Cour eur. D.H., N.D. et N.T. c. Espagne, 3 octobre 2017, req. n° 8675/15 et 8697/15

Dans un contexte de crises migratoires, la Cour européenne des droits de l’homme condamne l’Espagne pour l’expulsion d’une centaine des migrants en violation des articles 4 du Protocole n° 4 et 13 de la Convention européenne des droits de l’homme. La violation de l’article 4 du Protocole n° 4 découle de l’absence d’une procédure d’identification des requérants lors de leur expulsion. La violation de l’article 13, combiné avec l’article 4 du Protocole n° 4, résulte quant à elle de l’impossibilité, pour les requérants, de bénéficier d’une voie de recours contre leur expulsion. Après avoir rejeté les arguments de l’État défendeur fondés sur le contexte migratoire caractérisé par l’afflux massif des migrants, la Cour adopte une approche de la notion d’expulsion collective fondée sur le principe de non-discrimination plutôt que sur le contexte de crises migratoires. Dans son opinion partiellement dissidente, le juge Bedov reproche à la Cour de maintenir « ses normes élevées » dans un tel contexte.

Art. 4 du Prot. n° 4 – Art. 13 CEDH – Expulsion collective – Recours effectif – Procédure d’identification.

A. Arrêt

Les requérants, originaires de Côte d’Ivoire (N.T.) et du Mali (N.D.), tentent de pénétrer illégalement sur le territoire espagnol à deux reprises.

En août 2014, ils entrent en Espagne par le poste-frontière de Melilla après avoir escaladé trois clôtures. Aussitôt appréhendés par des membres de la Guardia civil espagnole, ils sont renvoyés vers le Maroc sans qu’il soit procédé à leur identification (§ 12).

Au cours de la même année, ils tentent à nouveau de pénétrer sur le territoire espagnol respectivement les 23 octobre et 9 décembre 2014. Cette fois-ci, ils font l’objet de deux arrêtés d’expulsion. L’un est pris à l’encontre de N.D. en date du 26 janvier 2015, qui est ensuite renvoyé vers le Mali le 31 mars 2015. L’autre est signifié à N.T. le 7 novembre 2014 après que les autorités espagnoles aient rejeté le recours administratif contre la décision de refus de sa demande d’asile.

La requête de N.T. et N.D. devant la Cour concerne leur première tentative d’entrée en Espagne et non les entrées ultérieures. À ce sujet, ils reprochent à l’État défendeur leur refoulement immédiat vers le Maroc et l’absence de voies de recours contre cette décision.

Avant d’examiner leur requête au fond, la Cour se penche préalablement sur le champ d’application territorial de la Convention européenne des droits de l’homme. Selon l’Espagne, la Convention ne s’applique pas aux espaces frontaliers entre l’Espagne et le Maroc. Sans avoir à déterminer les limites frontalières entre les deux pays, la Cour se fonde sur le critère de juridiction consacré par l’affaire Hirsi Jamaa c. Italie pour rejeter les arguments de l’Espagne. Selon ce critère, la Convention « s’applique dès lors qu’il y a contrôle sur autrui » (§ 54). Or, les autorités espagnoles exerçaient un contrôle exclusif et continu sur les requérants lors de leur descente des clôtures frontalières de Melilla. À ce titre, la Cour conclut que les faits à l’origine de la plainte relèvent de la juridiction de l’Espagne au sens de l’article 1 de la Convention (§ 55).

Ce préalable posé, la Cour européenne examine leur requête aussi bien sur le plan de la forme que du fond.

Sur le plan de la forme, la Cour européenne des droits de l’homme rejette deux exceptions soulevées par l’État défendeur.

D’une part, l’exception relative à l’absence de qualité de victime est jugée non pertinente. Pour ce faire, la Cour se base sur la crédibilité des images vidéo permettant d’identifier les requérants et les mesures favorables prises ultérieurement par l’État défendeur. À ce sujet, le gouvernement allègue que les requérants avaient bénéficié des garanties procédurales lors des expulsions ultérieures (§ 57). Pour la Cour, de telles garanties ne sauraient engendrer la perte de la qualité de victime « dans la mesure où aucune éventuelle violation de la Convention n’a été examinée, voire constatée dans le cadre des procédures ultérieures » (§ 60).

D’autre part, l’exception relative à l’épuisement des voies de recours internes est écartée en raison de l’absence de garanties procédurales avant leur expulsion. Selon la Cour, cette situation engendrée par l’absence de voies de recours internes ne permet pas aux requérants de contester leur expulsion vers le Maroc. Par conséquent, la requête ne saurait être rejetée pour non épuisement de voies de recours internes.

Sur le fond, la Cour condamne l’Espagne pour violation des articles 4 du Protocole n° 4 et 13 de la Convention européenne combiné avec l’article 4 du Protocole n° 4.

La violation de l’article 4 du Protocole n° 4 découle de l’absence d’un examen individuel de la situation des requérants avant leur expulsion. La Cour constate que les requérants n’ont eu accès à aucune procédure tendant à leur identification et à la vérification de leur situation personnelle. À partir de ce constat, « la Cour estime que le procédé suivi ne permet en rien de douter du caractère collectif des expulsions critiquées » (§ 107).

La violation de l’article 13 CEDH combiné avec l’article 4 du Protocole n° 4 résulte de l’absence de voies de recours internes permettant aux requérants de soumettre leur grief à une autorité compétente. Après avoir établi le lien entre les expulsions collectives et l’absence de voies de recours internes, la Cour déduit la violation du droit à un recours effectif « du caractère immédiat de l’expulsion de facto » des requérants.

B. Éclairage

Le raisonnement de la Cour soulève deux observations relatives, d’une part, au champ d’application personnel et, d’autre part, au champ d’application matériel de l’interdiction des expulsions collectives.

S’agissant du champ d’application matériel, cet arrêt clarifie le contenu de l’article 4 du Protocole n° 4 consacré depuis l’arrêt Conka c. Belgique. Dans cette dernière affaire, la dimension collective de l’expulsion ne pouvait s’envisager que soit sous l’angle de la décision formelle, soit sous l’angle de circonstances particulières entourant la mise en œuvre de cette décision. Se fondant sur la jurisprudence Conka, la Cour élargit la notion d’expulsions collectives aux situations dans lesquelles aucune décision formelle d’expulsion n’est en cause^[1]. À partir de ce raisonnement, la Cour déduit la dimension collective de l’expulsion de l’absence de décision formelle d’expulsion. Selon le Professeur David Moya, « the Court makes it clear that its interpretation of the prohibition of collective expulsion is not limited to just expulsions as a legal category mostly governed by domestic law and EU Law »^[2].

Dans l’affaire N.D. et N.T., le raisonnement de la Cour repose sur le projet d’articles de la C.D.I. sur les expulsions des étrangers. Selon l’article 2 de ce projet, le terme « Expulsion s’entend d’un acte juridique ou d’un comportement attribuable à un État par lequel un étranger est contraint de quitter le territoire de cet État ; elle n’inclut pas l’extradition vers un autre État, ni le transfert à une juridiction pénale internationale, ni la non-admission d’un étranger dans un État »^[3].

Cette définition ne se réduit pas à l’aspect formel de l’expulsion mais elle englobe également tout acte attribuable à l’État. En constatant la violation de l’article 4 du Protocole n° 4 en dépit de l’absence de toute décision administrative ou judiciaire préalable, la Cour adopte cette conception large de la notion d’expulsion.

Concernant le champ d’application personnel de l’article 4, cet arrêt contribue à l’évolution de la jurisprudence de la Cour relative aux expulsions collectives.

Dans l’affaire Khlaifia et autres c. Italie, la Cour avait adopté une approche restrictive du champ d’application personnel de l’article 4 en procédant à la catégorisation des migrants. Selon la Cour, l’article 4 du Protocole n° 4 ne garantit le droit absolu à un entretien individuel qu’aux demandeurs d’asile ou à des personnes courant un risque réel d’atteintes graves (§ 247). Pour les autres migrants, l’article 4 ne leur reconnait que « la possibilité réelle et effective d’invoquer les arguments s’opposant à leur expulsion » et le droit à un examen adéquat de leur situation (§ 248).

Dans l’affaire N.D. et N.T. c. Espagne, la Cour ne distingue pas les migrants en fonction de leur statut. La question ne se posait même pas, vu l’absence de toute procédure d’identification des requérants. Cependant, dans son raisonnement, la Cour reconnait à tous les migrants un droit à être identifié avant toute expulsion. Sans être réduit à une simple procédure d’identification, ce droit comprend l’examen de la situation individuelle (§ 107), l’accès à un interprète et à un agent pouvant fournir les informations minimales nécessaires à propos du droit d’asile et/ou de la procédure contre leur expulsion (§ 120). À ce titre, ce droit correspond en substance au droit absolu à un entretien individuel dont la jouissance et l’exercice avaient été réservés à une catégorie des migrants par l’arrêt Khlaifia et autres c. Italie.

À la lecture combinée de ces deux arrêts, il peut apparaître, de prime abord, une certaine incohérence dans la jurisprudence de la Cour relative aux expulsions collectives. Cependant, sans être contradictoire, cette apparence d’incohérence peut s’expliquer par la diversité d’approches de la notion d’expulsion collective.

Dans l’affaire Khlaifia et autres c. Italie, la Cour adopte une approche des expulsions collectives basée sur le contexte de crises migratoires dans lequel la décision a été prise. À ce titre, la Cour « placed weight to the massive nature of the arrivals »^[4] en arguant « qu’il serait pour le moins artificiel d’examiner les faits de l’espèce en faisant abstraction du contexte général» (§ 185).

Dans l’affaire N.D. et N.T. c. Espagne, par contre, la Cour oriente sa démarche vers la prise en compte du principe de non-discrimination dans l’examen de la notion d’expulsion collective. En relevant le caractère général de la décision d’expulsion (§ 107), la Cour examine l’interdiction des expulsions collectives à la lumière du principe de non-discrimination. Sans consacrer un revirement jurisprudentiel, l’affaire N.D. et N.T. « is a clear victory for the protection of human rights […] although the Spanish government intends to ask the case to be referred to the Grand Chamber »^[5].

En attendant l’intervention, ou non, de la Grande Chambre, cet arrêt traduit la difficulté des instances européennes de statuer sur les expulsions collectives dans un contexte de crises migratoires. À l’avenir, la Cour devra préciser l’approche privilégiée dans un tel contexte. Par ailleurs, la doctrine préconise, depuis l’arrêt Conka, une évaluation de la dimension collective à partir de la prise en compte de l’objectif poursuivi et du principe de non-discrimination^[6].

T.M.

C. Pour aller plus loin

Consulter l’arrêt

Cour eur. D.H., N.D. et N.T. c. Espagne, 3 octobre 2017, req. n^os 8675/15 et 8697/15.

Jurisprudence

Cour eur. D.H., Conka c. Belgique, 5 février 2002, req. n° 51564/99.

Cour eur. D.H., Khlaifia et autres c. Italie, 15 décembre 2016, req. n° 16483/12.

Doctrine

Carlier, J.-Y. et Saroléa, S., Droit des étrangers, Bruxelles, Bruylant, 2016.

Carlier, J.-Y., « La détention et l’expulsion collective des étrangers. Commentaire de l’affaire Conka », Revue trimestrielle des droits de l’homme, 2003, vol. 14, n° 53.

Tissier, M., « Expulsions collectives de migrants : La Grande Chambre de la Cour EDH circonscrit dangereusement les garanties procédurales des étrangers », JADE, n° 25, 2016.

Pour citer cette note : T. Maheshe, « Expulsions collectives et crises migratoires, note sous Cour eur. D.H., N.D. et N.T. c. Espagne, 3 octobre 2017 », Cahiers de l’EDEM, octobre 2017.