car sans prise en compte des preuves du retour en Iran. Dans ces conditions, le Tribunal de La Haye décide de surseoir à statuer et de poser à la Cour des questions préjudicielles sur la portée de l’article 27 du règlement n°604/2013 combiné avec le considérant 19 de ce règlement. En substance, un demandeur d’asile peut-il invoquer l’application erronée des critères de détermination par l’Etat requérant même si, comme en l’espèce, il ne produit des éléments de preuve de sa sortie du territoire de l’UE qu’après acceptation de sa responsabilité par l’Etat requis ?

La Cour de Justice de l’UE répond que l’article 27 § 1 RD III, lu à la lumière du considérant 19, ouvre au demandeur d’asile un recours effectif contre une décision de transfert qui peut porter sur l’application des critères de détermination par l’Etat. Il peut conduire à remettre en cause la responsabilité d’un Etat, même en l’absence de défaillances systémiques et lorsque les preuves sont transmises après acceptation du pays désigné. L’application erronée d’un critère de responsabilité peut être invoquée par le requérant dans le cadre de ce recours juridictionnel, notamment celui relatif à la délivrance d’un visa comme en l’espèce (article 12 RD III).

- Dans la seconde affaire Karim (C-155/15), le requérant syrien a introduit une demande d’asile auprès des autorités suédoises en mars 2014. La consultation du système EURODAC fait apparaître qu’il a déjà déposé une demande d’asile en Slovénie en mai 2013. La demande de reprise en charge est acceptée par la Slovénie le 3 avril 2014. Postérieurement à cette acceptation, l’office suédois informe la Slovénie que le requérant a indiqué avoir quitté le territoire des États membres pendant plus de trois mois après sa première demande d’asile, son passeport présente un visa d’entrée au Liban en juillet 2013. Après échange de courriers, les autorités slovènes réitèrent, le 12 mai 2014, leur acceptation de reprise en charge. Le 13 mai 2014, les autorités suédoises prennent une décision de transfert Dublin vers la Slovénie. Le recours introduit par le requérant est rejeté par le Tribunal administratif de Stockholm au motif que, lorsqu’un État accepte de reprendre en charge un demandeur d’asile, ce dernier ne peut contester son transfert vers cet État membre qu’en invoquant l’existence de défaillances systémiques. Le requérant conteste ce jugement devant la juridiction de renvoi en faisant valoir, d’une part, que la Slovénie n’est pas l’État responsable de sa demande d’asile, en raison de sa sortie du territoire de l’UE plus de trois mois et, d’autre part, pour des raisons humanitaires, son transfert ne doit pas avoir lieu. La Cour d’appel administrative de Stockholm décide de surseoir à statuer et pose à la Cour des questions préjudicielles relatives au droit à un recours effectif au sens du règlement n° 604/2013 (considérant 19 et article 27). En substance, un demandeur d’asile peut-il contester la mise en œuvre des critères de détermination de responsabilité, en l’espèce de l’article 19 RD III, après acceptation de l’Etat requis, ou est-ce que le contrôle juridictionnel ne porte que sur l’existence de défaillances systémiques (CJUE, Abdullahi, 10 décembre 2013, C‑394/12) ?

La Cour de justice de l’UE répond que l’article 27 § 1 RD III, lu à la lumière du considérant 19, ouvre au demandeur d’asile un recours effectif contre la décision de transfert dans le cadre duquel l’application correcte du processus de détermination de l’Etat doit pouvoir être examinée, même en l’absence de défaillances systématiques. Partant, le requérant peut invoquer une méconnaissance de la règle de cessation de responsabilité, prévue à l’article 19 § 2 RDIII, en cas de sortie du territoire de l’UE plus de trois mois du requérant, y compris après l’acceptation de l’Etat requis.

B. Éclairage

La Grande Chambre de la Cour de Justice de l’Union européenne (CJUE) rend deux arrêts décisifs en matière de transfert Dublin.

- D’abord, la Cour fait une clarification importante quant à l’étendue du contrôle juridictionnel en matière de transfert Dublin.

Pour rappel, dans l’arrêt Abdullahi de fin 2013[1], la Grande Chambre de la CJUE avait jugé que, dès acceptation de la prise en charge de la demande d’asile par le pays requis, le requérant ne peut plus remettre en cause l’application du critère de détermination retenu. La seule exception étant de démontrer des défaillances systémiques dans le pays responsable, soit une atteinte à l’article 4 de la Charte des droits fondamentaux de l’UE (CFDUE). Autrement dit, après acceptation par « le premier pays d’entrée » dans l’UE, le requérant n’était pas fondé à remettre en cause l’examen des critères de détermination effectué par l’administration, sauf à invoquer l’existence de défaillances systémiques (article 4 CDFUE). La Cour semblait faire pencher la balance en faveur de la dimension interétatique[2] du Règlement Dublin[3] avec des conséquences sur le contrôle du juge. Le contrôle de légalité semblait alors se heurter au « choix » du critère par l’Etat requérant, qui ne pouvait quasiment pas être remis en cause par le requérant. Dans pareille hypothèse, l’étendue du contrôle du juge national se trouvait « réduite comme peau de chagrin »[4], aux seules défaillances systémiques dans le pays de transfert.

Toutefois, la Grande Chambre dans l’arrêt Abdullahi s’est prononcée sous l’égide du Règlement Dublin II dans les derniers jours précédant l’entrée en vigueur du Règlement refondu dit « Dublin III[5] ». Aussi, plusieurs questions restaient en suspens, notamment celle de savoir si cette position de la CJUE valait uniquement sous l’égide de Dublin II et pour le critère de « premiers pays d’entrée ». Or, le Règlement Dublin III consacre un droit au recours effectif (article 27), qui n’existait pas dans sa version antérieure. Dans les deux arrêts commentés, la Grande Chambre conforte a contrario que la portée de l’arrêt Abdullahi était limitée au Règlement Dublin II.

La Cour développe un raisonnement étayé dans la première affaire (Ghezelbash) et s’y réfère dans la seconde (Karim). Elle donne un éclairage important quant à l’interprétation de l’article 27 RD III (recours effectif). En effet, les juridictions de renvoi interrogent la Cour sur l’application de l’arrêt Abdullahi à leurs affaires sous l’égide du Règlement Dublin III. Faut-il ainsi réduire le contrôle du juge aux seules défaillances systémiques dès lors de l’Etat requis a accepté la responsabilité ? La Cour répond au terme d’un raisonnement méthodique et éclairant. Elle répond sur l’étendue du recours effectif au sens de l’article 27 RDIII, à la lumière du considérant n°19 et du renforcement des garanties procédurales pour le demandeur d'asile. Elle juge que le requérant peut invoquer une application erronée des critères de détermination par l’administration lors de son recours contre le transfert, même après acceptation par l’Etat requis. Le juge national peut ainsi contrôler la manière dont les Etats ont appliqué les critères de responsabilité (Chapitre III) ou encore la clause de cessation de responsabilité (article 19 § 2 RD III). Elle rappelle que le Règlement Dublin « a pour objectif d’établir une méthode claire et opérationnelle fondée sur des critères objectifs et équitables tant les pour les Etats membres que pour les personnes concernées » (pt 42). En conséquence, l’arrêt Abdullahi ne s’applique pas aux affaires de l’espèce, le contrôle du juge n’est plus « réduit à peau de chagrin » et s’étend à l’application des critères de détermination par l’administration.

- Ensuite, la Cour s’appuie sur le choix du législateur de l’UE de replacer le demandeur d’asile au centre de la procédure Dublin, mettant en avant des droits et garanties absents du RD II.

Plus précisément, le législateur de l’Union « a décidé d’associer à ce processus les demandeurs d’asile, en obligeant les Etats membres à les informer des critères de responsabilité et à leur offrir l’occasion de fournir les informations permettant la correcte application de ces critères (…) » (CJUE, Ghezelbash, pt 51). Elle précise que tel n’était pas le cas dans la version précédente du Règlement Dublin (droit à l’information, droit à un entretien individuel, garanties procédurales) qui ne garantissait pas de droit à un recours effectif. Cette approche n’est pas sans rappeler celle de la Cour européenne des droits de l’homme (CEDH) en matière de transfert Dublin depuis son arrêt M.S.S. de 2011. La Cour EDH insiste sur le statut de demandeur de protection, « particulièrement vulnérable », et les droits inhérents à ce statut. Il doit notamment être mis en capacité de renverser la présomption de pays sûr et de transmettre toute information pour éclairer les Etats sur sa situation. La charge de la preuve doit ainsi être adaptée à sa vulnérabilité tout au long de la procédure Dublin. Les Etats ne devraient pas appliquer « automatiquement » le Règlement Dublin et ils doivent mettre en place un recours effectif pour contester les transferts.

La CJUE, en l’espèce, indique expressément que le législateur de l’UE ne s’est pas limité à instituer uniquement des règles interétatiques de détermination de l’Etat responsable dans le RD III. La garantie d’un droit au recours effectif contre la décision de transfert prise à l’issue de la procédure en est la démonstration. La CJUE a pris soin, dans chaque situation d’espèce, d’examiner tous les éléments transmis par le requérant pour conclure qu’il peut invoquer une mauvaise application des critères (première affaire) ou la méconnaissance de la clause de cessation de responsabilité (seconde affaire) par l’Etat devant le juge national. Il est intéressant de souligner que dans les deux espèces, les éléments de preuves ont été transmis après acceptation du pays désigné comme responsable. Les preuves transmises par le requérant dans la première affaire, pour une sortie territoire de l'UE plus de trois mois, sont une « déclaration de son employeur au pays, (un) certificat médical, (et une) convention de vente d’un immeuble » (pt 24). Cette  approche, qui tranche avec celle retenue dans l’arrêt Abdullahi, augure d’un contrôle juridictionnel étendu à tous les éléments à la cause, jusqu’au jour où le juge se prononce.

- En outre, la CJUE  donne des éléments de lecture quant au contenu du recours effectif au sens de l’article 27 du RD III (pts 35 et suivants, premier arrêt). 

L’article 47 de la CDFUE consacre le droit à un recours effectif et à accéder à un tribunal impartial. A suivre les conclusions de l’avocat général de la Cour de justice dans l’arrêt Samba Diouf, cette disposition contient au moins les garanties de l’article 13 CEDH[6] et de l’article 6 CEDH, qui consacrent le droit à un procès équitable, mais pas uniquement : l’article 47 de la Charte « acquiert une importance et une substance propres, qui ne se limitent pas à simplement juxtaposer les dispositions des articles 6 et 13 de la CEDH »[7]. En outre, le droit à un recours effectif en droit de l’UE ne devrait pas avoir un contenu ou une portée différente en fonction de la disposition qui le proclame[8]. Or, l’arrêt H.I.D.[9], qui traitait d’une demande d’asile traitée prioritairement, précise l’exigence d’un « examen équitable et complet » de la demande qui doit comprendre une analyse des risques en cas de retour et un contrôle étendu du juge[10]. La jurisprudence de la CJUE sur l’effectivité des recours au sens du droit de l’UE est en devenir (Conclusions de l’avocat général dans CJUE Samba Diouf, CJUE HID). En l’espèce, la Cour semble donner quelques pistes.

D’abord, elle rappelle qu’au sens de l’article 27 § 1 RD III le recours est « effectif » et porte « sur les questions tant de fait que de droit » (pt 36). Cette disposition ne prévoit aucune limitation des arguments susceptibles d’être invoqués par le demandeur d’asile, ni de lien spécifique avec les « défaillances systémiques » de l’article 3 § 2 RD III. Ensuite, elle fait un renvoi au considérant 19 pour la portée du recours effectif qui « devrait porter à la fois sur l’examen de l’application du présent règlement et sur l’examen de la situation en fait et en droit dans l’Etat membre » de transfert. Le contrôle juridictionnel doit ainsi porter sur l’application correcte des critères de détermination menée par les Etats. Autrement dit, les critères de détermination sont appliqués par les Etats sous le contrôle du juge national. En outre, le contrôle portera sur tous les éléments à la cause, même les preuves transmises postérieurement à l’acceptation de la prise en charge de la demande d’asile par le pays requis. La Cour semble de nouveau retenir la particularité du statut de demandeur d’asile et de la protection qui doit leur être octroyée. D’une part, elle s’appuie sur le renforcement des droits et garanties procédurales dans le processus de détermination de l’Etat responsable intervenu avec le RD III. D’autre part, elle précise que le législateur « n’a pas entendu sacrifier la protection juridictionnelle des demandeurs d’asile à l’exigence de célérité dans le traitement des demandes d’asile » (pt 57). Elle juge qu’une interprétation restrictive de l’étendue du contrôle prévu à l’article 27 pourrait avoir pour effet de priver d’effet utile les autres droits du demandeur d’asile consacrés par le RD III. Le contrôle doit porter sur la manière dont l’Etat a appliqué les critères et tenu compte des informations transmises par le demandeur d’asile. Enfin, il ressort de l’article 27 § 3 à 6 RD III que le demandeur d’asile doit bénéficier d’une possibilité de demander une suspension de l’exécution du transfert Dublin, dans un délai raisonnable, pour garantir l’effectivité de cette voie de recours.

Le droit à un recours effectif est un des acquis des textes de seconde génération du régime d’asile européen commun (RAEC), dont le Règlement Dublin III. Le renforcement des droits et garanties procédurales au profit du demandeur de protection, qui se trouve au centre de la procédure Dublin, vient aussi justifier une telle consécration. Malgré ces avancées législatives, des incertitudes demeuraient notamment quant à l’étendue du contrôle du juge national sur le transfert Dublin depuis l’arrêt Abdullahi. La CJUE vient de confirmer que, dans ce nouveau contexte, le contrôle du juge doit aussi porter sur la manière dont les Etats appliquent les critères de détermination, cœur du mécanisme Dublin. Un signal clair est donné dans la direction du contrôle du juge national, « rouage essentiel du RAEC »[11], sur les transferts de demandeurs de protection. La mise en œuvre des droits européens dépend largement de l’application qu’en font les autorités nationales, avec l’intervention du juge comme garant de leur effectivité et rempart contre les manquements. Ces deux arrêts confortent les avancées du Règlement Dublin III et précisent la portée du recours effectif, avec des incidences concrètes en pratique, au moment où un nouveau projet de réforme est discuté (Dublin IV[12]).

E.N.

C. Pour en savoir plus

Consulter l’arrêt :

CJUE (G.C.), 7 juin 2016, Ghezelbash, C-63/15.

CJUE (G.C.), 7 juin 2016, Karim, C-155/15.

Doctrine

- Rapport sur les Règlements Dublin II et III : S. SAROLEA (dir.), E. NERAUDAU, La réception du droit européen de l’asile en droit belge. Le règlement Dublin, Louvain-la-Neuve, CeDIE, 2014.

Pour citer cette note : E. Neraudau, « Recours effectif et transfert Dublin : une clarification essentielle de la CJUE quant à l’étendue du contrôle du juge national sur la conformité des transferts Dublin », Newsletter EDEM, juin 2016.