C.J.U.E., 11 décembre 2014, Khaled Boudjlida c. Préfet des Pyrénées-Atlantiques, C-249/13

Selon la Cour de justice de l’Union européenne (C.J.U.E.), le ressortissant d’un pays tiers en situation irrégulière a le droit d’être entendu avant l’adoption d’une décision de retour quant à la légalité de son séjour, aux exceptions à l’adoption d’une telle décision et aux modalités de son retour. Toutefois, l’autorité compétente ne doit pas lui communiquer préalablement ses arguments ni lui octroyer un temps de réflexion pour préparer son audition. En outre, le respect du droit d’être entendu n’est pas conditionné par une certaine durée d’audition mais bien par le fait que l’intéressé ait la possibilité de s’exprimer sur la légalité de son séjour et sa situation personnelle. Enfin, si l’intéressé peut recourir à un conseil juridique lors de l’audition, à la condition que l’exercice de ce droit n’affecte pas le bon déroulement et l’efficacité de la procédure de retour, la Cour considère que les Etats membres ne doivent pas prendre en charge cette assistance dans le cadre de l’aide juridique gratuite.

Articles 5, 6, 12 et 13 de la Directive 2008/115/CE – Article 41, § 2, a), de la Charte des droits fondamentaux de l’UE – Retour des ressortissants de pays tiers en séjour irrégulier – Respect des droits de la défense – Droit d’un ressortissant de pays tiers en séjour irrégulier d’être entendu avant l’adoption d’une décision susceptible d’affecter ses intérêts – Modalité du droit d’être entendu – Assistance juridique.

A. L’arrêt commenté

Le requérant, de nationalité algérienne, est arrivé en France en septembre 2007 pour poursuivre des études supérieures. Il y a séjourné régulièrement en vertu d’un titre de séjour « étudiant », qu’il a renouvelé annuellement jusqu’au dernier dont la validité expirait le 31 octobre 2012. Il n’a pas non plus sollicité la délivrance d’un nouveau titre. En janvier 2013, il a déposé une demande d’enregistrement en tant qu’auto-entrepreneur auprès de l’Union de recouvrement des cotisations de sécurité sociale et d’allocations familiales. Lors du rendez-vous fixé par cet organisme, il a, en raison de sa situation irrégulière, été convoqué par les services de la police aux frontières à se présenter à leurs locaux, le jour même ou le lendemain, afin que soit examinée la régularité de son séjour. Il s’y est rendu volontairement, le jour même, et a été entendu sur sa situation au regard du droit au séjour en France et plus particulièrement sur sa demande d’enregistrement, sur les circonstances de son arrivée, sur les conditions de son séjour comme étudiant et sur sa situation familiale en France et en Algérie. A la question de savoir s’il consentait à quitter le territoire dans l’hypothèse d’une décision de la préfecture en ce sens, il a répondu par l’affirmative. A l’issue de cet entretien – d’une trentaine de minutes – le préfet a pris un arrêté l’obligeant à quitter le territoire.

M. Boudjlida a saisi le tribunal administratif d’un recours en annulation dudit arrêté. Il fait valoir l’irrégularité de la procédure au motif qu’il n’a pas bénéficié du droit d’être entendu utilement avant l’adoption de la décision litigieuse. La juridiction pose trois questions préjudicielles à la C.J.U.E.

La première porte sur le contenu du droit d’être entendu tel que défini par l’article 41 de la Charte des droits fondamentaux. Le tribunal administratif demande à la Cour si celui-ci comprend, pour le ressortissant d’un pays tiers en séjour irrégulier devant faire l’objet d’une décision de retour, le droit d’être mis à même d’analyser les éléments qui lui sont opposés et sur lesquels l’autorité compétente entend adopter cette décision, celui de disposer d’un temps de réflexion suffisant avant de présenter ses observations et celui de bénéficier de l’assistance du conseil de son choix lors de l’audition.

Avant toute chose, la C.J.U.E. relève que la directive retour^[1] ne précise pas si, et dans quelles conditions, le respect du droit des ressortissants de pays tiers d’être entendus avant l’adoption d’une décision de retour les concernant doit être assuré. Elle rappelle toutefois que le droit d’être entendu fait partie intégrante du respect des droits de la défense qui est un principe général du droit de l’Union^[2] et que partant, il s’impose même lorsque la réglementation applicable ne prévoit pas expressément une telle formalité^[3]. Une fois ces préalables posés, la Cour raisonne en deux temps.

Dans un premier temps, elle formule quelques considérations générales synthétisant, pour l’essentiel, les quatre points sur lesquels le ressortissant d’un pays tiers en séjour irrégulier doit être entendu avant la prise d’une décision de retour le concernant. En vertu de l’article 6, § 1^er, de la directive retour, une fois l’irrégularité du séjour constatée, l’autorité nationale compétente doit adopter une décision de retour. Au vu de cette obligation, la Cour considère que le droit d’être entendu avant l’adoption d’une telle décision a pour finalité de mettre l’intéressé en mesure d’exprimer son point de vue sur la légalité de son séjour. En outre, les paragraphes 2 à 5 de l’article 6 prévoyant des exceptions au principe, l’intéressé doit également pouvoir s’exprimer sur l’éventuelle application de celles-ci^[4]. Ensuite, l’instance nationale compétente doit respecter les obligations imposées par l’article 5 de la directive: les États membres, lorsqu’ils mettent en œuvre la directive, doivent tenir compte de l’intérêt supérieur de l’enfant, de la vie familiale et de l’état de santé du ressortissant concerné, si bien que l’intéressé doit aussi être entendu à ce sujet. Enfin, il découle du droit d’être entendu que l’intéressé doit pouvoir exprimer son point de vue sur les modalités de son retour, soit le délai de départ et le caractère volontaire ou contraignant du retour, étant entendu que ce délai peut être prolongé en fonction des circonstances propres à chaque cas d’espèce, telles que la durée du séjour, l’existence d’enfants scolarisés et d’autres liens familiaux et sociaux^[5].

Dans un second temps, la Cour répond à la question préjudicielle et examine le contenu, les modalités, du droit d’être entendu tel qu’il s’applique dans le cadre de la directive retour. Premièrement, elle déclare que l’autorité nationale compétente n’est pas tenue de prévenir l’intéressé qu’elle envisage d’adopter à son égard une décision de retour, ni de lui communiquer au préalable les éléments sur lesquels elle entend fonder cette décision, ni de lui laisser un délai de réflexion pour préparer son audition. La directive n’instaurant pas de telles modalités procédurales contradictoires, il est suffisant que l’intéressé ait la possibilité de présenter, de manière utile et effective, son point de vue à propos de l’irrégularité de son séjour et des motifs éventuels en faveur d’une non-adoption de la décision de retour. Une double exception doit toutefois être admise : les cas où l’intéressé ne peut pas raisonnablement se douter des éléments pouvant lui être opposés ou ne serait objectivement en mesure d’y répondre qu’après certaines vérifications ou démarches afin, notamment, d’obtenir des documents justificatifs. In casu, la Cour estime que M. Boudjlida savait que son titre de séjour avait expiré et qu’il était en situation irrégulière. De plus, les services de police l’ont informé qu’il était susceptible de faire l’objet d’une décision de retour et l’ont interrogé sur le point de savoir s’il accepterait de quitter le territoire dans l’hypothèse d’une décision en ce sens. Il était par conséquent informé des motifs de son audition et en connaissait le sujet ainsi que les éventuelles conséquences. En outre, en se présentant volontairement le jour même auxdits services afin d’être entendu, il a renoncé au délai d’un jour qui lui avait été octroyé^[6].

Deuxièmement, s’agissant du point de savoir si le droit d’être entendu comprend le droit de bénéficier de l’assistance d’un conseil lors de l’audition, la Cour répond que le droit à l’assistance juridique n’est prévu par la directive que dans le cadre des recours formés contre les décisions de retour^[7]. Elle précise néanmoins que l’intéressé peut toujours faire appel, à ses frais, à un conseil juridique à condition que l’exercice de ce droit n’affecte pas le bon déroulement de la procédure de retour et ne compromette pas la mise en œuvre efficace de la directive. Toutefois, les Etats membres ne doivent pas prendre en charge cette assistance dans le cadre de l’aide juridique gratuite. La Cour constate que le requérant n’a pas demandé à être assisté d’un conseil juridique^[8].

Troisièmement, la Cour juge que la durée de l’audition n’a pas d’incidence déterminante sur le respect du droit d’être entendu, ce qui importe étant de savoir si l’intéressé a eu la possibilité d’être entendu, de manière suffisante, sur la légalité de son séjour et sur sa situation personnelle. La Cour estime que c’est le cas en l’espèce^[9].

Par les deuxième et troisième questions, la juridiction de renvoi interroge la Cour sur la question de savoir si, et le cas échéant selon quels critères, il faut moduler ou limiter le droit d’un ressortissant d’un pays tiers en situation irrégulière d’être entendu en application de l’article 41, § 2, a), de la Charte avant l’adoption d’une décision de retour à son égard. Au vu de sa réponse à la première question, la Cour juge qu’il n’y a pas lieu d’y répondre.

B. Éclairage

Après les affaires M.M.^[10], M.G. et R.N.^[11] et Mukarubega^[12], la C.J.U.E. poursuit le tracé des contours du droit d’être entendu dans le contentieux de l’asile et de l’immigration.

Base légale

Soulignant d’emblée que l’article 41 de la Charte s’adresse non pas aux États mais uniquement aux institutions, organes et organismes de l’Union, la Cour confirme la clarification déjà avancée dans l’arrêt Mukarubega^[13] et permet d’affirmer que le flottement relatif au champ d’application de l’article 41 est bel et bien dépassé. Le praticien veillera donc à ne pas formuler un moyen tiré seul de la violation de l’article 41 de la Charte sans faire référence au principe général du respect des droits de la défense que cette disposition consacre.

Modalités

Alors que la question préjudicielle est circonscrite aux modalités du droit d’être entendu avant l’adoption d’une mesure d’éloignement à l’égard d’un étranger en séjour irrégulier, la C.J.U.E. rappelle les principes en quelques paragraphes élevés en « considérations générales »^[14]. Elle dresse l’état des lieux de cette garantie et des points sur lesquels l’intéressé doit être entendu. La mise en lumière de ces considérations ne peut se faire qu’eu égard à l’arrêt Mukarubega dans lequel la Cour a estimé que le droit d’être entendu ne s’oppose pas à ce qu’une autorité nationale n’entende pas le ressortissant d’un Etat tiers spécifiquement au sujet d’une décision de retour lorsque, après avoir constaté le caractère irrégulier de son séjour à l’issue d’une procédure ayant pleinement respecté son droit d’être entendu, elle envisage de prendre à son égard une telle décision, que celle-ci soit consécutive ou non à un refus de titre de séjour^[15]. La différence dans l’analyse de la Cour se situe au niveau de la cause de l’irrégularité du séjour de l’intéressé et de facto aux garanties procédurales qui s’y attachent. Dans le cas Mukarubega, l’ordre de quitter le territoire est pris suite au rejet d’une demande d’asile. La Cour part du postulat que la requérante a été entendue sur l’irrégularité de son séjour au cours de la procédure d’octroi de la protection internationale, et sur les potentielles conséquences d’un renvoi vers le pays d’origine. En l’espèce par contre, l’irrégularité réside dans le non-renouvellement d’un titre de séjour « étudiant ». Il est donc nécessaire que l’intéressé soit entendu sur la question de son retour dans sa globalité, l’objectif étant de « permettre à l’administration nationale compétente d’instruire le dossier de manière à prendre une décision en pleine connaissance de cause et de motiver cette dernière de manière appropriée, afin que, le cas échéant, l’intéressé puisse valablement exercer son droit de recours »^[16].

Pour atteindre ce but, les modalités du droit d’être entendu dégagées par la Cour restent en pratique insuffisantes. Si l’objectif est bien d’instruire de manière complète le dossier pour pouvoir statuer en connaissance de cause, il faut alors engager un véritable dialogue contradictoire avec la personne concernée et que cette dernière ait l’occasion de présenter sa situation et ses arguments de manière complète. En effet, si l’autorité compétente ne doit ni prévenir l’intéressé de son intention d’adopter à son égard une décision de retour, ni lui communiquer au préalable les éléments sur lesquels elle entend fonder cette décision, ni lui laisser un délai de réflexion pour préparer son audition, il est difficile de saisir ce qu’il reste du droit d’être entendu et l’on risque rapidement de se trouver face à une coquille vide. Pourtant, vu la complexité de la directive retour, l’intéressé est bien mal outillé pour appréhender le fait qu’il pourrait se trouver dans l’une ou l’autre exception des paragraphes 2 à 5 de l’article 6 ou pour faire valoir un élément justificatif, telle la vie familiale, prévu par l’article 5. Connaître la raison et l’issue potentielle de son audition et disposer de temps pour s’y préparer permettrait sans conteste à l’intéressé de présenter à l’administration toutes les informations nécessaires afin que celle-ci puisse statuer en pleine connaissance de cause. Or, plus la procédure en première instance est de qualité, plus on limite le risque que des recours soient introduits. Tel est par contre le cas, si la personne concernée est persuadée qu’en formant un recours, elle pourra faire valoir des arguments qui n’auraient pas été entendus.

Assistance juridique

Il en va de même concernant le refus de faire bénéficier l’intéressé d’une assistance juridique lors de l’audition. Outre la difficulté textuelle des directives, la jurisprudence européenne montre à quel point le champ d’application du contentieux asile et immigration est sujet à discussion. En attestent les récents arrêts M’Bodj et Abdida^[17]. De facto, pour les mêmes raisons que celles exposées ci-avant, afin que l’étranger soit outillé au mieux, il doit bénéficier d’une assistance juridique. Si la Cour n’écarte pas la possibilité de recourir à son propre conseil, à ses frais, celle-ci pourrait s’avérer difficile en pratique ; d’une part, parce qu’au vu de l’état de précarité nombreux ressortissants d’Etat tiers, peu pourraient recourir à un conseil dans ce type de conjoncture, et d’autre part, car sans délai de réflexion prévu, prendre contact avec un conseil et préparer avec ce dernier à une audition dont la cause et la conséquence ne sont pas connues semble irréalisable. En outre, une telle modalité est contraire à l’article 47, alinéa 3 de la Charte des droits fondamentaux qui stipule qu’« une aide juridictionnelle est accordée à ceux qui ne disposent pas de ressources suffisantes, dans la mesure où cette aide serait nécessaire pour assurer l’effectivité de l’accès à la justice ».

De surcroît, bien que conscients de la différence marquée entre un étranger en situation irrégulière tel M. Boudjlida et un demandeur d’asile, comme M^me Mukarubega, quant à la vulnérabilité inhérente à ce statut^[18], la question que nous nous posons reste toutefois celle de la qualité d’une audition d’une trentaine de minutes réalisée par les services de police sans l’assistance d’un avocat. En effet, « il ne s’agit pas d’ajouter à cette vulnérabilité liée à l’exil une vulnérabilité juridique, qui résulterait de standards trop faibles et de garanties interprétées de manière restrictive »^[19].

Conclusion

La construction prétorienne du droit fondamental qu’est le droit d’être entendu est intéressante. Elle doit être pensée comme un maillon du droit à l’effectivité des recours. Premier ballon d’essai, dans le cadre de la directive retour, l’arrêt Mukarubega semblait ne pas pouvoir être dissocié de son cas d’espèce. L’arrêt commenté vient élargir le champ de la réflexion.

H.G.

C. Pour en savoir plus

Pour lire l’arrêt :

C.J.U.E., 11 décembre 2014, Khaled Boudjlida c. Préfet des Pyrénées-Atlantiques, C-249/13.

Conclusions de l’avocat général M. Melchior Wathelet présentées le 25 juin 2014.  

Jurisprudence

C.J.U.E., 5 novembre 2014, Sophie Mukarubega c. Préfet de police, Préfet de la Seine-Saint-Denis, C-166/13.

C.J.U.E., 10 septembre 2013, M.G. et R.N. c. Staatssecretaris van Veiligheid en Justitie, C-383/13 PPU.

C.J.U.E., 22 novembre 2012, M.M. c. Minister for Justice, Equality and Law Reform, Ireland et Attorney General, C-277/11.

Doctrine :

S. Datoussaid et H. Gribomont, « Les ressortissants de pays tiers qui ont été dûment entendus sur le caractère irrégulier de leur séjour ne doivent pas nécessairement être entendus une nouvelle fois avant l’adoption de la décision de retour », Newsletter EDEM, novembre-décembre 2014.

Pour citer cette note : H. Gribomont, « La Cour précise la teneur et les modalités du droit d’être entendu des ressortissants de pays tiers en situation irrégulière avant l’adoption d’une décision de retour », Newsletter EDEM, janvier 2015.