T.A.P. Bruxelles (80e ch.), 27 mars 2017, RG n°16/697/LC

Saisi d’une demande de libération conditionnelle introduite par un détenu non autorisé au séjour en Belgique, le tribunal de l’application des peines de Bruxelles envisage de lui octroyer une autre modalité d’exécution de la peine. Il en est toutefois légalement empêché. La loi du 5 février 2016, modifiant les articles 20, 25/2 et 59 alinéa 3 de la loi du 17 mai 2006 relative au statut juridique externe des personnes condamnées, exclut l’étranger sans titre de séjour de la plupart des modalités d’exécution de la peine. Le tribunal se trouve ainsi dans l’impossibilité d’apprécier l’opportunité de l’octroi d’une mesure tenant compte de la situation personnelle de l’intéressé. Il s’interroge sur le caractère discriminatoire de cette législation et interroge la Cour Constitutionnelle sur la conformité de ces dispositions avec les articles 10 et 11 de la Constitution.

Les articles 20, 25/2 et 59 alinéa 3 de la loi du 17 mai 2006 relative au statut juridique externe des personnes condamnées à une peine privative de liberté et aux droits reconnus à la victime dans le cadre des modalités d'exécution de la peine, tels que modifiés ou insérés par la loi du 5 février 2016, violent-ils les articles 10 et 11 de la Constitution en ce qu’ils interdisent l’octroi de toute modalité de l’exécution de la peine de prison, à l’exception de celle visée à l’article 4§2, au détenu sans titre de séjour, alors que les autres détenus peuvent en bénéficier ?

A. Jugement

Saisi d’une demande de libération conditionnelle, le tribunal de l’application des peines revient, dans un premier temps, sur la situation personnelle du demandeur. Celui-ci est admissible à la libération conditionnelle depuis 2005. Il est de nationalité marocaine, en séjour illégal sur le territoire du Royaume. Il y a toutefois de solides et nombreuses attaches puisqu’il y vit depuis l’âge de deux ans, est marié avec une femme de nationalité belge et a deux enfants belges. Sa mère, ses sœurs et ses frères sont également de nationalité belge. Toute possibilité de régularisation de sa situation n’est, par ailleurs, pas exclue puisqu’il a introduit, en 2005, une procédure de régularisation sur base de l’article 9 al. 3 de la loi du 15 décembre 1980, procédure toujours en cours.

L’intéressé ne présentant pas de plan de reclassement finalisé, les contre-indications à l’octroi d’une libération conditionnelle sont présentes. Dès lors, le tribunal n’envisage pas de faire droit à sa demande. Cependant, vu les nombreuses attaches du demandeur avec la Belgique, le tribunal envisage de lui accorder une autre modalité d’exécution de la peine^[1].

Il en est empêché par les dispositions légales applicables puisque les articles 20, 25/2 et 59 alinéa 3 de la loi du 17 mai 2006, tels que modifiés ou insérés par la loi du 5 février 2016 modifiant le droit pénal et la procédure pénale, excluent l’étranger en séjour illégal du bénéfice de la plupart des modalités d’exécution de la peine.

Le tribunal s’interroge, d’emblée, sur la conformité de ces dispositions, avec les articles 10 et 11 de la Constitution. Revenant sur les nombreuses critiques déjà formulées à l’encontre de cette législation, il relève que, tant le Conseil d’Etat que la doctrine, se sont interrogés sur le caractère discriminatoire de ces nouvelles dispositions.

Le tribunal se questionne, à son tour, sur le rapport raisonnable de proportionnalité entre les moyens utilisés par ces dispositions et le but qu’elles visent tenant compte des lourdes conséquences qu’elles entraînent pour les détenus condamnés en séjour irrégulier.

Il relève qu’elles traitent de la même manière tous les détenus condamnés non autorisés au séjour alors que nombre d’entre eux seront amenés à se réinsérer sur le territoire belge. C’est le cas de ceux, qui, comme le demandeur dans la présente procédure, sont susceptibles d’obtenir ultérieurement un titre de séjour. C’est le cas également des « inéloignables » qui seront nécessairement réinsérés en Belgique. Ces dispositions empêchent, par ailleurs, le détenu sans titre de séjour de préparer ou entamer une réinsertion qui aura nécessairement lieu, que cela soit en Belgique ou à l’étranger. Elles font, en outre, obstacle à la possibilité pour le détenu de rencontrer les membres de sa famille dans un autre cadre que pénitentiaire. Enfin, elles l’empêchent d’entreprendre les procédures existant en Belgique pour régulariser son séjour.

Au vu de ces considérations, le tribunal de l’application des peines de Bruxelles interroge la Cour constitutionnelle sur la conformité des articles 20, 25/2 et 59 alinéa 3 de la loi du 17 mai 2006, tels qu’insérés ou modifiés par la loi du 5 février 2016, avec les articles 10 et 11 de la Constitution en ce qu’ils interdisent l’octroi de presque toute modalité de l’exécution de la peine de prison au détenu sans titre de séjour alors que les autres détenus peuvent en bénéficier.

B. Éclairage

La matière de l’exécution des peines est régie par la loi du 17 mai 2006 relative au statut juridique externe des personnes condamnées à une peine privative de liberté^[2]. Ce texte offre aux personnes condamnées à une peine d’emprisonnement la possibilité de se voir octroyer des mesures d’aménagement de leur peine, l’objectif étant, notamment, de faciliter leur réinsertion dans la société.  Les personnes condamnées à une peine de prison peuvent bénéficier de permissions de sortie, de congés pénitentiaires, d’une mesure de surveillance électronique, d’une libération conditionnelle ou encore d’une mesure d’interruption de l'exécution de la peine^[3].

Une partie de ces dispositions ont été modifiées par la loi du 5 février 2016 modifiant le droit pénal et la procédure pénale^[4]. La principale modification réside dans l’exclusion de l’étranger condamné non autorisé au séjour du bénéfice de la plupart des modalités d’exécution de la peine.

Une différence de traitement majeure est, ainsi, instaurée entre deux catégories de condamnés à une peine privative de liberté, les condamnés autorisés au séjour, d’une part, et les condamnés non autorisés au séjour, d’autre part. Le tribunal de l’application des peines de Bruxelles s’interroge, dans la décision commentée, sur le caractère discriminatoire de cette différence de traitement.

Nous nous proposons de commenter cette décision en revenant, dans un premier temps, plus précisément, sur les modifications apportées aux articles 20, 25/2 et 59 alinéa 3 de loi du 17 mai 2006 par la loi dite « pot-pourri II ». Nous examinerons ensuite les motifs ayant présidé à l’adoption de ces dispositions. Nous conclurons en effectuant un bref examen des difficultés qu’elles engendrent dans le chef des détenus condamnés non autorisés au séjour.

• Quelles sont les modifications apportées aux articles 20, 25/2 et 59 alinéa 3 de loi du 17 mai 2006 par la loi dite « pot-pourri II »?

Les articles 20, 25/2 et 59 al. 3 de la loi du 17 mai 2006 tels que modifiés par les articles 148, 153 et 163 de la loi pot-pourri II, excluent les détenus condamnés non autorisés ou habilités à séjourner sur le territoire, de manière absolue, du bénéfice de la majorité des modalités d’exécution de la peine^[5]. Peu importe les circonstances propres à leur situation personnelle, les étrangers condamnés dépourvus de droit au séjour ne peuvent plus bénéficier de permissions de sortie destinées à préparer la réinsertion, de congés pénitentiaires, d’une interruption de l’exécution de la peine, d’une détention limitée, d’une surveillance électronique ou encore d’une libération conditionnelle.

Les seules modalités qui restent accessibles à cette catégorie de condamnés sont les permissions de sortie occasionnelles « accordées afin de défendre des intérêts sociaux, moraux, juridiques, familiaux, de formation ou professionnels qui requièrent sa présence hors de la prison ou de subir un examen ou un traitement médical en dehors de la prison »^[6], la libération provisoire pour raisons médicales^[7], ou une mise en liberté provisoire en vue d’un éloignement du territoire ^[8].

• Par quel(s) motif(s) le législateur justifie-t-il l’adoption de ces dispositions ?

Le législateur entend éviter que ces modalités d’exécution de la peine ne soient accordées « à des condamnés qui sont dans le royaume illégalement et qui ne peuvent donc pas demeurer dans la société libre ». Il part du postulat selon lequel « ces modalités visent à préparer ou à développer une réinsertion en Belgique après la libération, ce qui n’est pas possible pour cette catégorie de personnes^[9]".

L’objectif est clair. Il avait déjà été annoncé par le Ministre Geens dans son Plan justice 2015. Il y précisait que si la réhabilitation et la réinsertion sociale devaient à nouveau recevoir la priorité dans l’exécution des peines d’emprisonnement, cela n’était pas valable pour les détenus sans titre de séjour qui doivent, quant à eux, impérativement quitter la Belgique^[10]. Il y annonçait l’exclusion des étrangers sans titre de séjour des modalités d’exécution de la peine précisant :  « l’objectif est de réformer la législation de manière à dégager autant que possible une complémentarité avec la politique migratoire et de retour et les décisions de l’office des étrangers»^[11].

Le Conseil d’Etat, s’interrogeait, dans son avis sur l’avant-projet de loi, sur la pertinence des mesures adoptées eu égard à l’objectif qu’elles poursuivent dès lors que les modalités d’exécution de la peine visées peuvent déjà, en l’état actuel du droit, être refusées en présence de contre-indications^[12], comme le risque que la personne ne se soustraie à l’exécution de la peine, le risque de fuite ou de clandestinité constituant, par conséquent, d’emblée, une contre-indication à l’octroi de ces modalités^[13].

Il invitait, dès lors, le législateur, à « mieux justifier, en ce qui concerne chaque type de modalité d’exécution de la peine pris séparément, en quoi une différence de traitement est pertinente et proportionnelle au regard de l’objectif poursuivi et en quoi il est nécessaire d’instaurer une impossibilité absolue d’octroi de modalités d’exécution de la peine. Ce faisant, on examinera si les possibilités actuelles de ne pas accorder, dans des cas individuels, une modalité d’exécution de la peine en présence de contre-indications ou de l’assortir de certaines conditions, ne sont pas suffisantes ou si l’instauration d’aménagements ou de conditions spécifiques peut malgré tout permettre l’accès à certaines modalités d’exécution de la peine »^[14]. Celui-ci n’a pas répondu à l’invitation, faisant fi de ces recommandations.

• Quelles conséquences pour les détenus condamnés en séjour irrégulier ?

Ces dispositions privent, de manière absolue, les détenus condamnés non autorisés au séjour de modalités d’exécution de la peine pourtant essentielles à la prise en compte de circonstances propres à leur situation personnelle. Les conséquences en terme de respect des droits fondamentaux de ces détenus sont lourdes.

Premièrement, parce qu’un certain nombre de ces modalités protègent les droits fondamentaux des détenus condamnés tels que le droit à la santé et le droit à la vie privée et familiale. L’exclusion des détenus non autorisés au séjour du bénéfice de la plupart de ces modalités a dès lors, pour inévitable conséquence, de les priver de l’exercice effectif de ces droits^[15].

Elles le privent, par ailleurs, de toute préparation d’une réinsertion qui devra pourtant nécessairement avoir lieu que cela soit en Belgique ou à l’étranger.

D’une part, les étrangers dépourvus de titre de séjour mais néanmoins susceptibles d’être régularisés sont empêchés de manière absolue de préparer une réinsertion sur le territoire belge. Or, contrairement à ce qu’affirme le législateur, ils pourraient, en cas de régularisation, être effectivement amenés à se réinsérer durablement au sein de la société belge. De nombreux auteurs ont ainsi dénoncé le caractère disproportionné de ces dispositions, celles-ci ne tenant nullement compte de la diversité des situations dans  lesquelles peuvent se trouver les étrangers non autorisés au séjour, laissant nombre d’entre eux « en situation de séjour grise » dans l’impasse^[16].

D’autre part, elles privent de facto tout détenu condamné non autorisé au séjour de toute possibilité de préparer une réinsertion qui aura pourtant nécessairement lieu, même si celui-ci est in fine amené à se réinsérer à l’étranger. Or, le plan de reclassement ne doit pas nécessairement préparer une réinsertion en Belgique mais peut également avoir pour objectif de préparer une réinsertion à l’étranger. Ainsi des congés ou une détention limitée pourraient permettre au condamné non autorisé au séjour de suivre un traitement ou une formation destinés à préparer une réinsertion à l’étranger^[17].

Ces dispositions portent, ainsi, atteinte au « droit à la réinsertion»^[18] de cette catégorie de condamnés. Or, comme souligné par le tribunal de l’application des peines de Bruxelles dans la décision commentée, « il est admis que tout détenu doit se voir offrir la possibilité de s’amender ainsi que la perspective d’être mis en liberté et de réintégrer la société »^[19]. Le tribunal renvoie aux Recommandations du comité des Ministres du Conseil de l’Europe soulignant l’impératif de réinsertion nécessairement sous-jacent à toute peine de privation de liberté^[20].

La situation soumise au tribunal de l’application des peines de Bruxelles est symptomatique des difficultés que soulèvent cette nouvelle législation dans le chef des détenus sans droit au séjour.

Un détenu, certes dépourvu de titre de séjour, mais néanmoins susceptible d’être régularisé, vivant en Belgique depuis l’âge de deux ans, ayant fondé une famille en Belgique dont les membres vivent sur le territoire belge et, qui plus est, sont tous de nationalité belge, se trouve contraint d’aller à fond de peine sans possibilité aucune de préparer une réinsertion…à moins qu’il ne soit libéré anticipativement afin d’être éloigné vers un pays qui lui est totalement « étranger ». Ceci se justifierait, d’après le législateur, par la nécessité d’éviter qu’il ne demeure sur le territoire belge vu l’impossibilité totale qu’il y aurait d’envisager sa réinsertion au sein de la société belge.

Un objectif raisonnable ? Un dispositif législatif proportionné ? Vu les lourdes conséquences que cette législation entraîne dans le chef des concernés, le tribunal de l’application des peines de Bruxelles se permet d’en douter et interroge la Cour Constitutionnelle sur la conformité de ces dispositions avec les articles 10 et 11 de la Constitution. Il n’est pas seul à s’interroger. Il emboîte, de ce fait, le pas au tribunal de l’application des peines de Mons qui, par jugement du 29 juin 2016, avait déjà saisi la Cour Constitutionnelle d’une question semblable^[21]. La Cour de Cassation a, par ailleurs, également saisi la Cour Constitutionnelle d’une question similaire^[22]. Ajoutons qu’un recours en annulation partielle de la loi du 5 février 2016, sollicitant l’annulation de ces dispositions, est actuellement pendant devant cette même juridiction^[23].

En 2015, critiquant les dispositions étudiées, F. TULKENS et D. VANDERMEERSCH appelaient de tous leurs vœux les juridictions nationales à assumer leur tâche unique et irremplaçable de faire respecter les droits de l’homme^[24]. A suivre…

C.M.

C. Pour aller plus loin

Lire le jugement : T.A.P. Bruxelles (80^e ch.), 27 mars 2017, RG n°16/697/LC

Législation:

- Loi du 17 mai 2006 relative au statut juridique externe des personnes condamnées à une peine privative de liberté et aux droits reconnus à la victime dans le cadre des modalités d'exécution de la peine, M.B., 15 juin 2006.

- Loi du 5 février 2016 modifiant le droit pénal et la procédure pénale et portant des dispositions diverses en matière de justice, M.B., 19 février 2016.

- Projet de loi modifiant le droit pénal et la procédure pénale et portant des dispositions diverses en matière de justice, Doc. Parl. Ch.repr., sess.ord. 2015-2016, n°54 -1418/001.

Doctrine :

-F. TULKENS, D. VANDERMEERSCH, « Quel horizon pour l’étranger en séjour illégal condamné à une peine privative de liberté ? », in Actualités de droit pénal, Hommage à Ann Jacobs, Larcier, coll. C.U.P., vol. 160, Bruxelles, 2015, pp.123-156.

-M-A. BEERNAERT, « L’individualisation dans le prononcé et l’exécution de la peine : machine arrière toute ? » in M. CADELLI et T. MOREAU (dir.), La loi pot-pourri II : un recul de civilisation ?, Limal, Anthemis, 2016, pp.1022-1066.

-O. NEDERLANDT, « L’exécution des peines en proie aux réformes : La réinsertion un horizon toujours plus lointain ? », R.D.P.C., 2016, pp.1022-1068.

-O. NEDERLANDT, « L’exécution des peines : peut-on conditionner la réinsertion à l’existence d’un titre de séjour ? », J.T., 2016, pp.434-437

Pour citer cette note : C. Macq, « "Pas de mesures d’aménagement de peine pour les détenus condamnés en séjour irrégulier : une législation conforme aux articles 10 et 11 de la Constitution ?", Note sous T.A.P. Bruxelles (80^e ch.), 27 mars 2017, RG n°16/697/LC », Newsletter EDEM, mai 2017.