CE, Ord. réf., 29 août 2013, M. Xhafer G. et autres, Req. n° 371572

Par une ordonnance du 29 août 2013, le juge des référés du Conseil d’État français suspend les effets des décisions de refus d’admission au séjour au titre de l’asile à l’encontre des requérants en vue d’un transfert Dublin vers la Hongrie et enjoint au Préfet de les admettre au séjour au titre de l’asile. Il ne considère pas que les déficiences du système d’asile soient constitutives en elle-même d’une atteinte grave et manifestement illégale au droit d’asile, mais s’appuie sur la situation individuelle rapportée par les demandeurs d’asile pour conclure à une suspension de la procédure Dublin.

Règlement n° 343/2003 dit Règlement « Dublin II » (RD) – Article 3, § 2, du RD – Article L.741-4 du CESEDA (Code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile - France) : refus d’admission au séjour au titre de l’asile – Article L.521-2 du CJA (Code de la justice administrative - France) : référé liberté – Transfert Dublin vers la Hongrie non constitutif par lui-même d’une atteinte grave au droit d’asile – Risque sérieux que les demandes d’asile ne soient pas traitées dans le respect des garanties exigées par le droit d’asile (suspension).

A. Arrêt

Les requérants, de nationalité kosovare, ont quitté leur pays le 15 mars 2013, avant d’être arrêtés à la frontière hongroise et placés dans le centre pour demandeurs d’asile de Debrecen jusqu’à la fin du mois de mars où ils ont introduit des demandes d’asile. Ils indiquent qu’après avoir quitté le centre, ils sont retournés au Kosovo avant de repartir pour la France, où ils sont arrivés le 15 avril 2013. Ils ont introduit une demande d’asile mais la Hongrie a été désignée responsable de leur demande et a accepté leur reprise en charge au titre du Règlement « Dublin II » (ci-après RD)^[1]. Le Préfet de Haute-Garonne a pris à leur encontre le 22 juillet 2013 des décisions de refus d’admission au séjour au titre de l’asile en vue d’une réadmission en Hongrie.

Les requérants ont introduit une requête en référé-liberté auprès du Tribunal administratif (TA) de Toulouse en vue de suspendre l’exécution des décisions du 22 juillet 2013 et d’enjoindre au Préfet la délivrance d’une autorisation de séjour et de prendre toutes mesures nécessaires pour assurer l’hébergement de la famille. Le TA a rejeté la requête faute « d’atteinte grave et manifestement illégale » à une liberté fondamentale (droit d’asile).

Les requérants introduisent, en appel, une requête en référé-liberté auprès du Conseil d’État. Ils invoquent que :

• les conditions d’accueil et de traitement de leur demande en Hongrie doivent conduire à considérer que la décision prise par le Préfet à leur encontre entraîne une méconnaissance grave et manifestement illégale du droit à solliciter le statut de réfugié et une violation des articles 2, 3, et 13 CEDH ;
• le refus du Préfet de faire application de la « clause humanitaire » prévue par l’article 15 RD, ou des dispositions du § 2 de l’article 3 du RD, l’expose à un risque de mauvais traitements et constitue, vu sa situation personnelle, une violation du droit d’asile.

Le juge des référés du Conseil d’État estime, à la suite de l’État français, que les documents d’ordre général relatifs aux modalités d’application des règles relatives à l’asile par les autorités hongroises « ne suffisent pas à établir que la réadmission d’un demandeur d’asile vers la Hongrie est, par elle-même, constitutive d’une atteinte grave au droit d’asile ». Toutefois, s’appuyant ensuite sur les déclarations et écrits des requérants tout au long de la procédure, il met en avant « les conditions dans lesquelles ils ont été traités au centre de Debrecen et […] leur tentative pour se voir reconnaître le statut de réfugié ». Il en conclut qu’il existe un risque sérieux que leurs demandes d’asile ne soient pas traitées par les autorités hongroises dans des conditions conformes à l’ensemble des garanties exigées par le respect du droit d’asile (considérant 8). Pour ces raisons, il suspend l’exécution des décisions de refus d’admission au séjour au titre de l’asile et enjoint au Préfet de les admettre au séjour au titre de l’asile.

B. Éclairage

Le juge des référés du Conseil d’Etat français se prononce, pour la première fois, dans le sens de la suspension d’une procédure menant à un transfert Dublin vers la Hongrie.

Par ordonnance du 5 mars 2013^[2], le Conseil d’Etat avait rejeté une requête visant à la suspension d’un transfert Dublin vers la Hongrie. D’abord, il déduisait une présomption de sécurité du fait que la Hongrie est un Etat membre de l’UE, partie à la Convention de Genève et à la Convention européenne des droits de l’homme (CEDH). Ensuite, il jugeait « imprécises et non étayées » les déclarations du requérant.

La présente ordonnance du 29 août 2013 ne contient plus ce lien de causalité automatique entre pays sûr et absence de risque sérieux possible. Cette évolution dans la motivation du « considérant de principe » (considérant 8^[3]), si elle n’est pas seulement de pure forme, tient compte de la jurisprudence des cours européennes intervenues depuis lors. Elles ont affirmé que sur cette présomption de pays de transfert « sûr » – socle initial du système « Dublin II » – est réfragable et ne saurait être absolue^[4]. Dans un premier temps, le juge des référés déduit des documents transmis sur la situation générale qu’ils ne suffisent pas à établir que tout transfert Dublin est constitutif d’une atteinte grave au droit d’asile. Dans un second temps, le juge est attentif aux circonstances particulières de l’espèce pour s’assurer que les conditions de traitement de la demande d’asile par la Hongrie répondent « à l’ensemble des garanties exigées par le respect du droit d’asile ». Cet examen du juge des référés a toutes les apparences d’un examen « in concreto » comme pour la suspension du transfert vers la Grèce en 2010^[5].

D’une part, le Conseil d’État n’aborde pas de manière expresse la question des « défaillances systémiques^[6] » issue de la jurisprudence N.S. de la CJUE. Les jurisprudences M.S.S. (Cour eur. D.H.) et N.S. (CJUE) auraient pu inciter à une position plus avancée sur la situation du régime d’asile en Hongrie, face aux rapports étayés et alarmants versés aux débats^[7] :

• au sens de la jurisprudence M.S.S. (Cour eur. D.H.) : ces rapports auraient pu mener le juge à considérer que « la situation générale était connue des autorités » françaises qui ne devaient pas faire peser toute la charge de la preuve sur le requérant mais déroger au RD (§ 352) ;
• au sens de la jurisprudence N.S. (CJUE) : ces rapports auraient pu mener le juge à constater des « défaillances systémiques » du système d’asile hongrois, obligeant les autorités françaises à déroger au RD, ou préciser les différences avec le seuil de gravité retenu pour la Grèce (pt 86).

De son côté, la Cour eur. D.H. a considéré, le 6 juin 2013, que le transfert Dublin vers la Hongrie dont il était question n’était pas constitutif d’une violation de l’article 3 CEDH^[8]. La Cour prend note du caractère alarmant de plusieurs rapports parus en 2011 et 2012 et se fonde sur les éléments les plus récents à la date où elle statue : le HCR n’a pas demandé aux États membres de l’U.E. de s’abstenir de transférer vers ce pays (contrairement à la Grèce dans M.S.S.) ; en décembre 2012, le HCR fait part de modifications législatives visant notamment à ce que les personnes transférées demandant l’asile à leur arrivée en Hongrie ne soient plus placées en détention ; le nombre de demandeurs d’asile détenus a baissé de manière importante en 2012. La Cour eur. D.H. en conclut que le requérant ne courrait plus réellement le risque d’être soumis à des traitements contraires à l’article 3 CEDH. Dans son examen du risque, la Cour de Strasbourg a tenu compte de la situation individuelle du requérant (§§ 102-106^[9]).

Le Conseil du contentieux des étrangers (CCE), avait suspendu des transferts vers la Hongrie fin 2012^[10]. Dans un arrêt du 22 juillet 2013^[11], il fait référence à l’arrêt Cour eur. D.H. Mohammed c. Autriche précité. Il conclut que ni les informations générales et récentes sur la Hongrie, ni l’expérience « brève » du requérant ne permettent de reconnaître que le grief tiré de l’article 3 CEDH est « défendable » en l’espèce, malgré le constat de déficiences dans le système d’asile hongrois.

Le Conseil d’Etat français, dans son ordonnance du 29 août 2013, ne considère pas non plus que les déficiences du système d’asile hongrois valent atteinte grave. D’aucuns s’interrogent sur le caractère limité au cas d’espèce de la solution, pouvant aboutir à une « protection en trompe-l’œil » contre leur transfert Dublin vers la Hongrie^[12], alors qu’un rapport récent du Comité Helsinki hongrois démontre que les changements législatifs ne produisent pas les effets escomptés^[13]. Apparaissent aussi les travers d’une exigence d’individualisation du risque trop forte^[14] alors que le régime d’asile du pays de transfert est contesté^[15].

D’autre part, cette ordonnance du 29 août 2013 laisse paraître, par-delà ces remarques préalables, une recherche de protection effective des droits fondamentaux des requérants. Le juge des référés intervient avant la décision de transfert Dublin, à proprement parler, et admet que la condition d’urgence est remplie « compte tenu des circonstances de cette affaire ». Cette appréciation ne lie pas l’urgence à la décision de transfert ou, encore plus tard, à l’imminence du renvoi. L’Etat français en défense avait d’ailleurs allégué que ni la décision de transfert, ni celle de déclencher une clause dérogatoire n’étaient encore prises. Le juge des référés du Conseil d’Etat apprécie l’existence d’une atteinte grave au droit d’asile et, partant, l’opportunité de déclencher une clause dérogatoire dès ce stade de la procédure Dublin^[16]. Or, l’exigence d’un examen rigoureux du risque avant transfert Dublin et de la possibilité d’y déroger a été posée par les cours européennes.

En droit belge, la condition d’ « extrême urgence » est liée à « l’imminence » de l’exécution d’une décision d’éloignement caractérisée seulement lorsque la personne est privée de liberté^[17]. Le référé-liberté devant le juge administratif français, à la différence du recours en annulation, permet de statuer sur l’atteinte d’une atteinte grave à une liberté fondamentale, pas nécessairement sur la légalité d’une décision (transfert).

In fine, après avoir écarté l’existence d’une atteinte grave du seul fait des défaillances du système d’asile hongrois en l’espèce, le juge des référés donne une place importante aux considérations individuelles de l’espèce (mauvais traitements en Hongrie, aspects médicaux…) pour conclure à l’existence d’un « risque sérieux » en cas de transfert. La situation générale transparait en filigrane. Néanmoins, l’attention particulière réservée à la situation concrète et individuelle du risque des requérants comporte deux écueils possibles. Le premier serait d’accorder davantage d’importance aux éléments « in concreto » sans prise en compte de la situation générale pour nuancer l’exigence d’individualisation. Le second en découle et fait peser le fardeau de la charge de la preuve sur les seules épaules du demandeur d’asile, particulièrement vulnérable et démuni dans les procédures Dublin. En l’espèce, le vécu des requérants en Hongrie a pesé, qu’en est-il de l’exigence de la preuve lorsque le requérant n’a pas été au contact du système d’asile du pays de transfert ou n’a pas de preuve formelle de ses craintes personnelles ? Or, dans un système européen commun d’asile qui se construit, le juge national est le dernier rempart contre les atteintes aux droits fondamentaux des demandeurs d’asile placés sous procédure Dublin. Si des « défaillances systémiques » ne sont pas retenues, le juge national est amené à mettre en balance l’état général du régime d’asile de l’Etat responsable et l’individualisation du risque et de la preuve.

E.N.

C. Pour en savoir plus

Pour consulter l’arrêt : C.E., Ord. réf., 29 août 2013, M. Xhafer G. et autres, n° 371572.

Pour citer cette note : E. NERAUDAU, « Le Conseil d’Etat français suspend une procédure de transfert Dublin vers la Hongrie, en raison d’un risque sérieux que le traitement des demandes d’asile ne soit pas entouré des garanties exigées par le droit d’asile», Newsletter EDEM, septembre 2013.