C.C., arrêt n° 1/2014 du 16 janvier 2014

Dans son arrêt n° 1/2014 du 16 janvier 2014, la Cour constitutionnelle remet en cause un élément-clé du « dispositif pays sûrs » introduit dans la législation belge : elle condamne la discrimination établie par la loi entre les demandeurs d’asile originaires de « pays sûrs » ayant fait l’objet d’une décision de refus de prise en considération de leur demande d’asile, et les autres demandeurs d’asile, en ce que les premiers se voient priver d’un droit à un recours effectif pour contester la décision de rejet de leur demande d’asile qu’ils se sont vus notifier.

Art. 3, 10, 11, 13, CEDH – Art. 39/2 et 57/6/1 de la loi du 15.12.1980 – Demandeurs d’asile provenant des « pays d’origine sûrs » – Droit à un recours effectif – Interdiction de la torture – Principe d’égalité et de non-discrimination (violation).

A. Arrêt

Par une requête du 28 septembre 2012, les parties  requérantes^[1] ont sollicité l’annulation totale ou partielle de la loi du 15 mars 2012^[2]. Certaines dispositions de cette dernière modifiaient la loi du 15 décembre 1980 en privant les demandeurs d’asile d’un pays considéré comme « sûr » de la possibilité de contester une décision de refus de prise en considération de leur demande d’asile dans le cadre d’un recours suspensif de pleine juridiction devant le Conseil du contentieux des étrangers (ci-après : C.C.E.). Le seul recours qui leur était désormais ouvert contre ce type de décision était un recours en annulation, non suspensif de plein droit.

Pour rappel, l’article 57/6/1 de la loi du 15 décembre 1980 pose le principe selon lequel le Commissariat général aux réfugiés et aux apatrides (ci-après : C.G.R.A.) est compétent pour ne pas prendre en considération une demande d’asile lorsqu’il ne « ressort pas clairement » des déclarations du demandeur ressortissant d’un pays d’origine sûr « qu’il existe, en ce qui le concerne, une crainte fondée de persécution » au sens de la Convention de Genève et de l’article 48/3 de la loi du 15 décembre 1980, ou « des motifs sérieux de croire qu’il court un risque réel de subir une atteinte grave telle que déterminée à l’article 48/4 » de la même loi. Ce mécanisme avait été validé par la Cour constitutionnelle dans son arrêt 107/2013 du 18 juillet 2013^[3].

L’objectif poursuivi par les dispositions légales attaquées en l’espèce était de permettre un traitement plus rapide des demandes d’asile qui, selon les travaux préparatoires de la loi, ne pouvait être réalisé que si la procédure accélérée auprès du C.G.R.A. était suivie d’une procédure accélérée en degré d’appel.

La Cour constitutionnelle va répondre aux arguments des parties requérantes en trois temps.

Tout d’abord, elle affirme que le recours en annulation qui peut être introduit, conformément à l’article 39/2, § 1^er, alinéa 3, de la loi du 15 décembre 1980 à l’encontre d’une décision de refus de prise en considération d’une demande d’asile, n’est pas un recours effectif au sens de l’article 13 CEDH. Pour ce faire, la Cour va se référer très explicitement à la jurisprudence de la Cour européenne des droits de l’homme (ci-après : Cour eur. D.H.) relative à l’effectivité des recours en cas de grief défendable tiré de l’article 3 CEDH, et singulièrement ses arrêts Gebremedhin c. France du 26 avril 2007, M.S.S. c. Belgique et Grèce du 21 janvier 2011, Singh et autres c. Belgique du 2 octobre 2012 et Yoh-Ekale Mwanje c. Belgique du 20 décembre 2011. La Cour constate tout d’abord que l’introduction devant le C.C.E. d’un recours en annulation ouvert par l’article 39/2, § 1^er, de la loi du 15 décembre 1980 n’a pas d’effet suspensif et « implique un examen de la légalité de la décision [du C.G.R.A.] en fonction des éléments dont cette autorité avait connaissance au moment où elle a statué »^[4], le C.C.E. n’étant, dans ce dernier cas de figure, pas tenu de prendre en considération les nouveaux éléments de preuve présentés par le requérant à l’appui de son recours.

Dans un second temps, la Cour va se pencher sur la question de savoir si l’ensemble des recours dont disposent les requérants, c’est-à-dire non seulement le recours en annulation susmentionné mais également les recours qui leur permettent de s’opposer à l’exécution d’une mesure d’éloignement vers un pays dans lequel ils allèguent un risque de violation de l’article 3 CEDH en cas de retour, peut remplir les exigences de l’article 13^[5].

L’État belge arguait du fait que le demandeur d’asile s’étant vu notifier une décision de refus de prise en considération de sa demande de protection jouissait d’un droit à un recours effectif puisque « par requêtes combinées, il pouvait tout à la fois attaquer en suspension et en annulation la décision de refus de sa demande d’asile et l’ordre de quitter le territoire, puis en cas de mise en détention et d’exécution forcée de cet ordre, il pouvait alors activer ses différentes requêtes et obtenir un contrôle effectif de la légalité de son éloignement »^[6].

La Cour constitutionnelle a également constaté qu’un demandeur d’asile provenant d’un pays d’origine sûr pouvait introduire un recours en suspension d’extrême urgence ou des mesures provisoires d’extrêmes urgences pour obtenir un contrôle de légalité de la mesure d’éloignement prise à son encontre. Cependant, dans son considérant B.8.2., la Cour constate que si le C.C.E. a étendu, par plusieurs arrêts rendus en assemblée générale le 17 février 2011, l’effet suspensif de l’introduction du recours en suspension d’extrême urgence, il ne saurait s’agir d’une garantie suffisante d’effectivité de ce recours : d’une part, cette extension est uniquement jurisprudentielle et ne résulte pas d’une modification législative, si bien que les requérants « ne peuvent, malgré l’autorité qui s’attache à ces arrêts, avoir la garantie que l’administration de l’Office des étrangers a adopté sa pratique, en toutes circonstances, à cette jurisprudence »^[7] ; d’autre part, le contrôle de légalité qui est confié au C.C.E. dans ce cadre ne lui impose pas de prendre en considération les nouveaux éléments éventuellement déposés par le requérant à l’appui de son recours. Dans le même ordre d’idée, la Cour rappelle que la prise en considération par le C.C.E. de nouveaux éléments pour évaluer le risque de violation de l’article 3 CEDH ressort d’une pratique jurisprudentielle et non d’une garantie législative.

En conséquence, la Cour conclut à l’absence d’effectivité du recours en suspension d’extrême urgence au sens de l’article 13 de la CEDH.

Enfin, se basant sur les analyses qu’elle a pu faire dans les deux premières parties de son raisonnement, la Cour va examiner, dans un troisième temps, si la différence de traitement relative au droit à un recours effectif entre les demandeurs d’asile provenant d’un pays d’origine sûr et se voyant notifier une décision de refus de prise en considération et les autres demandeurs d’asile pouvant, eux, introduire un recours de pleine juridiction contre la décision de rejet de leur demande, est « raisonnablement justifiée »^[8]. La Cour devait en effet combiner l’analyse de la violation des articles 10 et 11 de la Constitution avec l’article 13 CEDH pour pouvoir établir sa compétence (méthode combinatoire)^[9]. Elle va donc exercer son contrôle classique du respect des principes d’égalité et de non-discrimination : pour qu’une différence de traitement soit raisonnablement justifiée, il faut qu’elle repose sur un critère objectif qui doit entretenir, avec l’objectif poursuivi par le législateur, un rapport de pertinence et de proportionnalité au sens large.

Le critère de distinction est, en l’espèce, la nationalité, ce qui constitue un critère objectif. Mais la Cour va se référer à la jurisprudence de la Cour de Justice de l’Union européenne (ci-après : C.J.U.E.) qui, dans son arrêt H.I.D. et B.A. du 31 janvier 2013^[10] affirmait que si la nationalité du demandeur d’asile était un élément qui « pouvait être pris en considération pour justifier le traitement prioritaire ou accéléré d’une demande d’asile », cette procédure prioritaire ne pouvait aboutir à priver les demandeurs d’asile concernés « des garanties exigées par l’article 23 de la directive 2005/85, lesquelles s’appliquent à toute procédure ». Parmi ces garanties fondamentales figure le droit à un recours effectif, consacré à l’article 39 de la directive « procédure » et à l’article 47 de la Charte des droits fondamentaux de l’Union européenne. La Cour rappelle que ce droit à un recours effectif doit, d’une part, être ouvert à l’encontre de toute décision de rejet d’une demande d’asile, conformément à l’arrêt Samba Diouf de la C.J.U.E.^[11] et, d’autre part, être défini « par référence au sens et à la portée que lui confère la [CEDH] »^[12]. Cela conduit la Cour à affirmer que « le droit à un recours effectif tel qu’il est garanti dans le contentieux de l’asile par l’article 39 de la directive précitée est applicable, non pas à la mesure d’éloignement du territoire, mais bien à la décision rejetant la demande d’asile. Il en découle qu’il suppose un examen, non seulement du grief tiré du risque de violation de l’article 3 de la Convention européenne des droits de l’homme en cas d’expulsion du requérant vers un pays où ce risque existe, mais également des griefs tirés de la violation des dispositions relatives à l’octroi du statut de réfugié ou de la protection subsidiaire »^[13].

En conséquence, la Cour conclut à l’absence de pertinence du critère de distinction, car ce dernier n’est tout simplement pas admis par la directive « procédure ». Pour asseoir son raisonnement, la Cour précise enfin que, en tout état de cause, la suppression du droit à un recours effectif n’est pas proportionnée à l’objectif de célérité poursuivi par le législateur, car d’autres mesures, moins attentatoires au droit à un recours effectif, sont envisageables pour atteindre cet objectif.

En conclusion, la Cour constitutionnelle annule l’article 2 de la loi du 15 mars 2012 précitée, ne prévoyant que la possibilité d’introduire un recours en annulation à l’encontre d’une décision de refus de prise en considération de la demande d’asile du ressortissant d’un pays d’origine sûr.

B. Éclairage

L’arrêt commenté constitue la troisième étape de l’examen, par juridictions belges, des nouvelles dispositions prises en ce qui concerne les pays d’origine sûrs. Le Conseil d’Etat a d’abord été saisi d’une demande en suspension et d’un recours en annulation introduit contre l’arrêté royal du 26 mai 2012 établissant la liste des pays d’origine sûrs. Ensuite, la Cour constitutionnelle a été saisie de la question de savoir si le procédé mis en place par la législation belge, transposant la directive « procédure » n°2005/85/CE, était conforme au principe constitutionnel d’égalité et de non-discrimination. Enfin, cette même Cour a été chargée de se prononcer sur l’existence d’une discrimination entre les demandeurs d’asile provenant d’un pays d’origine sûr et les autres, discrimination portant cette fois non pas sur la nature-même du procédé mis en place mais sur le fait de n’ouvrir qu’un recours en annulation contre les décisions de refus de prise en considération, et non de plein contentieux, comme pour les autres décisions de rejet d’une demande d’asile.

Trois enseignements principaux peuvent, au terme d’une première lecture, être tirés de cet arrêt : deux enseignements théoriques, d’abord, et un enseignement très pratique, ensuite.

Premièrement, cet arrêt semble s’inscrire, comme son précédent arrêt n° 107/2013 du 18 juillet 2013, dans la tendance jurisprudentielle de la Cour lorsqu’elle est confrontée à des questions d’application du principe d’égalité aux situations migratoires : elle attache une grande importance au respect des droits procéduraux des étrangers et laisse davantage de marge d’appréciation à l’Etat lorsqu’il s’agit de la reconnaissance de droits matériels à ceux-ci^[14]. Dans l’arrêt commenté, la Cour rappelle avec force l’importance de l’accès à un recours effectif dans le cadre de la procédure d’asile, quels que soient les objectifs poursuivis par l’Etat tenant à l’accélération de la procédure ou à la dissuasion des demandeurs d’asile potentiels. 

Deuxièmement, cet arrêt est révélateur d’un dialogue des juges de plus en plus important. La Cour constitutionnelle y définit en effet très clairement le droit à un recours effectif en référence à la jurisprudence de la Cour eur. D.H. et à celle de la Cour de Justice de l’Union européenne. C’est la jurisprudence de ces deux Cours européennes qui lui permet d’affirmer qu’un recours effectif doit être ouvert à l’encontre de toutes les décisions prises en matière d’asile et qu’il doit s’entendre comme comportant un effet suspensif permettant un examen rigoureux et complet des griefs du requérant (et pas uniquement ceux tirés du risque de violation de l’article 3 CEDH) par une autorité disposant d’un pouvoir de pleine juridiction. C’est ce dialogue qui permet désormais de garantir la possibilité pratique, pour un demandeur d’asile issu d’un pays d’origine sûr de saisir une instance juridictionnelle contre la décision de refus.

Troisièmement, l’arrêt commenté a une implication très pratique, et ce à un double niveau. D’une part, l’annulation par la Cour de l’article 2 de la loi du 15 mars 2012 précitée entraîne comme conséquence immédiate que les recours qui sont désormais introduits auprès du C.C.E. par des demandeurs d’asile originaires d’un « pays sûr » sont des recours suspensifs et de plein contentieux. D’autre part, l’effet rétroactif de cette annulation entraîne la possibilité de mettre en œuvre la procédure prévue par l’article 18 de la loi spéciale du 6 janvier 1989 sur la Cour constitutionnelle, qui dispose que « les actes et règlements des diverses autorités administratives ainsi que les décisions des juridictions autres que celles visées à l'article 16 de la présente loi peuvent, s'ils sont fondés sur une disposition d'une loi, d'un décret ou d'une règle visée à l'article 134 de la Constitution, qui a été ensuite annulée par la Cour constitutionnelle, ou d'un règlement pris en exécution d'une telle norme, faire, selon le cas, l'objet des recours administratifs ou juridictionnels organisés à leur encontre dans les six mois à dater de la publication de l'arrêt de la Cour constitutionnelle au Moniteur belge ». Les praticiens ont donc désormais la possibilité d’introduire des recours en cassation auprès du Conseil d’Etat contre les arrêts du C.C.E. ayant fait application de la loi annulée, afin d’obtenir que le C.C.E. statue à nouveau sur les décisions entreprises dans le cadre d’un recours suspensif et de plein contentieux^[15].

M.L.

C. Pour en savoir plus

Pour consulter l’arrêt : C.C., arrêt n° 1/2014 du 16 janvier 2014.

Pour consulter les dispositions légales :

• Directive 2005/85/CE du Conseil du 1^er décembre 2005 relative à des normes minimales concernant la procédure d’octroi et de retrait du statut de réfugié dans les États membres ;
• Articles 39/2 et  57/6/1 de la loi du 15 décembre 1980 sur l’accès au territoire, le séjour, l’établissement et l’éloignement des étrangers ;
• Arrêté royal du 26 mai 2012 portant exécution de l’article 57/6/1, alinéa 4, de la loi du 15 décembre 1980 sur l’accès au territoire, le séjour, l’établissement et l’éloignement des étrangers, établissant la liste des pays d’origine sûrs, publié au Moniteur belge du 1^er juin 2012 ;
• Arrêté royal du 7 mai 2013 portant exécution de l'article 57/6/1, alinéa 4, de la loi du 15 décembre 1980 sur l'accès au territoire, le séjour, l'établissement et l'éloignement des étrangers, établissant la liste des pays d'origine sûrs.

Doctrine :

L. Leboeuf, « Les pays sûrs en droit belge de l’asile. Le "pays d’origine sûr", "pays tiers sûr", et "premier pays d’asile" dans la loi de 1980 et la jurisprudence du Conseil du contentieux des étrangers », R.D.D.E., 2012, pp. 193 à 205.

M. Lys, « L’exécution immédiate de l’arrêté royal du 26 mai 2012 contenant la liste des "pays sûrs" en droit belge de l’asile ne cause aux demandeurs d’asile concernés aucun préjudice grave et difficilement réparable », Newsletter EDEM, mai 2013.

M. Lys, « La Cour constitutionnelle valide l’introduction en droit belge de la notion de pays d’origine sûr en matière d’asile », Newsletter EDEM, août 2013.

T. Wibault, « Droit d’asile et recours effectif en Belgique : Procédure accélérée, mais pas amputée », La Revue des droits de l’homme [en ligne], Actualités Droits-Libertés, mis en ligne le 24 février 2014.

Pour citer cette note : M. LYS, « La Cour constitutionnelle condamne l’absence de recours effectif à l’encontre des décisions de refus de prise en considération des demandes d’asile de personnes provenant d’un pays d’origine sûr », Newsletter EDEM, février 2014.