Arrêt H.T., C-373/13, EU:C:2015:543

La Cour de justice de l’Union européenne considère que le titre de séjour d’un réfugié peut être révoqué soit au titre de l’article 24, § 1^er, de la directive qualification lorsqu’il existe des raisons impérieuses liées à la sécurité nationale ou à l’ordre public, soit en application de l’article 21, § 3, de la directive lorsqu’il existe des raisons d’appliquer la dérogation au principe de non-refoulement prévue à l’article 21, § 2. La Cour juge également que le soutien à une association terroriste inscrite sur la liste annexée à la position commune 2001/931/PESC du Conseil relative à l’application de mesures spécifiques en vue de lutter contre le terrorisme peut constituer une des « raisons impérieuses liées à la sécurité nationale ou à l’ordre public », au sens de l’article 24, § 1^er, même si les conditions prévues à l’article 21, § 2, ne sont pas réunies. Toutefois, les autorités compétentes sont tenues de procéder, sous le contrôle des juridictions nationales, à une appréciation individuelle des éléments de fait spécifiques relatifs tant aux actions de l’association qu’à celles du réfugié.

Directive 2004/83 – Articles 24, § 1^er et 21, §§ 1^er et 2 – Révocation du titre de séjour – « Raisons impérieuses liées à la sécurité nationale ou à l’ordre public » – Soutien à une organisation terroriste – PKK.

A. Arrêt

- Faits

Le requérant, ressortissant turc d’origine kurde, est reconnu réfugié en Allemagne en 1993 en raison des activités politiques qu’il y mène en faveur du PKK et de la persécution politique dont il risque d’être victime en cas de retour en Turquie. Un titre de séjour à durée illimitée lui est délivré. Il est ensuite condamné en raison de sa participation aux activités du PKK en Allemagne. Il fait l’objet d’une décision d’expulsion au motif qu’il a accompli des actes de soutien en faveur du PKK et qu’il présente ainsi une « dangerosité actuelle ». Cette décision entraine la caducité de son titre de séjour. Toutefois, eu égard à la communauté de vie familiale qu’il forme avec son épouse et ses enfants, à son titre de séjour à durée illimitée et à son statut de réfugié, l’autorité compétente surseoit à son éloignement.

Dans le cadre de l’appel formé contre la décision de rejet du recours introduit contre la décision d’expulsion, le tribunal administratif compétent exprime des doutes sur l’annulation du titre de séjour du requérant et se demande si la décision d’expulsion est justifié à la lumière des articles 21, §§ 2 et 3, et 24 de la directive qualification. Partant, il pose trois questions préjudicielles à la C.J.U.E.

- Questions préjudicielles et raisonnement de la C.J.U.E.

Par ses première et troisième questions, le tribunal administratif demande si et dans quelles conditions l’article 24, § 1^er, de la directive qualification^[1] autorise un Etat membre à révoquer le titre de séjour d’un réfugié alors que cette disposition, contrairement à l’article 21, § 3, ne prévoit pas explicitement cette possibilité. Dans l’affirmative, il demande si la révocation est autorisée uniquement par application de l’article 21, §§ 2 et 3, lorsque le réfugié n’est plus protégé contre le refoulement, ou également au titre de l’article 24, § 1^er, alors que le réfugié est encore protégé contre le refoulement. Pour répondre à ces questions, la Cour part du principe qu’il faut examiner la portée de ces articles ainsi que les rapports existant entre eux.

- L’article 21, § 2, prévoit une dérogation au principe de non-refoulement : « Lorsque cela ne leur est pas interdit en vertu des obligations internationales visées aux paragraphe 1, les Etats membres peuvent refouler un réfugié, qu’il soit ou ne soit pas formellement reconnu comme tel: a) lorsqu’il y a des raisons sérieuses de considérer qu’il est une menace pour la sécurité de l’Etat membre où il se trouve, ou b) que, ayant été condamné en dernier ressort pour un crime particulièrement grave, il constitue une menace pour la société de cet Etat membre ». Si un réfugié se trouve dans l’une de ces deux situations, trois options sont possibles : le refoulement, l’expulsion vers un Etat tiers où il ne risque pas d’être persécuté ou d’être victime d’atteintes graves ou l’autorisation de rester sur le territoire. Lorsqu’un refoulement est possible, l’article 21, § 3, permet aux Etats de révoquer le titre de séjour du réfugié, d’y mettre fin ou de refuser de le renouveler. Partant, si un réfugié ne constitue pas une menace pour la sécurité ou la société, le titre de séjour ne peut pas être révoqué (pts 42-44).

- Cela pose la question de savoir si un Etat peut révoquer le titre de séjour en application de l’article 24, § 1^er, qui prévoit l’obligation pour les Etats membres de délivrer au bénéficiaire du statut de réfugié ledit titre, à moins que des raisons impérieuses liées à la sécurité nationale ou à l’ordre public ne s’y opposent. Cet article ne prévoit pas explicitement la possibilité de révoquer un tel titre ou d’y mettre fin, mais bien celle de ne pas le délivrer. Toutefois, la Cour estime que plusieurs arguments militent en faveur d’une interprétation permettant aux Etats de recourir à une telle mesure : le libellé de l’article 24, § 1^er, n’exclut pas expressément la possibilité de révoquer un titre de séjour, la révocation apparait conforme à la finalité de cette disposition et cette interprétation est cohérente avec l’économie de la directive (pts 45-55).

Partant, la Cour considère que le titre de séjour d’un réfugié peut être révoqué :

• soit au titre de l’article 24, § 1^er, lorsqu’il existe des raisons impérieuses liées à la sécurité nationale ou à l’ordre public ;
• soit en application de l’article 21, § 3, lorsqu’il existe des raisons d’appliquer la dérogation au principe de non-refoulement prévue à l’article 21, § 2.

Par sa deuxième question préjudicielle, le tribunal administratif demande si le soutien apporté par un réfugié à une association terroriste peut constituer une des « raisons impérieuses liées à la sécurité nationale ou à l’ordre public », au sens de l’article 24, § 1^er, de la directive qualification, et cela alors même qu’il n’entre pas dans le champ d’application de l’article 21, § 2.

- La Cour répond en déterminant la signification et la portée des notions de « raisons sérieuses » de l’article 21, § 2, et de « raisons impérieuses liées à la sécurité nationale ou à l’ordre public » de l’article 24, § 1^er, non définies par la directive. Elle constate que s’il existe entre les deux dispositions un certain chevauchement, puisque l’une et l’autre concernent la possibilité offerte aux Etats de refuser d’accorder un titre de séjour, de le révoquer, d’y mettre fin ou de refuser de le renouveler, mais également une complémentarité, il apparaît toutefois qu’elles ont des champs d’applications distincts et relèvent de régimes juridiques différents (pt 69). La Cour analyse les deux articles.

Les conséquences, pour le réfugié concerné, de l’application de la dérogation prévue à l’article 21, § 2, peuvent être extrêmement drastiques dès lors qu’il est susceptible d’être renvoyé vers un pays où il pourrait courir un risque de persécution. C’est la raison pour laquelle cette disposition soumet la pratique du refoulement à des conditions rigoureuses, puisque, en particulier, seul un réfugié ayant été condamné en dernier ressort pour un crime particulièrement grave peut être considéré comme constituant une menace pour la société de l’Etat membre concerné (pts 70-72). 

En revanche, l’article 24, § 1^er, ne porte que sur le refus de délivrer un titre de séjour à un réfugié et sur la révocation de ce titre, et non sur le refoulement de celui-ci. Cette disposition concerne donc uniquement les cas où la menace que fait peser l’intéressé sur la sécurité nationale, l’ordre public ou la société ne saurait justifier ni la perte du statut de réfugié ni, a fortiori, son refoulement. C’est pourquoi la mise en œuvre de la dérogation prévue à l’article 24, § 1^er, ne présuppose pas l’existence d’un crime particulièrement grave, les conséquences étant moins lourdes (pts 73-74).

Par conséquent, la notion de « raisons impérieuses » au sens de l’article 24, § 1^er,  a une portée plus étendue que la notion de « raisons sérieuses » figurant à l’article 21, § 2, et certaines circonstances qui ne présentent pas le degré de gravité autorisant un Etat à recourir à la dérogation prévue à l’article 21, § 2, et à prendre une décision de refoulement peuvent néanmoins lui permettre, sur le fondement de l’article 24, § 1^er, de priver l’intéressé de son titre de séjour (pt 75).

- Ces principes posés, la Cour considère que le soutien à une association terroriste peut constituer une des « raisons impérieuses liées à la sécurité nationale ou à l’ordre public », au sens de l’article 24, § 1^er. Les notions de « sécurité publique » et d’« ordre public » n’étant pas définies par cette disposition, elle se réfère à ce qu’elle a jugé quant à ces notions au sens des articles 27 et 28 de la directive circulation^[2] et constate également que le PKK figure sur la liste annexe à la position commune 2001/931 du Conseil relative à l’application des mesures spécifiques en vue de lutter contre le terrorisme (pts 76-82)^[3].

La Cour établit ensuite qu’il faut, dans un premier temps, vérifier, au cas par cas, si les actes de l’organisation en question peuvent menacer la sécurité nationale ou l’ordre public au sens de l’article 24, § 1^er. Elle rappelle les enseignements de l’arrêt B. et D. : s’agissant de l’article 12, § 2, sous b), de la directive qui traite des causes d’exclusion, les actes de nature terroriste sont des crimes graves de droit commun contraires aux principes des Nations Unies. Il s’ensuit qu’un Etat membre pourrait à bon droit invoquer l’existence de raisons impérieuses liées à la sécurité nationale ou à l’ordre public au sens de l’article 24, § 1^er, en présence de tels actes (pts 83-85). Une fois cette vérification accomplie, la Cour établit que l’autorité compétente doit, dans un second temps, procéder à une évaluation des faits précis dont elle a connaissance, en vue de déterminer si le soutien à l’organisation concernée sous la forme d’une assistance à la collecte de fonds et d’une participation régulière à des évènements organisés par celle-ci, tel qu’en l’espèce, relève du champ d’application de l’article 24, § 1^er. Pour ce faire, la juridiction de renvoi doit d’une part examiner le rôle joué effectivement par le requérant et d’autre part apprécier le degré de gravité de la menace pour la sécurité nationale ou l’ordre public émanant des actes qu’il a commis (pts 85-93).

Partant, le soutien à une association terroriste inscrite sur la liste annexée à la position commune 2001/931 peut constituer une des « raisons impérieuses liées à la sécurité nationale ou à l’ordre public », au sens de l’article 24, § 1^er, même si les conditions prévues à l’article 21, § 2, ne sont pas réunies. Toutefois, les autorités compétentes sont tenues de procéder, sous le contrôle des juridictions nationales, à une appréciation individuelle des éléments de fait spécifiques relatifs aux actions de l’association et du réfugié.

La Cour ajoute que lorsqu’un Etat membre décide d’éloigner un réfugié dont le titre de séjour a été révoqué mais suspend l’exécution de cette décision, il est incompatible avec la directive de le priver de l’accès aux avantages garantis par le chapitre VII^[4], à moins qu’une exception expressément prévue par la directive ne s’applique, et ce parce que ces avantages sont la conséquence de l’octroi du statut de réfugié et non de la délivrance du titre de séjour. Partant, aussi longtemps qu’il possède ce statut, l’intéressé doit bénéficier des droits qui lui ont ainsi garantis par la directive et ceux-ci ne peuvent être limités que dans le respect des conditions fixées par la directive (pts 94-98)..

B. Éclairage

Dans les arrêts antérieurs sur l’interprétation de la directive qualification, la C.J.U.E. s’est largement prononcée sur la définition du statut de réfugié et corrélativement sur les questions d’exclusion ou de cessation du statut. La Cour statue cette fois sur les avantages liés à l’octroi du statut, à savoir le titre de séjour. L’arrêt commenté porte sur la question des conditions dans lesquelles la révocation du titre de séjour d’un réfugié peut être prononcé et plus précisément, dans le cas d’accusations de soutien au terrorisme.

Si la Cour clarifie l’articulation entre les principes de non-refoulement et les règles relatives au titre de séjour d’un réfugié, et partant les modalités juridiques de la révocation d’un tel titre, par le recours à la logique et à l’économie de la directive, c’est la clarification quant à l’exception des « raisons impérieuses liées à la sécurité nationale ou à l’ordre public » qui constitue le point central de l’arrêt. Cette exception vaut, en vertu du libellé de l’article 24, § 1^er, pour la délivrance d’un titre de séjour aux bénéficiaires du statut de réfugié et, eu égard à la réponse de la Cour aux première et troisième questions préjudicielles posées, également pour la révocation d’un tel titre.

Outre les articles 21 et 24 ci-avant reproduits, la  texte de la directive est plusieurs fois marquée par des concepts relatifs aux préoccupations sécuritaires, en lien avec le terrorisme international, trace de son adoption au lendemain des attentats du 11 septembre 2001: considérants n^os 22 (mesures visant à éliminer le terrorisme international) et 28 (association soutenant le terrorisme international), articles 12, § 2 (exclusion du statut de réfugié) et 14, § 4 (révocation, fin du statut de réfugié ou refus de le renouveler). Si ces concepts se multiplient, ils sont malheureusement différents mais tendant dans la même direction »^[5] et « visent à encadrer l’exercice de la protection »^[6].

En l’espèce, la juridiction allemande interroge la Cour sur les recoupements éventuels des motifs sécuritaires présidant au retrait du titre de séjour (« raisons impérieuses » ; « sécurité nationale » ; « ordre public ») et au refoulement (« raisons sérieuses » ; « menace pour la sécurité » ; « menace pour la société »). Ce n’est pas là le premier ballon d’essai que la Cour lance dans l’interprétation de telles notions. Elle rappelle en effet plusieurs arrêts antérieurs, portant sur les articles 27 et 28 de la directive circulation relatifs à la limitation du droit d’entrée et de séjour pour des raisons d’ordre public et de sécurité publique. Dans l’arrêt Tsakouridis, elle a jugé que la lutte contre la criminalité liée au trafic de stupéfiants en bande organisée peut relever de la notion de « raisons impérieuses de sécurité publique » susceptible de justifier une mesure d’éloignement d’un citoyen de l’Union ayant séjourné dans l’Etat membre d’accueil pendant les dix années précédentes^[7]. L’arrêt P. I. a ensuite amené la Cour à en préciser les conditions d’application^[8]. Elle a estimé qu’une « atteinte particulièrement grave à un intérêt fondamental de la société, susceptible de présenter une menace directe pour la tranquillité et la sécurité physique de la population » peut « relever de la notion de "raisons impérieuses de sécurité publique" ». Celle-ci peut légitimer une mesure d’éloignement, à la condition que « la façon selon laquelle de telles infractions ont été commises présente des caractéristiques particulièrement graves, ce qu’il appartient à la juridiction de renvoi de vérifier sur le fondement d’un examen individuel du cas d’espèce dont elle est saisie »^[9].

Combinant cette jurisprudence antérieure au considérant n° 28 de la directive qualification et au fait que le PKK figure sur la liste annexée à la position commune 2001/931, la Cour déduit que le soutien apporté par un réfugié à une organisation se livrant à des actes de terrorisme constitue, en principe, une circonstance susceptible de relever de la notion de « raisons impérieuses liées à la sécurité nationale ou à l’ordre public ». Elle indique toutefois que les autorités compétentes sont tenues de procéder à une appréciation individuelle des éléments de fait spécifiques relatifs aux actions de l’association et du réfugié. Ceci précisé, la Cour raisonne par analogie avec l’arrêt B. et D. dans lequel elle a interprété les clauses d’exclusion prévues par la directive qualification dans le cadre d’un litige relatif à deux ressortissants turcs d’origine kurde auxquels le statut de réfugié avait été refusé ou retiré au motif de leur appartenance passée au PKK^[10]. Elle a jugé que la seule circonstance de l’appartenance de l’intéressé à une organisation inscrite sur la liste précitée ne suffit pas à l’exclure automatiquement du statut de réfugié, les autorités compétentes ayant l’obligation de procéder à un examen particulier et complet de toutes les circonstances propres à chaque cas individuel, afin de déterminer s’il est possible de lui imputer une part de responsabilité pour des actes commis par l’organisation lorsqu’il en était membre. L’appréciation de cette responsabilité individuelle se fait au regard de critères tant objectifs que subjectifs tels que le rôle effectivement joué par l’intéressé, le degré de connaissance qu’il avait ou était censé avoir des activités de celle-ci, les éventuelles pressions ou facteurs susceptibles d’influencer son comportement^[11]. Notons que la Cour a également rendu en juin, l’arrêt Z. Zh. et I. O.^[12] relatif à la notion de « danger pour l’ordre public » au sens de l’article 7, § 4, de la directive retour^[13] en vertu duquel si l’intéressé « constitue un danger pour l’ordre public, la sécurité publique ou la sécurité nationale, les Etats membres peuvent s’abstenir d’accorder un délai de départ volontaire ou peuvent accorder un délai inférieur à sept jours ». Elle a notamment estimé qu’un ressortissant d’un pays tiers est soupçonné d’avoir commis un acte punissable qualifié de délit ou de crime en droit national ou a fait l’objet d’une condamnation pénale ne saurait, à lui seul, justifier qu’il soit considéré comme constituant un danger pour l’ordre public, et que l’appréciation d’un tel danger doit se faire au cas par cas.

Il reste finalement l’essentiel : les avantages substantiels visés au chapitre VII de la directive auxquels le réfugié a droit. Il ressort de l’arrêt commenté que pour de nombreux réfugiés, la perte de leur titre de séjour n’aura pas de réelle conséquence en termes de droits sociaux. En revanche, cela aura un impact sur le regroupement familial, l’article 3, § 1^er de la directive y relative^[14] prévoyant que le regroupant doit être titulaire d’un titre de séjour délivré par un Etat membre^[15].

H.G.

C. Pour aller plus loin

Lire l’arrêt :

Arrêt H.T., C-373/13, EU:C:2015:543

Doctrine :

H. Labayle, « Titre de séjour d’un réfugié et soutien au terrorisme : de la nécessité d’une clarification par la Cour de justice », GDR, 22 septembre 2014.

Pour citer cette note : H. Gribomont, « Révocation du titre de séjour d’un réfugié et ‘raisons impérieuses liées à la sécurité nationale ou à l’ordre public’ : clarification de la C.J.U.E.», Newsletter EDEM, août 2015.