C.C.E., 16 janvier 2024, n° 300 081

Immigration étudiante – Renouvellement du séjour –Irrecevabilité de la demande – Délais stricts – Principe de proportionnalité – Circonstances spécifiques – Rigueur administrative et flexibilité nécessaire – Lenteur administrative – Vulnérabilité des étudiants étrangers –Déshumanisation des procédures – Hiérarchie des normes – Dialogue normatif – Articles 20, § 4, et 21, § 7, de la Directive 2016/801/UE – Articles 61/1/2 et 61/1/5 de la loi du 15 décembre 1980 – Article 103, § 4, de l’arrêté royal du 8 octobre 1981.

L’arrêt n° 300 081 du C.C.E. met en exergue les tensions entre rigueur administrative et droits fondamentaux dans l’immigration étudiante en Belgique. Il questionne la légitimité d’une application rigide des délais face aux principes de proportionnalité et d’évaluation contextuelle, tout en dénonçant le manque de dialogue entre normes et pratiques. Cet arrêt appelle à une réforme pour harmoniser les cadres juridiques, humaniser les décisions administratives et garantir un traitement juste et adapté aux réalités des demandeurs.

Isaac Brock Muhambya

A. Arrêt

1. Les faits pertinents

L’arrêt n° 300 081 du Conseil du contentieux des étrangers (ci-après, C.C.E.) oppose un étudiant d’origine congolaise (RDC), en qualité de requérant, à l’administration communale de Mons, en qualité de défenderesse. Arrivé en Belgique en octobre 2021 pour poursuivre ses études, le requérant avait obtenu un titre de séjour temporaire valable jusqu’au 31 octobre 2022.

Ce n’est qu’après l’expiration de ce titre que l’étudiant se présente à l’administration communale de Mons, le 3 novembre 2022, pour initier les démarches de renouvellement. Un rendez-vous lui est alors fixé pour le 9 décembre 2022, mais il ne dépose officiellement sa demande que le 23 décembre 2022, dépassant ainsi le délai fixé par l’article 61/1/2 de la loi du 15 décembre 1980, qui exige que les étudiants étrangers introduisent leur demande de renouvellement au plus tard quinze jours avant l’expiration de leur titre de séjour.

L’administration communale de Mons, invoquant ce dépassement de délai, déclare la demande irrecevable conformément à l’article 103, § 4, de l’arrêté royal du 8 octobre 1981. Cette décision soulève néanmoins des questions quant au respect des principes de proportionnalité et d’évaluation contextuelle énoncés dans la directive 2016/801. Le requérant considère cette décision comme manifestement infondée et saisit le C.C.E. pour contester l’irrecevabilité opposée à sa demande.

2. Raisonnement et décision du C.C.E.

Le C.C.E entame son analyse en examinant l’application de l’article 61/1/5 de la loi du 15 décembre 1980, lequel impose que toute décision de refus, de retrait ou de non-renouvellement d’un titre de séjour tienne compte des circonstances spécifiques du cas d’espèce et respecte le principe de proportionnalité. Ce principe découle des articles 20, § 4, et 21, § 7, de la directive 2016/801, transposée en droit belge. Le C.C.E. relève que l’acte attaqué ne démontre nullement que l’administration communale a respecté ses obligations dans le traitement de la demande de l’étudiant.

L’administration communale fonde sa décision d’irrecevabilité sur l’article 103, § 4, de l’arrêté royal du 8 octobre 1981, qui autorise à rejeter une demande lorsque le délai fixé par l’article 61/1/2 de la loi du 15 décembre 1980 n’est pas respecté. En l’espèce, l’étudiant n’a pas introduit sa demande dans le délai de 15 jours avant l’expiration de son titre de séjour, comme l’exige cet article. L’administration considère dès lors que le non-respect de ce délai rend automatiquement la demande irrecevable, sans procéder à un examen des circonstances spécifiques.

S’agissant de l’article 103, § 4, de l’arrêté royal du 8 octobre 1981, le Conseil observe toutefois qu’aucune disposition de la loi du 15 décembre 1980 ou de la directive 2016/801 n’évoque explicitement la possibilité de déclarer une demande irrecevable pour un tel motif. Le Conseil souligne que la directive met en avant le respect des circonstances spécifiques et de la proportionnalité, principes qui doivent primer sur une application stricte et automatique des délais légaux.

Dans le cas d’espèce, le C.C.E. constate que ni la motivation de l’acte attaqué ni le dossier administratif ne permettent d’établir que l’administration communale a procédé à une mise en balance entre le dépassement du délai de dépôt et la durée du séjour de l’étudiant. Une telle absence de prise en compte constitue une méconnaissance des exigences posées à l’article 61/1/5 de la loi du 15 décembre 1980 et aux articles 20, § 4, et 21, § 7, de la directive 2016/801.

Le C.C.E. rejette également l’argument soulevé par la commune, selon lequel le droit national peut, en se montrant plus précis, s’écarter des principes européens de proportionnalité. Il rappelle que cette précision ne saurait porter atteinte aux droits fondamentaux consacrés par la directive.

En conséquence, le Conseil annule la décision d’irrecevabilité adoptée par l’administration communale de Mons, au motif qu’elle contrevient tant aux dispositions de la loi du 15 décembre 1980 qu’aux principes fondamentaux issus du droit européen. En raison de cette annulation, la demande de suspension est jugée sans objet.

B. Éclairage

Les procédures administratives en matière d’immigration étudiante font l’objet de critiques récurrentes, particulièrement en raison de leur lenteur. Qu’il s’agisse de l’attribution des rendez-vous, du traitement des demandes ou de la notification des décisions, ces délais, souvent longs et parfois déraisonnables, soulèvent des questions sur leur compatibilité avec les impératifs de justice et d’efficacité. Par ailleurs, dans l’affaire sous examen, le requérant, un étudiant étranger, a lui-même omis de respecter le délai prescrit pour introduire sa demande de renouvellement de titre de séjour. Ce dépassement, lourd de conséquences juridiques, met en lumière la rigueur inflexible avec laquelle les délais administratifs sont appliqués.

L’arrêt commenté, dont la portée dépasse le cas particulier, illustre une problématique plus large et fondamentale : la responsabilité des retards, loin d’être unilatérale, se partage entre les demandeurs et les administrations. Si les migrants, souvent confrontés à des contraintes personnelles ou à une méconnaissance des arcanes procéduraux, manquent parfois de diligence dans le respect des délais légaux, les administrations, de leur côté, se trouvent fréquemment défaillantes dans l’accomplissement de leurs obligations d’efficience et de célérité. Ce double manquement, qui perturbe l’équilibre attendu entre droit et devoir – mettant en évidence une tension fondamentale entre les exigences administratives et la réalité des parcours migratoires – appelle une réflexion approfondie sur la gestion des délais dans les procédures d’immigration et sur la manière dont le droit pourrait mieux appréhender ces réalités complexes.

Cette analyse s’articule en trois temps. Elle interroge d’abord la gestion des délais procéduraux en matière d’immigration, en mettant en lumière la tension intrinsèque entre la rigueur des impératifs administratifs et la flexibilité nécessaire face aux réalités individuelles des demandeurs (1). Ensuite, elle explore le rôle central du principe de proportionnalité, comme véritable pilier du droit, qui permet d’arbitrer ces tensions en établissant un équilibre subtil entre les contraintes administratives et les droits fondamentaux, à la lumière des exigences du droit national et européen (2). Enfin, elle propose une critique des décisions d’irrecevabilité pour dépassement des délais, en questionnant leur légitimité et leur conformité avec les principes essentiels du droit des étrangers, qu’ils soient nationaux ou supranationaux (3).

1. Les délais procéduraux en matière d’immigration étudiante : entre rigueur administrative et flexibilité nécessaire

Le droit administratif « nourrit une véritable obsession pour le temps »[1]. Laura Merla, Sylvie Sarolea, et Bruno Schoumaker mentionnent que partout dans le monde, l’immigration est désormais perçue comme un « phénomène temporaire », les étrangers étant admis sur le territoire d’un État pour une période limitée ; « la temporalité constitue ainsi un élément central des politiques mises en œuvre pour gérer et contrôler les migrations »[2]. Dans l’affaire étudiée, la décision d’irrecevabilité de renouvellement du titre de séjour fondée sur le dépassement du délai légal de quinze jours met en lumière la place centrale des délais en matière d’immigration. Ces délais, conçus pour garantir une gestion ordonnée et prévisible, se révèlent parfois excessivement rigides et inadaptés aux réalités des demandeurs. Lorsqu’ils sont appliqués sans nuance, ils peuvent transformer une exigence légitime de rigueur en un obstacle disproportionné.

Si, dans l’arrêt commenté, l’étudiant requérant est responsable du dépassement du délai, cette situation s’inscrit dans un contexte plus large où les lenteurs administratives exacerbent la précarité des demandeurs. En Belgique, une culture dilatoire se manifeste de plus en plus dans le traitement des demandes de renouvellement de titres de séjour. Même lorsque les étudiants introduisent leurs dossiers dans les délais, ils doivent souvent attendre la décision plusieurs mois, parfois d’octobre jusqu’à avril de l’année suivante ; « décisions qui parfois, sont négatives ». Entre fin 2021 et septembre 2022, le Médiateur fédéral belge a enregistré plus de 150 plaintes de ressortissants étrangers signalant des difficultés liées aux délais prolongés de traitement de leur demande de renouvellement de séjour[3]. Ce chiffre, bien qu’éloquent, ne constitue qu’une infime fraction de l’ampleur réelle du problème, de nombreux cas similaires n’ayant jamais été portés à l’attention du Médiateur fédéral.

Cette situation met en évidence une défaillance de l’administration, dont les lenteurs prolongées pénalisent les demandeurs de manière significative. Les étudiants, confrontés à ce système, se retrouvent souvent sans aucun document temporaire et, même dans les rares cas où ils en obtiennent, ces documents, tels que l’annexe 15, restent précaires et limitent sévèrement leur mobilité ainsi que leur accès à certains droits fondamentaux.

Cette lenteur administrative, déjà pénalisante pour les étudiants respectant les délais, rend la situation des demandeurs hors délai encore plus précaire. Ces derniers, assimilés à une cible facile, subissent une pression accrue face à un système qui peine à garantir un traitement équitable et rapide. Comparés à leurs homologues nationaux, les étudiants étrangers, en raison de leur statut précaire, n’ont pas les mêmes opportunités de réussite. Ils se trouvent exclus des opportunités académiques cruciales, aggravant un désavantage structurel qui compromet leur intégration et leur parcours académique.

Par ailleurs, ces retards sapent l’efficacité des procédures administratives elles-mêmes. Un système incapable de délivrer des décisions dans des délais raisonnables perd de sa crédibilité et fragilise la confiance des demandeurs envers les institutions. Le principe de bonne administration impose pourtant une diligence raisonnable[4] dans le traitement des demandes, ainsi qu’un souci constant d’équité et d’efficacité. La lenteur excessive dans le traitement des dossiers viole ce principe et remet en question la capacité des administrations à garantir un traitement équitable des demandes.

Les retards administratifs placent les étudiants étrangers dans une situation de précarité qui méconnaît le principe constitutionnel d’égalité et de non-discrimination énoncé aux articles 10 et 11 de la Constitution belge. En soumettant certains étudiants à des délais stricts et à des procédures complexes, aggravés par une lenteur administrative récurrente, ces retards les maintiennent dans une position de désavantage par rapport à leurs collègues, qu’ils soient étrangers ayant obtenu leur titre de séjour dans un délai raisonnable ou étudiants nationaux, qui ne sont pas soumis aux mêmes contraintes. Un exemple concret de cette inégalité réside dans l’absence d’un titre de séjour valide, qui les empêche de participer à des activités académiques essentielles, telles que des conférences ou des échanges internationaux, les excluant de facto de ces opportunités. Par ailleurs, ces étudiants se retrouvent souvent contraints de jongler avec des démarches administratives interminables pour tenter de régulariser leur situation, au lieu de pouvoir se consacrer pleinement à leurs études ou à leurs recherches. Pendant que leurs collègues progressent, eux restent prisonniers de ces contraintes administratives, accentuant leur retard académique et leur désavantage global.

La situation des étudiants étrangers illustre la nécessité d’un rééquilibrage entre rigueur administrative et flexibilité. Si la rigueur reste importante pour garantir la sécurité juridique et la prévisibilité des procédures, elle ne doit pas se traduire par une application excessive des règles au détriment des réalités humaines et des contraintes individuelles. Les étudiants étrangers, souvent jeunes et isolés dans un pays où ils découvrent à la fois les codes culturels et administratifs, constituent une catégorie particulièrement vulnérable. Cette vulnérabilité appelle une application du droit qui privilégie la proportionnalité et l’adaptabilité, évitant ainsi que la stricte observation des règles ne devienne un frein injustifié à leur parcours académique et à leur épanouissement.

Les délais procéduraux, bien qu’essentiels pour le fonctionnement des administrations, ne doivent pas devenir un instrument de fragilisation des demandeurs. Une approche plus flexible, ancrée dans les principes de bonne administration et d’égalité, est nécessaire pour concilier les impératifs administratifs avec le respect des droits fondamentaux des étudiants étrangers. Laura Merla, Sylvie Sarolea, et Bruno Schoumaker soutiennent que « sur le fond, une application moins stricte ou simplement plus pragmatique de certaines règles qui laissent une large marge d’appréciation aux administrations résoudrait nombre de situations »[5].

2. Le principe de proportionnalité : un outil juridique essentiel pour arbitrer les tensions

Le principe de proportionnalité, tel qu’il est défini par la doctrine et appliqué dans la jurisprudence, constitue une pierre angulaire du droit public, garantissant que l’action administrative soit à la fois mesurée et respectueuse des droits fondamentaux. Jean-Marc Sauvé mentionne que le principe de proportionnalité s’impose comme « l’exigence d’un rapport, d’une adéquation, entre les moyens employés par l’administration et le but qu’elle vise »[6]. Ce principe vise à promouvoir une action publique mesurée et respectueuse des droits fondamentaux, en veillant à ce que toute intervention administrative reste équilibrée et légitime. Il incarne une garantie essentielle contre l’arbitraire, favorisant un juste équilibre entre les impératifs d’intérêt général et la préservation des libertés individuelles.

En matière d’immigration étudiante, ce principe joue un rôle essentiel : il impose une évaluation individualisée des circonstances propres à chaque demandeur et une mise en balance rigoureuse entre les objectifs poursuivis par l’administration et les droits fondamentaux en jeu. Dans l’affaire examinée, l’administration de Mons, en refusant de prendre en compte les circonstances particulières de l’étudiant étranger et en fondant son irrecevabilité sur le seul dépassement du délai de quinze jours, semble avoir omis d’appliquer pleinement ce principe. Pourtant, comme le souligne Jean-Marc Sauvé, le principe de proportionnalité impose une mise en balance entre les droits individuels et l’intérêt général, une « harmonie » essentielle qui doit guider toute décision publique. Cette carence met en lumière une application mécanique des délais, au détriment des standards juridiques de flexibilité.

Ancrage du principe de proportionnalité dans la législation européenne et nationale

Le principe de proportionnalité est expressément consacré par l’article 5, § 4, du Traité sur l’Union européenne, qui dispose :

« En vertu du principe de proportionnalité, le contenu et la forme de l’action de l’Union n’excèdent pas ce qui est nécessaire pour atteindre les objectifs des traités. »

Ce principe impose une obligation de mesure et de retenue, non seulement aux institutions de l’Union, mais aussi, indirectement, aux États membres lorsqu’ils appliquent le droit de l’Union. Dans ce cadre, les actions administratives nationales doivent respecter ce standard pour garantir que les mesures adoptées soient proportionnées aux objectifs poursuivis. Sylvie Sarolea souligne que « l’effectivité des droits de l’homme dépend principalement de l’État, leur protection s’exerçant essentiellement dans l’ordre interne »[7].

Cette exigence est réaffirmée à l’article 52, § 1^er, de la Charte des droits fondamentaux de l’Union européenne, qui établit des limites strictes à toute atteinte portée aux droits garantis par la Charte :

« Toute limitation de l’exercice des droits et libertés reconnus par la présente Charte doit être prévue par la loi, respecter le contenu essentiel de ces droits et libertés, et, dans le respect du principe de proportionnalité, être nécessaire et répondre effectivement à des objectifs d’intérêt général reconnus par l’Union ou au besoin de protection des droits et libertés d’autrui. »

Cette exigence, au-delà de sa formulation dans les textes, reflète une logique de protection substantielle des droits fondamentaux. Comme l’explique Laurens Lavrysen, la protection substantielle impose aux États de développer un cadre juridique garantissant une protection effective et concrète, conforme aux standards européens. Elle ne se limite pas à des normes procédurales ou formelles, mais requiert une mise en œuvre réelle et adaptée, permettant d’assurer que les mesures adoptées respectent pleinement le contenu essentiel des droits[8].

Le principe de proportionnalité joue ainsi un rôle central dans l’établissement de cet équilibre délicat entre les droits individuels et les objectifs poursuivis par l’administration. Il constitue un instrument juridique fondamental pour arbitrer les tensions inhérentes entre contraintes administratives et protection des droits fondamentaux, notamment dans le domaine de l’immigration étudiante.

La directive 2016/801, régissant les conditions de séjour des étudiants et des chercheurs, impose également une mise en balance des intérêts en jeu. Son article 21, § 7, dispose :

« Toute décision visant à retirer ou à refuser de renouveler une autorisation tient compte des circonstances spécifiques du cas d’espèce et respecte le principe de proportionnalité. »

En droit belge, cette disposition a été transposée par l’article 61/1/5 de la loi du 15 décembre 1980, qui précise :

« Toute décision de refus, de retrait, de fin ou de non-renouvellement d’une autorisation de séjour tient compte des circonstances spécifiques du cas d’espèce et respecte le principe de proportionnalité. »

Les travaux préparatoires de cette loi insistent sur l’importance de garantir une application flexible et contextualisée des règles de séjour, en évitant toute rigidité qui pourrait compromettre les droits fondamentaux des demandeurs.

Consolidation jurisprudentielle du principe de proportionnalité

Dans le domaine de la migration, outre les juridictions belges, la Cour de justice de l’Union européenne (C.J.U.E.) et la Cour européenne des droits de l’homme ont souvent souligné la portée essentielle du principe de proportionnalité. L’arrêt El Dridi illustre cette exigence en matière de retour des ressortissants de pays tiers en séjour irrégulier. Dans cette affaire, la C.J.U.E. juge que l’incarcération pour simple non-respect d’un ordre de quitter le territoire allait au-delà de ce qui était nécessaire pour atteindre l’objectif de la directive 2008/115. La C.J.U.E. rappelle que des mesures moins restrictives, comme les délais de départ volontaire ou l’éloignement forcé, devaient être envisagées avant toute privation de liberté.

Ce raisonnement est directement transposable à l’affaire commentée. Le rejet de la demande pour un simple dépassement de délai, sans analyse contextuelle ni recours à des alternatives proportionnées, reflète une rigidité administrative contraire à la logique européenne. Une telle omission met en lumière un déséquilibre entre les impératifs administratifs et les droits fondamentaux.

La Cour européenne des droits de l’homme renforce cette exigence dans l’arrêt Boultif c. Suisse en établissant que toute mesure restrictive, comme une expulsion, doit être justifiée par une analyse proportionnée prenant en compte la durée du séjour, les attaches sociales et familiales, et les conséquences d’une décision d’éloignement. Ce raisonnement s’applique pleinement à l’arrêt commenté, où l’absence d’une analyse contextuelle approfondie révèle une décision entachée d’une disproportion manifeste. En ne tenant pas compte de la durée significative du séjour de l’étudiant en Belgique et des efforts soutenus investis dans son parcours académique, cette décision anéantit les acquis substantiels déjà réalisés, qu’il s’agisse des progrès académiques ou de l’intégration sociale. Elle réduit à néant l’ensemble de son engagement, le plaçant dans une situation où ses années de travail et d’investissement personnel sont considérées comme sans valeur, portant ainsi une atteinte grave à l’équilibre indispensable entre les impératifs administratifs et les droits fondamentaux du demandeur.

En adoptant une approche rigide et mécanique des délais, l’administration belge n’a pas seulement ignoré les standards européens, mais a également fragilisé la protection des droits fondamentaux des demandeurs. Une telle pratique appelle une réflexion sur la nécessité d’une meilleure application du principe de proportionnalité dans les décisions administratives, en conformité avec les exigences européennes et nationales.

3. Une critique de l’irrecevabilité : vers une application équilibrée des délais

L’arrêt sous examen illustre une problématique essentielle : le manque de dialogue, non seulement entre les différents niveaux normatifs, mais aussi entre l’administration et les demandeurs. Ce défaut de communication aboutit à une rigidité administrative et pose une question cruciale : jusqu’où peut aller une administration dans l’application stricte des délais sans compromettre les droits fondamentaux et les standards d’équité ?

Un dialogue normatif insuffisant

L’article 103, § 4, de l’arrêté royal du 8 octobre 1981 autorise l’irrecevabilité des demandes introduites hors délai :

« Le bourgmestre ou son délégué peut déclarer la demande de renouvellement irrecevable dans les cas suivants : 1° la demande n’est pas introduite dans le délai prévu à l’article 61/1/2, alinéa 1er, de la loi. »

Cet article s’appuie sur l’article 61/1/2, alinéa 1^er, de la loi du 15 décembre 1980, qui dispose :

« Le ressortissant de pays tiers autorisé au séjour en qualité d’étudiant, conformément à l’article 61/1/1, § 3, et qui souhaite continuer à séjourner en cette qualité doit se présenter à l’administration communale du lieu de sa résidence pour demander le renouvellement de son titre de séjour au plus tard quinze jours avant la fin de son séjour. »

Cependant, bien que cette mécanique normative de l’arrêté royal vise à encadrer les délais administratifs et à garantir une sécurité juridique, elle montre rapidement ses limites lorsqu’elle est appliquée de manière inflexible. Plutôt que de s’inscrire dans une continuité cohérente avec l’article 61/1/5 de la loi du 15 décembre 1980 et l’article 21, § 7, de la directive 2016/801, l’arrêté royal semble parfois s’écarter des principes de proportionnalité et de contextualisation consacrés par ces textes supérieurs.

En vertu de la hiérarchie des normes[9], l’arrêté royal ne peut ni contrevenir ni ignorer les exigences législatives et européennes. Une adaptation de cet arrêté s’avère donc nécessaire pour mieux refléter les principes inscrits dans les textes supérieurs[10]. Une telle harmonisation ne se limite pas à garantir la conformité des décisions administratives avec les standards de proportionnalité ; elle vise aussi à servir les objectifs de justice et d’équité consacrés par la loi et la directive.

Un dialogue inexistant entre l’administration et le demandeur : l’impact des contraintes structurelles et de la robotisation

L’absence de dialogue ne se limite pas aux normes ; elle s’étend également à la relation entre l’administration et les demandeurs, compliquant davantage une procédure déjà exigeante. Il convient de souligner que les demandeurs, dans de nombreux cas, se heurtent à des contraintes structurelles lors de la constitution de leur dossier. En effet, les démarches administratives pour le renouvellement d’un titre de séjour s’avèrent d’autant plus complexes qu’elles nécessitent parfois des documents provenant du pays d’origine, où les processus administratifs ne répondent pas toujours aux standards de célérité. Ces documents, essentiels à la recevabilité de la demande, doivent souvent suivre un parcours long et rigoureux : légalisation auprès du ministère de la Justice, certification au ministère des Affaires étrangères, puis légalisation par l’ambassade belge du pays d’origine. Ces étapes, combinées à des contraintes logistiques telles que des retards dans l’acheminement des originaux, peuvent constituer des obstacles échappant au contrôle du demandeur, même lorsque celui-ci agit avec diligence. De surcroît, d’autres pièces constitutives du dossier, à obtenir auprès des administrations belges elles-mêmes, sont parfois soumises à des délais de rendez-vous prolongés, exacerbant les défis rencontrés par les demandeurs.

Ces complexités administratives ne sont pas sans conséquence sur la qualité de la relation entre l’administration et les demandeurs. Les autorités belges compétentes en matière d’immigration semblent adopter une approche de plus en plus distante, rigide et moins qualitative dans leurs pratiques. Si, comme le soulignent Jean-Yves Carlier et Sylvie Sarolea, ces autorités « quantitativement effectuent un volumineux travail de fond », il n’en demeure pas moins que, « qualitativement, la procédure administrative est fondamentale et joue un rôle déterminant ». Dès lors, « ce rôle prépondérant de l’administration justifie son assujettissement aux exigences croissantes de qualité »[11].

Toutefois, en dépit des exigences qualitatives et de l’existence de garanties procédurales destinées à établir un cadre équitable et transparent pour le traitement des demandes administratives, leur portée réelle reste souvent limitée. Ces garanties, bien qu’instrumentales à la protection des droits des demandeurs, se réduisent fréquemment à « un contrôle marginal de légalité par le juge ». Ce contrôle se limite essentiellement à vérifier la conformité formelle des décisions administratives, sans que leur adéquation aux circonstances particulières du dossier ne fasse l’objet d’un examen approfondi. Même dans le cadre d’une procédure en plein contentieux, le juge demeure contraint par les éléments du dossier tels qu’ils ont été constitués par l’administration, sans disposer d’un véritable pouvoir d’instruction[12].

Dans l’arrêt sous examen, une procédure en annulation est engagée. Bien que la décision de la commune de Mons soit annulée, le juge, dans les limites de ses prérogatives, ne peut accorder directement le séjour demandé ni ordonner les réparations. Cette contrainte d’irrecevabilité a engendré des conséquences négatives significatives chez le demandeur, révélant les insuffisances structurelles inhérentes à la procédure en annulation dans ce type de contentieux.

De nombreux témoignages dénoncent le fait que, lorsqu’un demandeur se présente physiquement dans une commune, il est fréquemment renvoyé vers un système de prise de rendez-vous en ligne ou par e-mail, même lorsque l’agent aurait la capacité de donner un rendez-vous ou traiter la demande immédiatement. Une telle pratique, bien que parfois justifiée par des contraintes organisationnelles, traduit une robotisation croissante des interactions administratives. Cette tendance contraste avec l’idée défendue par Pierre Serrand, selon laquelle il est nécessaire de passer de la transparence administrative à l’assistance administrative, pour garantir aux citoyens non seulement une administration transparente, mais également aidante et attentive[13]. En effet, loin d’être une simple machine anonyme, l’administration fonctionne comme un organisme où les comportements humains jouent un rôle prépondérant et « la qualité de ces comportements constitue une condition essentielle à son bon fonctionnement »[14]. L’approche impersonnelle, marquée par des réponses automatiques standardisées, marginalise les demandeurs et aggrave leurs situations.

Dans un tel contexte, un dialogue direct entre l’administration belge et le demandeur apparaît essentiel pour identifier les contraintes spécifiques et les intégrer dans l’évaluation des dossiers. Cela permettrait de garantir des pratiques administratives conformes au principe de proportionnalité et à une gestion véritablement individualisée des situations. En revanche, l’absence de cette communication renforce une application rigide des délais réglementaires, ignorant des circonstances contextuelles pourtant essentielles. Cette déconnexion transforme des difficultés temporaires en obstacles permanents, mettant en péril non seulement la continuité des démarches administratives, mais aussi l’accès des demandeurs à des droits fondamentaux garantis.

Les conséquences disproportionnées d’une rigidité administrative

L’irrecevabilité de la demande de l’étudiant en vertu de l’article 103, § 4, de l’arrêté royal du 8 octobre 1981 a des répercussions graves, bien au-delà de la simple perte de son titre de séjour. Ces conséquences, bien qu’elles ne soient pas exhaustives, incluent :

• une précarité administrative immédiate, où l’étudiant perd son droit de séjour et se retrouve en situation irrégulière, limitant son accès aux droits sociaux fondamentaux ;
• une rupture académique irréparable, compromettant des années d’efforts et d’intégration, et parfois réduisant l’ensemble du parcours à néant ;
• un impact psychologique et social, marqué par un sentiment d’instabilité, d’injustice et d’exclusion, rendant plus difficile la poursuite des objectifs académiques ou professionnels ;
• une restriction de la mobilité internationale, l’absence d’un titre valide empêchant tout déplacement transfrontalier, privant ainsi l’étudiant d’opportunités académiques ou professionnelles essentielles ;
• une inégalité structurelle, où les étudiants étrangers, déjà précarisés par la nature de leur séjour, se retrouvent désavantagés par rapport à leurs homologues nationaux, exacerbant les disparités dans leur réussite et leur intégration.

Ces effets cumulés mettent en lumière l’impact disproportionné d’une application stricte de l’article 103, § 4, de l’arrêté royal du 8 octobre 1981, sans prise en compte des circonstances spécifiques du cas d’espèce. Une telle rigidité va à l’encontre des principes de justice et d’équité consacrés par les normes supérieures nationales et européennes.

Vers une réforme des pratiques administratives : harmoniser l’arrêté royal avec les normes supérieures

L’article 103, § 4, de l’arrêté royal du 8 octobre 1981, en permettant une irrecevabilité automatique des demandes introduites hors délai, soulève des interrogations quant à sa conformité avec les exigences de la loi du 15 décembre 1980 et de la directive 2016/801. Ces textes imposent une prise en compte des circonstances spécifiques de chaque cas et le respect du principe de proportionnalité. Dans l’affaire sous examen, ces impératifs n’ont manifestement pas été appliqués, mettant en lumière la nécessité d’une réforme.

Pour répondre à ces enjeux, une réforme ciblée pourrait inclure les axes suivants :

• L’alignement normatif et explicitation des principes de proportionnalité. L’arrêté royal du 8 octobre 1981 devrait intégrer de manière explicite, dans son article 103, § 4, l’obligation d’évaluation contextuelle et de respect des principes prévus par l’article 61/1/5 de la loi du 15 décembre 1980 et l’article 21, § 7, de la directive 2016/801. Toute décision d’irrecevabilité devrait inclure une analyse des circonstances spécifiques de chaque demandeur afin de garantir que les normes réglementaires reflètent les principes de proportionnalité et d’équité consacrés par les textes supérieurs.
• Une révision des délais et une meilleure prise en compte des réalités académiques. Le délai actuel imposé par l’article 61/1/2 de la loi du 15 décembre 1980, qui exige une demande de renouvellement de séjour au plus tard 15 jours avant l’expiration du titre (généralement le 31 octobre), est particulièrement contraignant pour les étudiants étrangers. Ce laps de temps coïncide souvent avec la clôture tardive des sessions de septembre, suivie par des démarches administratives complexes liées à la réinscription à l’université et à l’obtention des formulaires requis pour le renouvellement. Ces formalités, qui s’étendent parfois jusqu’en octobre, laissent aux étudiants un délai extrêmement réduit pour se conformer aux exigences légales. Une révision de ces délais, ou l’instauration d’une période de tolérance prenant en compte les spécificités académiques, permettraient d’assurer une meilleure adéquation entre les obligations administratives et les réalités pratiques des étudiants étrangers.
• L’harmonisation des pratiques dans la mise en œuvre des procédures à travers les communes. Les administrations locales présentent souvent des disparités dans le traitement des demandes, ce qui expose les demandeurs à des décisions incohérentes. Un mécanisme national de suivi devrait garantir une uniformité des pratiques, particulièrement dans le domaine de l’immigration étudiante, une catégorie souvent vulnérable et à la merci des administrations. Ce contrôle inclurait l’uniformisation des délais et modalités pour éviter des écarts injustifiés entre les administrations locales, un audit régulier des décisions afin de vérifier leur conformité avec les normes nationales et européennes, et une meilleure coordination entre les administrations locales et les autorités nationales pour accélérer le traitement des dossiers.
• L’amélioration des relations entre administration et demandeurs. Le dialogue entre l’administration et les demandeurs doit être renforcé pour éviter les incompréhensions et mieux intégrer les contraintes spécifiques des demandeurs dans l’évaluation des dossiers. Une approche plus humaine et proactive devrait inclure une réduction des pratiques robotisées, telles que les rendez-vous systématiquement en ligne ou les réponses automatisées, au profit d’une interaction directe et individualisée, ainsi qu’une reconnaissance des obstacles rencontrés par les demandeurs.

C. Conclusion

L’arrêt n° 300 081 du C.C.E. met en lumière les tensions fondamentales qui traversent le droit de l’immigration étudiante en Belgique. Cette affaire, impliquant un étudiant étranger d’origine congolaise en quête de renouvellement de son titre de séjour, révèle avec acuité l’impact des contradictions normatives et des pratiques administratives rigides sur des individus dont le parcours est déjà marqué par une précarité inhérente.

D’un côté, l’administration invoque la rigueur des délais, incarnée par l’article 103, § 4, de l’arrêté royal du 8 octobre 1981, pour justifier une décision d’irrecevabilité ; de l’autre, le Conseil rappelle que cette rigueur ne peut être déconnectée des principes supérieurs de proportionnalité et d’évaluation individualisée. Cette dialectique entre la forme et le fond, entre la règle et l’esprit, pose une interrogation majeure : l’application stricte d’un cadre normatif, même juridiquement fondé, peut-elle être légitime lorsqu’elle ignore les réalités humaines et les droits fondamentaux ?

Au-delà de la critique des textes, cette affaire interroge la vocation même de l’action administrative. Si le droit vise à structurer la vie en société, il ne saurait devenir un instrument insensible, appliqué mécaniquement au détriment des circonstances spécifiques. Dans le cas d’un étudiant étranger, les obstacles administratifs prennent une dimension concrète : perte de continuité académique, fragilité psychologique, désavantages sociaux et exclusion des opportunités internationales. Ces effets cumulés trahissent une disproportion évidente entre le manquement reproché et ses répercussions.

De surcroît, cette affaire met en lumière une absence de dialogue à deux niveaux : entre les normes, où l’arrêté royal semble s’éloigner des principes consacrés par la loi et la directive européenne ; et entre l’administration et le demandeur, où des pratiques excessivement automatisées renforcent une déshumanisation préoccupante. Une telle situation fragilise les droits des demandeurs tout en érodant la confiance dans les institutions, qui risquent d’être perçues davantage comme des vecteurs de rigidité que comme des garantes de justice.

Une réforme s’impose pour dépasser ces limites. Harmoniser les normes, humaniser les pratiques administratives et intégrer pleinement les contraintes spécifiques des demandeurs, en particulier des étudiants étrangers, sont autant de pistes nécessaires. Une administration attentive, capable de comprendre et de s’adapter, ne renonce pas à la rigueur ; elle la transcende pour en faire un levier de justice. En cela, le principe de proportionnalité, au-delà de son ancrage technique, se révèle être une boussole éthique, essentielle pour concilier exigences administratives et réalités humaines.

En définitive, cet arrêt n’est pas uniquement un rappel des obligations légales : il invite à repenser le droit de l’immigration étudiante comme un exercice d’équilibre, où les règles servent non seulement à maintenir l’ordre administratif, mais également à préserver la dignité et les droits des personnes concernées. Dans un contexte où la mobilité académique est un vecteur clé du développement global, la Belgique peut réaffirmer son rôle en faveur d’une gouvernance migratoire qui conjugue rigueur et humanité, en résonance avec les standards européens et les aspirations des demandeurs.

D. Pour aller plus loin

Lire l’arrêt : C.C.E., 16 janvier 2024, n° 300 081.

Législation :

• Européenne
  • Traité sur l’Union européenne
  • Charte des droits fondamentaux de l’Union européenne.
  • Directive (UE) 2016/801 du Parlement européen et du Conseil du 11 mai 2016 relative aux conditions d’entrée et de séjour des ressortissants de pays tiers à des fins de recherche, d’études, de formation, de volontariat et de programmes d’échange d’élèves ou de projets éducatifs et de travail au pair (refonte).
  • Directive 2008/115 du Parlement européen et du Conseil du 16 décembre 2008 relative aux normes et procédures communes applicables dans les États membres au retour des ressortissants de pays tiers en séjour irrégulier.
• Nationale
  • Constitution belge, art. 10 et 11.
  • Loi sur l’accès au territoire, le séjour, l’établissement et l’éloignement des étrangers du 15 décembre 1980.
  • Arrêté royal sur l’accès au territoire, le séjour, l’établissement et l’éloignement des étrangers du 8 octobre 1981.

Jurisprudence :

• C.J.U.E., 28 avril 2011, El Dridi, C-61/11 PPU.
• Cour eur. D.H., 2 août 2001, Boultif c. Suisse, req. n° 54273/00.

Doctrine :

• BATSELE D., Abrégé de droit administratif, Larcier, Bruxelles, 2015.
• CHEVALIER, E., « La définition du principe de bonne administration », in Bonne administration et Union européenne, 1^re éd., Bruxelles, Bruylant, 2014, pp. 223-263.
• CHIDIAC, M.-R., « Administrateurs de demain répondre aux exigences, relever les défis », in A. DECLERC, La simplification administrative : leurre ou réalité ?, Bruxelles, De Boeck-Larcier, 2006, pp. 51-67.
• DESTAIN, E., « Défaut de transparence et de sécurité juridique dans le processus de séjour étudiant », ADDE-Newsletter n^o 195, avril 2023.
• GOURDIN, E. et KAISER, M., « Le principe général de droit administratif du respect du délai raisonnable », in S. Ben MESSAOUD et F. VISEUR, Les principes généraux de droit administratif, Actualités et applications pratiques, 1^re éd., Bruxelles, Larcier, 2017, pp. 603-646.
• LAVRYSEN L., « Protection by the law: the positive obligation to develop a legal framework to adequately protect ECHR rights, » in Y. Haeck et E. Brems, Human rights and civil liberties in the 21st century, vol. 30, Dordrecht, Springer, 2014, pp. 69–129.
• MERLA, L., SAROLEA, S. et SCHOUMAKER, B., Composer avec les normes, Trajectoires de vie et agentivité des migrants face au cadre légal, Louvain-la-Neuve, Academia-L’harmattan, 2021.
• RENAULD, B. et LYS, M., « Le principe constitutionnel d’égalité et les étrangers : du critère de la nationalité à celui du droit de séjour », R.B.D.C., n^o 2, 2013, pp. 229-258.
• SAROLEA S., Droits de l’homme et migrations. De la protection du migrant aux droits de la personne migrante, Bruxelles, Bruylant, 2006.
• SAUVÉ J-M., « Le principe de proportionnalité, protecteur des libertés ? », Les Cahiers Portalis, 2018/1, n° 5, pp .9-21.
• SERRAND P., Droit administratif, Tome 1 Les actions administratives, Paris, PUF, 2015.
• SERRAND P., Droit administratif, Tome 2 Les obligations administratives, Paris, PUF, 2015.
• Sociétés en changement, Politiques migratoires : fabrique de l’incertitude ?, IACCHOS, note n^o 13, janvier 2022. Cette note s’appuie sur les chapitres 4, 5, 6 et 7 de MERLA, L., SAROLEA, S. et SCHOUMAKER, B., Composer avec les normes, Trajectoires de vie et agentivité des migrants face au cadre légal, Louvain-la-Neuve, Academia-L’harmattan, 2021.

Recommandation :

Médiateur fédéral, Une solution urgente nécessaire pour les étrangers qui attendent le renouvellement de leur titre de séjour, Recommandation 2022/02 au Parlement, septembre 2022.

Media:

• ANCIAUX, S., « Trois mois d’attente pour un rendez-vous au service étrangers d’Anderlecht : “c’est de la discrimination” », DH, 23 février 2022.
• BIERME, M., « Titre de séjour : la détresse des étudiants étrangers », Le Soir, 15 septembre 2022.

 

Pour citer cette note : I.B. Muhambya, « Les défis liés au renouvellement du séjour étudiant en Belgique : entre rigueur et lenteur administratives, déshumanisation des procédures et nécessité de proportionnalité », Cahiers de l’EDEM, novembre 2024.