C.C.E., chambres réunies, arrêts n° 200.933 du 8 mars 2018 et n° 200.976 et 200.977 du 9 mars 2018

Par trois arrêts, rendus en chambres réunies, le Conseil du contentieux des étrangers juge que la décision de transférer un ressortissant de pays tiers se trouvant sans titre de séjour en Belgique vers un autre État membre, dans lequel il avait précédemment introduit une demande d’asile, relève du champ d’application du règlement Dublin et non de celui de la directive retour. Ce faisant, le Conseil accorde la priorité à l’effet utile du règlement Dublin sur la directive retour, au motif qu’il s’agit là d’une lex specialis dont les garanties spécifiques doivent être respectées. Il suit, en cela, la jurisprudence de la Cour de cassation, qu’il affine en se prononçant sur la situation spécifique de l’étranger qui n’a pas introduit de demande d’asile en Belgique et dont la demande d’asile a été rejetée par l’État membre responsable.

Renvoi d’un étranger vers un autre État membre où il a précédemment introduit une demande d’asile – Art. 18 et 24 du règlement Dublin – Art. 6 de la Directive retour – Manuel sur le retour – Art. 7 de la loi du 15 décembre 1980 (suspension en extrême urgence).

A. Les arrêts

Les trois arrêts rendus par les chambres réunies du Conseil du contentieux des étrangers concernent des ressortissants de pays tiers, appréhendés en séjour irrégulier sur le territoire belge. L’Office des étrangers entendait les transférer vers un autre État membre où ils avaient préalablement introduit une demande d’asile. La demande d’asile avait été rejetée au fond pour l’un d’entre eux, de nationalité soudanaise (n° 200.977), tandis que des incertitudes existent quant au stade de l’examen de la demande introduite par les deux autres, respectivement de nationalité érythréenne et irakienne (n° 200.976 et 200.933).

Tous contestent la base légale qui fonde leur ordre de quitter le territoire, à savoir l’article 7 de la loi du 15 décembre 1980, qui transpose la directive retour. Ils arguent, en substance, que les autorités auraient dû fonder l’ordre de quitter le territoire sur le règlement Dublin. L’Office des étrangers réplique qu’il a l’obligation légale d’adopter une décision de retour à l’encontre de tout étranger en séjour irrégulier sur le territoire belge, et que l’exécution de cette décision est suspendue lorsqu’il adresse une requête de reprise en charge à l’État membre responsable.

Le Conseil juge, d’abord, qu’il existe en droit de l’Union une distinction nette entre le transfert d’un étranger vers un autre État membre, réalisé en application du règlement Dublin, et son éloignement du territoire européen, réalisé en application de la directive retour. L’un et l’autre constituent des actes juridiques distincts, qui relèvent d’instruments distincts. La définition du « retour » par la directive retour n’évoque pas le transfert vers un autre État membre en application du règlement Dublin, mais l’éloignement vers le pays d’origine, un pays de transit en vertu d’un accord de réadmission ou encore un pays tiers où l’étranger souhaite se rendre et sera admis^[1]. Le « manuel sur le retour » élaboré par la Commission européenne appelle également à distinguer le « retour » d’un ressortissant de pays tiers, en application de la directive retour, et son « transfert » ou « renvoi » dans un autre État membre, en application du règlement Dublin^[2].

Le Conseil estime, ensuite, qu’il ressort des motifs des décisions contestées, qui se réfèrent au transfert envisagé vers un autre État membre, et de la circonstance que la base de données Eurodac a été consultée, que l’Office des étrangers a l’intention non équivoque d’appliquer la procédure de transfert consacrée par le règlement Dublin. Cette procédure constitue une lex specialis qui prime sur la procédure mise en place par la directive retour. Il en résulte que la directive retour ne peut trouver à s’appliquer, même temporairement.

Il est vrai que le règlement Dublin prévoit explicitement la possibilité d’appliquer la directive retour lorsque l’étranger, qui séjourne irrégulièrement en Belgique où il n’a pas introduit de demande d’asile, a vu sa demande rejetée au fond par l’État membre responsable^[3]. Toutefois, selon le Conseil, lorsque l’Office des étrangers a décidé de tenter de procéder au transfert d’un étranger vers un autre État membre, désigné responsable en application du règlement Dublin, il ne peut qu’appliquer la procédure consacrée par le règlement Dublin et respecter ses garanties spécifiques.

Dans les cas d’espèce, soit le Conseil n’a pas de certitudes quant au stade de l’examen de la demande d’asile du requérant (n° 200.976 et 200.933), soit il ressort des motifs de la décision que l’Office des étrangers entendait bien transférer le requérant vers l’État membre responsable (n° 200.977). Les décisions querellées sont donc fondées sur la mauvaise base légale et suspendues en extrême urgence.

B. Éclairage

Le règlement Dublin consacre l’obligation des États membres de reprendre en charge l’étranger qui, après avoir introduit une demande d’asile sur leur territoire, se rend sur le territoire d’un second État membre, quand bien même il n’y sollicite pas l’asile et y séjourne irrégulièrement^[4]. Cette obligation est applicable que l’examen de la demande d’asile soit encore en cours dans le premier État membre, qu’elle ait été retirée ou qu’elle ait fait l’objet d’une décision de rejet. Les transferts réalisés pour ces motifs sont soumis à la même procédure que tout autre transfert, avec des délais stricts et la reconnaissance de divers droits procéduraux au bénéfice des étrangers concernés.

Cela pose la question de déterminer si les autorités du second État membre doivent appliquer cette procédure, ou si elles peuvent lui privilégier celle consacrée par la directive retour, au motif que l’étranger concerné séjourne irrégulièrement sur leur territoire parce qu’il n’y a pas sollicité l’asile ou parce qu’il n’a pas obtempéré à une décision de transfert. Cette question a récemment acquis une importance pratique considérable en Belgique, suite à l’arrêt Al Chodor de la Cour de justice. Nous revenons ci-après sur cette controverse, dans laquelle s’inscrivent les arrêts commentés (1), avant de souligner leur apport à la solution apportée par la Cour de cassation en décembre 2017 (2).

1. Le contexte. L’arrêt Al Chodor et ses suites en droit belge

Par l’arrêt Al Chodor, la Cour de justice de l’Union européenne a jugé que la privation de liberté d’un étranger en application du règlement Dublin, motivée par un risque de fuite, suppose que ce dernier soit défini par le droit national. Elle a précisé que faute de définition de ce motif en droit national, aucun étranger ne peut être privé de liberté en vue de son transfert vers l’État membre responsable, en application du règlement Dublin, au motif qu’il existerait un risque de fuite^[5].

En droit belge, jusqu’au 22 mars dernier, le risque de fuite était défini comme « le fait qu'un ressortissant d'un pays tiers faisant l'objet d'une procédure d'éloignement présente un risque actuel et réel de se soustraire aux autorités »^[6]. Il était également exigé de l’autorité que, pour évaluer l’existence de pareil risque de fuite, elle se fonde « sur des éléments objectifs et sérieux ». Il s’agissait là, selon la Cour de cassation, d’une définition suffisamment précise pour répondre aux exigences du droit de l’Union^[7].

Toutefois, aucune disposition de la loi du 15 décembre 1980 ne connectait cette définition du risque de fuite à la privation de liberté décidée en application du règlement Dublin. Celui-ci étant d’application directe, le législateur belge n’avait pas songé à prévoir au sein de la loi du 15 décembre 1980 une disposition prévoyant spécifiquement la privation de liberté de l’étranger relevant du champ d’application du règlement Dublin en raison d’un risque de fuite, contrairement à ce qui avait été fait lors de la transposition de la directive retour^[8].

Afin à la fois de respecter l’esprit de l’arrêt Al Chodor et d’éviter d’être confronté à des décisions des juridictions nationales qui ordonneraient la remise en liberté d’étrangers à risque de fuite, qu’il entend transférer vers d’autres États membres, l’Office des étrangers a décidé de privilégier l’application de la directive retour à celle du règlement Dublin lorsque l’étranger séjourne irrégulièrement en Belgique, soit qu’il n’y a pas introduit de demande d’asile, soit qu’il demeure sur le territoire national au-delà du délai de départ volontaire consacré par la décision de transfert. Des annexes 13 septies, fondées sur l’article 7 de la loi du 15 décembre 1980, ont donc été délivrées en lieu et place (si l’étranger n’avait pas introduit de demande d’asile) ou consécutivement (si l’étranger se maintenait sur le territoire belge malgré l’expiration du délai de quitter le territoire consacré par la décision de transfert) des annexes 26 quater.

Cette pratique a eu pour effet concret de soumettre les étrangers concernés à un régime procédural distinct, à savoir celui de la directive retour en lieu et place du règlement Dublin. Elle a été validée dans un premier temps par certaines juridictions d’instruction, non sans susciter de vives critiques^[9]. La délivrance d’annexes 13 septies consécutivement aux annexes 26 quater, c’est-à-dire aux étrangers qui ont introduit une demande d’asile mais sont confrontés à une décision de transfert Dublin, paraît manifestement contraire au droit de l’Union, qui prévoit que la qualité de demandeur d’asile se conserve tant qu’il n’a pas été statué sur la demande au fond, de sorte que la directive retour n’est pas applicable^[10]. Dans son manuel sur le retour, la Commission européenne indique ainsi que : « Le cas dans lequel un ressortissant d'un pays tiers a demandé l'asile et obtenu le droit de séjourner en tant que demandeur d'asile dans le second État membre ne relève pas du champ d'application de la directive ‘retour’ »^[11].

Par un arrêt du 20 décembre 2017, la Cour de cassation se prononce également contre cette pratique, en ce qui concerne les étrangers qui n’ont pas sollicité l’asile en Belgique. Elle juge qu’un étranger ne peut pas être privé de liberté en application de la directive retour, lorsque l’objectif est de le transférer vers un autre État membre où il a introduit une demande d’asile, puisque pareille procédure relève du champ d’application du règlement Dublin^[12]. Ce faisant, elle accorde la priorité à l’effet utile des garanties spécifiques consacrées par le règlement Dublin, qui ne peuvent être détournées en usant d’un texte distinct.

2. Les précisions apportées par les arrêts commentés

Le manuel sur le retour et le règlement Dublin opèrent une distinction entre l’étranger n’ayant pas sollicité l’asile en Belgique et dont la demande est encore en cours d’examen au sein de l’État membre responsable, d’une part, et celui dont la demande a été rejetée par l’État membre responsable, d’autre part. Alors que le premier peut encore prétendre à la qualité de demandeur d’asile, il n’en va pas de même du second.

L’arrêt de la Cour de cassation concerne la première hypothèse. La solution retenue correspond à celle recommandée par la Commission européenne, qui considère dans son manuel sur le retour qu’en pareil cas : « le règlement de Dublin s'applique sur la base du principe sous-jacent selon lequel chaque ressortissant d'un pays tiers introduisant une demande d'asile dans un des États membres devrait bénéficier d'une évaluation complète de ses besoins de protection internationale, effectuée par un État membre »^[13]. Par les arrêts rendus en chambre réunies, le Conseil du contentieux des étrangers adopte une interprétation similaire. Les chambres réunies privilégient, tout comme la Cour de cassation et suivant les recommandations de la Commission, une distinction nette entre l’asile, dont relève le règlement Dublin, et le retour.

Il restait encore à déterminer si la directive retour pouvait être appliquée dans la seconde hypothèse, où le requérant ne peut plus prétendre à la qualité de demandeur d’asile. Cette question est plus complexe, dans la mesure où le règlement Dublin consacre en pareil cas la possibilité, pour l’autorité nationale, d’appliquer soit le règlement Dublin, soit la directive retour. L’État membre où l’étranger se trouve « peut soit requérir le premier État membre aux fins de reprise en charge de la personne concernée soit engager une procédure de retour »^[14]. Lorsqu’il a décidé d’adresser une requête de reprise en charge à un autre État membre, la directive retour ne trouve plus à s’appliquer^[15].

Dans les arrêts commentés, le Conseil du contentieux des étrangers en déduit que la directive retour ne peut pas être appliquée dès que les autorités ont fait le choix d’adresser pareille requête de prise en charge, et non dès qu’elles ont effectivement adressé cette requête :

« Slechts in de situatie zoals geviseerd in artikel 24.4, lid 1, van de Dublin III-verordening – i.e. indien vaststaat dat het verzoek om internationale bescherming in een lidstaat bij een definitieve beslissing is afgewezen – kan de gemachtigde ervoor opteren de Terugkeerrichtlijn toe te passen. Evenwel is overeenkomstig lid 2 de Terugkeerrichtlijn niet van toepassing eens de keuze is gemaakt een terugnameverzoek te richten aan de eerste lidstaat, en voor zover dit terugnameverzoek niet verworpen is » (nous soulignons).

L’un des arrêts commentés (n° 200.977), qui concerne un demandeur dont la demande avait été rejetée par l’État membre responsable, donne des indications quant aux éléments permettant d’identifier ce choix. En l’espèce, aucune requête de reprise en charge n’avait été adressée à l’État membre responsable lors de l’adoption de la décision querellée. Elle ne le fut qu’ultérieurement. Le Conseil du contentieux des étrangers déduit cependant de la motivation de l’ordre de quitter le territoire et de la consultation de la base de données Eurodac, que l’Office des étrangers avait en réalité choisi d’appliquer le règlement Dublin lorsqu’il a adopté la décision querellée. Il souligne, plus précisément, les circonstances que la motivation de l’ordre de quitter le territoire mentionne :

• Qu’il fait suite à un résultat positif Eurodac, selon lequel le requérant a introduit une demande d’asile dans un autre État membre, en l’occurrence l’Allemagne et la France ;
• Que l’éloignement du requérant, de nationalité soudanaise, vers son pays d’origine n’est pas envisagé.

Cette solution paraît s’éloigner quelque peu du manuel sur le retour de la Commission européenne, lequel énonce que : « à partir du moment où les autorités décident d'introduire une requête au titre de Dublin, l'application de la directive retour et des procédures de retour est suspendue et seules les règles de Dublin s'appliquent »^[16]. La mention d’une suspension de la procédure de retour pourrait s’interpréter comme une référence à l’arrêt N., par lequel la Cour de justice a jugé que « l’effet utile de la directive 2008/115 exige qu’une procédure ouverte au titre de cette directive, dans le cadre de laquelle une décision de retour (…) a été adoptée, puisse être reprise au stade où elle a été interrompue en raison du dépôt d’une demande de protection internationale dès que cette demande a été rejetée en première instance »^[17]. Elle pourrait indiquer qu’une décision de retour peut être adoptée, mais qu’elle voit ses effets suspendus lorsqu’une requête de reprise en charge est adressée à l’État membre responsable.

Le manuel sur le retour n’a, toutefois, aucune valeur contraignante. En jugeant que ce n’est pas l’introduction d’une requête de reprise en charge, mais l’intention d’introduire cette requête, qui a pour conséquence d’engendrer l’application du règlement Dublin à l’exclusion de la directive retour, le Conseil du contentieux des étrangers préfère une interprétation qui vise à sauvegarder l’effet utile des garanties consacrées par le règlement Dublin. Il privilégie en cela l’effet utile du règlement Dublin à celui de la directive retour.

Cette interprétation a le mérite non seulement de la clarté, en ce qu’elle prononce une incompatibilité claire entre l’adoption d’une décision de retour et le lancement d’une procédure de transfert en application du règlement Dublin, mais également du pragmatisme. En pratique, il est extrêmement difficile, voire impossible, de déterminer quel est le stade de l’examen de la demande d’asile au sein de l’État membre responsable sans lui avoir au préalable adressé une requête de reprise en charge. Le résultat positif Eurodac renseigne la circonstance qu’une demande d’asile a été introduite, mais pas ses suites^[18]. Une interprétation autorisant les autorités à adopter une décision de retour préalablement à l’envoi d’une requête de reprise en charge implique donc le risque que pareille décision soit adoptée à l’encontre d’un étranger dont la demande d’asile est en cours d’examen dans un autre État membre, alors même que ce dernier peut prétendre à la qualité de demandeur d’asile. Cela irait à l’encontre de la distinction stricte entre l’asile et le retour, qui résulte du champ d’application de la directive retour et a été constatée par la Cour de justice dans l’arrêt Kadzoev notamment^[19].

Conclusion. La priorité du règlement Dublin sur la directive retour

L’entrée en vigueur, le 22 mars dernier, de la loi du 21 novembre 2017 précisant la définition du risque de fuite en droit belge et prévoyant explicitement la privation de liberté pour ce motif, en application du règlement Dublin, aura sans doute pour effet de clôturer définitivement les controverses générées par l’arrêt Al Chodor^[20]. La nouvelle loi définit le risque de fuite comme suit :

« le fait qu'il existe des raisons de croire qu'un étranger qui fait l'objet d'une procédure d'éloignement, d'une procédure pour l'octroi de la protection internationale ou d'une procédure de détermination de ou de transfert vers l'Etat responsable du traitement de la demande de protection internationale, prendra la fuite, eu égard aux critères énumérés au § 2 ».

Le paragraphe deux comprend ensuite une liste de critères, comme les circonstances que :

« 1° l'intéressé n'a pas introduit de demande de séjour à la suite de son entrée illégale ou durant son séjour illégal ou n'a pas présenté sa demande de protection internationale dans le délai prévu par la présente loi; 2° l'intéressé a utilisé des informations fausses ou trompeuses ou des documents faux ou falsifiés, ou a recouru à la fraude ou a employé d'autres moyens illégaux dans le cadre d'une procédure de protection internationale, de séjour, d'éloignement ou de refoulement, … ».

Les controverses résultant de l’arrêt Al Chodor auront, toutefois, eu le mérite d’inviter les juridictions belges à se prononcer sur la relation entre la directive retour et le règlement Dublin, ce qu’elles ont fait en accordant la priorité au second sur la première, au nom de l’effectivité des garanties spécifiques qu’il consacre. En tant que lex specialis, spécialement applicable au transfert d’un étranger vers un autre État membre, le règlement Dublin s’applique en priorité sur la directive retour.

L.L.

C. Pour en savoir plus

Lire les arrêts : C.C.E., arrêts n° 200.933 du 8 mars 2018 et n° 200.976 et 200.977 du 9 mars 2018.

Doctrine liée

M. LYS, « La détention des demandeurs d’asile faisant l’objet d’une décision de transfert en application du Règlement Dublin III : une jurisprudence en contradiction avec les garanties prévues en droit européen », Cahiers de l’EDEM, juin 2017.

J.-B. FARCY, « L’appréciation du risque de fuite d’un demandeur d’asile faisant l’objet d’une procédure de transfert Dublin doit être encadrée par des critères légaux : quelles conséquences en droit belge et en matière de retour ? », Cahiers de l’EDEM, avril 2017.

 

Pour citer cette note : L. LEBOEUF, « Le règlement Dublin, une lex specialis qui prévaut sur la directive retour », Cahiers de l’EDEM, mars 2018.