C.J.U.E., 22 juin 2023, Commission c. Hongrie, C-823/21, EU:C:2023:504

Manquement d’État – Déclaration d’intention – Procédure d’octroi d’une protection internationale – Directive 2013/32/UE – Article 6 – Charte des droits fondamentaux – Article 18 – Droit d’asile – Accès effectif – COVID-19 – Objectif de santé publique.

Dans son arrêt Commission c. Hongrie (C-823/21) du 22 juin 2023, la Cour de justice de l’Union européenne a établi que cet État membre a manqué à ses obligations en vertu du droit de l’Union. En subordonnant la possibilité de présenter une demande de protection internationale au dépôt d’une déclaration d’intention préalable auprès d’une ambassade située dans un État tiers, la Hongrie a méconnu ses obligations en vertu de la directive 2013/32/UE et de l’article 18 de la Charte des droits fondamentaux de l’Union européenne. La Cour a conclu que cette procédure préalable était manifestement disproportionnée au regard des droits des personnes concernées et qu’elle ne remplissait pas son objectif de lutte contre la propagation de la COVID-19.

Zoé Briard

A. Arrêt

L’arrêt C-823/21 datant du 22 juin 2023 est un nouvel arrêt rendu par la Cour de justice de l’Union européenne (ci-après, « la Cour ») à l’encontre de la politique d’asile de la Hongrie. Cette contribution vise à replacer cet arrêt dans son contexte, marqué par de multiples condamnations de cet État membre notamment sur les questions d’asile. Cet arrêt offre aussi une opportunité d’aborder les nouveaux arguments de la Hongrie et, plus particulièrement, l’objectif de santé publique mis en avant par cet État membre pour justifier l’introduction d’une procédure préalable aux demandes de protection internationale.

1. Les faits

En 2020, la Hongrie s’est dotée d’une nouvelle loi (n^o LVIII de 2020 sur les règles provisoires liées à la levée de l’état d’urgence et sur la situation d’alerte épidémiologique) dans le contexte de la pandémie de COVID-19. L’article 268 de cette dernière imposait, en principe^[1], aux ressortissants de pays tiers et aux apatrides souhaitant bénéficier d’une protection internationale d’introduire préalablement une déclaration d’intention auprès de l’ambassade hongroise à Belgrade ou à Kiev. Quant à la situation géographique des personnes devant se soumettre à cette déclaration, étaient visées celles qui se trouvaient sur le territoire hongrois ou à ses frontières. Après avoir été introduite, ladite déclaration était analysée par les autorités hongroises compétentes afin qu’elles déterminent si oui ou non, elles octroyaient un document de voyage aux personnes concernées. Un tel document permettait alors à la personne d’entrer sur le territoire hongrois pour y demander une protection internationale.

Suite à l’adoption de cette loi, la Commission européenne a décidé d’introduire un recours en manquement à l’encontre de la Hongrie devant la Cour de justice de l’Union européenne. La Commission estimait que cet État membre avait manqué à ses obligations en vertu de la directive 2013/32/UE relative à des procédures communes pour l’octroi et le retrait de la protection internationale (ci-après, « la directive 2013/32 ») et interprétée à la lumière de l’article 18 de la Charte des droits fondamentaux de l’Union européenne (ci-après, « la Charte ») qui consacre le droit d’asile.

2. La décision de la Cour

Plusieurs arguments sont avancés par la Hongrie pour justifier la mise en place de cette déclaration d’intention. Premièrement, la Hongrie affirme que la directive 2013/32 ne s’applique pas à ce cas de figure. Deuxièmement, cet État membre justifie la mise en place de cette procédure préalable par le contexte de pandémie mondiale dans lequel la loi a été adoptée. La Cour est revenue sur chacun de ces arguments. En outre, la Cour a analysé la mise en place de cette procédure préalable à la lumière de l’objectif poursuivi par la directive 2013/32, c’est-à-dire d’assurer un accès effectif, aisé et rapide à la procédure d’octroi d’une protection internationale.

– La procédure de déclaration d’intention entre dans le champ d’application de la directive 2013/32

En vertu de son article 3, § 1^er, la directive 2013/32 s’applique à toutes les demandes de protection internationale présentées sur le territoire des États membres ou à leurs frontières. Par contre, selon son article 3, § 2, cette même directive ne concerne pas les cas d’une demande d’asile diplomatique ou territorial introduite auprès d’une représentation à l’étranger.

Selon la Hongrie, la procédure de déclaration d’intention mise en place dans son droit national relevait de cette seconde catégorie et, en conséquence, sortait du champ d’application de la directive (§ 32).

La Cour n’a pas suivi ce raisonnement et a statué que les personnes concernées par cette mesure, c’est-à-dire les ressortissants de pays tiers et les apatrides se trouvant sur le territoire hongrois ou à ses frontières et souhaitant demander la protection internationale, relèvent bien du champ d’application de la directive 2013/32 (§ 48). Selon la Cour, le fait que le droit hongrois conditionne certaines demandes de protection internationale à la réalisation préalable d’une déclaration d’intention dans une ambassade située dans un pays tiers ne modifiait pas ce constat (§ 49).

– La procédure de déclaration d’intention va à l’encontre de l’objectif d’un accès effectif, aisé et rapide à la procédure d’octroi d’une protection internationale poursuivi par la directive 2013/32 et par l’article 18 la Charte

La Cour relève que la directive ne prévoit à aucun moment la possibilité d’une déclaration d’intention préalable et que, ce faisant, le droit hongrois va à l’encontre de l’objectif poursuivi par la directive (§ 51). Ce faisant, la Cour adopte un des arguments qui avait été avancé par la Commission lors de son recours en manquement (§ 21). En effet, la directive 2013/32 vise à assurer un accès effectif, aisé et rapide à la procédure d’octroi d’une protection internationale (§ 51). La condition ajoutée dans le droit national hongrois est donc contraire à cet objectif.

En outre, cette obligation d’introduire une déclaration d’intention prive les personnes concernées de leur droit de solliciter l’asile auprès de l’État membre dans lequel ces personnes se trouvent ou à la frontière par laquelle ces personnes arrivent (§ 52). Or, ce droit est consacré par l’article 18 de la Charte.

En prévoyant une procédure préalable de déclaration d’intention dans une ambassade hongroise située à Kiev ou à Belgrade pour pouvoir solliciter une protection internationale, la loi hongroise va donc à l’encontre de l’article 6 de la directive 2013/32 et de l’article 18 de la Charte (§§ 51-52).

– La procédure de déclaration d’intention constitue une atteinte manifestement disproportionnée au droit des personnes concernées de présenter une demande de protection internationale tel que prescrit par l’article 6 de la directive 2013/32

La Cour rappelle que l’article 6 de la directive 2013/32 implique qu’un État membre ne peut retarder, de manière injustifiée, le moment auquel la personne concernée est autorisée à présenter sa demande de protection internationale (§ 47). La Cour avait déjà avancé cet argument dans un autre de ses arrêts en manquement impliquant également la Hongrie et ses dérogations au droit européen de l’asile (Commission c. Hongrie (Accueil des demandeurs de protection internationale), C-808/18, §§ 103 et 106).

Dans le cas présent, la Hongrie avance que la procédure préalable de déclaration d’intention est justifiée par la lutte contre la propagation de la pandémie de COVID-19 (§ 54). La Cour explique qu’à titre exceptionnel, les États membres peuvent soumettre l’introduction d’une demande de protection internationale à des modalités particulières. Ces dernières peuvent être destinées à limiter la propagation d’une maladie contagieuse sur leur territoire, par exemple (§§ 56-57). Toutefois, ces modalités doivent respecter certaines garanties ; elles doivent garantir un objectif de limitation de la propagation et ne peuvent être disproportionnées au regard de cet objectif (§ 57).

La Cour comme la Commission (§ 25) reconnaissent la nécessité d’adopter des mesures visant à la limiter la propagation de la COVID-19 (§ 57). La Cour ne semble donc pas contester le caractère légitime de cet objectif. Le bât blesse cependant lorsque la Cour évalue la proportionnalité de cette mesure. Selon la Cour, la procédure préalable de déclaration d’intention constitue une atteinte manifestement disproportionnée au droit des personnes concernées de présenter une demande de protection internationale dès leur arrivée à une frontière hongroise, droit consacré par l’article 6 de la directive 2013/32 (§ 59). Cette mesure constitue également une atteinte manifestement disproportionnée au droit de pouvoir, en principe, rester sur le territoire de cet État membre au cours de l’examen de leur demande tel qu’établi par l’article 9, § 1^er, de cette même directive (§ 59).

La Cour relève par ailleurs que l’obligation pour les ressortissants de pays tiers et les apatrides concernés de se déplacer dans une ambassade à l’étranger avant de pouvoir (r)entrer sur le territoire hongrois place justement ces personnes face au risque de contracter la COVID-19 et de la propager en Hongrie (§ 60). Ce faisant, la procédure préalable de déclaration d’intention ne remplit pas son objectif de limitation de la propagation de la COVID-19.

Enfin, la Cour ajoute que la Hongrie n’a pas démontré qu’aucune autre mesure ne pouvait être adoptée pour lutter contre la propagation du virus dans le cas présent (§ 61). À ce sujet-là, la Commission avait fourni quelques orientations pratiques et, parmi elles, l’introduction de demandes en ligne ou par courrier postal ainsi que la réalisation d’un entretien individuel en visioconférence (§ 26). Certaines de ces suggestions sont reprises par la Cour (§ 64) pour démontrer à la Hongrie, que contrairement à ce qu’elle avance (§ 33), il était possible de concilier la lutte contre les maladies contagieuses et l’effectivité du droit pour tout ressortissant d’un pays tiers ou tout apatride de présenter une demande de protection internationale sur son territoire ou à ses frontières (§ 64).

– La procédure de déclaration d’intention ne peut se justifier par des motifs d’ordre public et de sécurité publique

La Hongrie invoque également l’article 72 du Traité sur le fonctionnement de l’Union européenne (ci-après « TFUE ») et justifie l’adoption de la loi de 2020 par des motifs d’ordre public et de sécurité publique (§ 65). La Cour rappelle qu’il ne peut être déduit de l’article 72 TFUE « une réserve générale, inhérente au traité FUE, excluant du champ d’application du droit de l’Union toute mesure prise au titre de l’ordre public ou de la sécurité publique » (§ 66). La Cour ajoute que cet article doit faire l’objet d’une interprétation stricte (§ 67).

Enfin, la Cour affirme que la Hongrie se limite à invoquer l’article 72 TFUE de manière générale, sans justifier en quoi il était nécessaire pour cet État membre de déroger aux exigences découlant de l’article 6 de la directive, compte tenu de la situation prévalant sur son territoire (§ 69).

La Cour conclut, comme cela avait été avancé par la Commission (§ 20), qu’en subordonnant l’introduction d’une demande de protection internationale au dépôt d’une déclaration d’intention auprès d’une ambassade située dans un pays tiers et à l’octroi d’un document de voyage leur permettant d’entrer sur son territoire, la Hongrie a manqué aux obligations qui lui sont prescrites par l’article 6 de la directive 2013/32 (§ 70).

B. Éclairage

Cet arrêt s’inscrit dans un contexte plus large impliquant de nombreux arrêts de la Cour à l’encontre de la Hongrie au sujet de sa politique en matière d’asile. Ce n’est pas la première fois que la Commission introduit un recours en manquement à propos de mesures similaires^[2], ni que la Cour sanctionne la Hongrie saisie en manquement ou adresse ces questions dans une procédure en recours préjudiciel^[3].

En 2020, la Cour de justice avait constaté plusieurs manquements, d’une part, dans la mise en œuvre de la politique de retour de la part de la Hongrie et, d’autre part, dans les mesures de rétention des demandeurs d’asile dans des zones de transit (aff. C-808/18). Afin de limiter l’accès de son territoire aux migrants, la Hongrie avait mis en place des zones de transit où devaient rester les demandeurs d’asile pendant l’examen de leur demande. La Cour avait estimé que cette obligation équivalait à une mise en rétention (§ 166), laquelle était contraire à l’article 6 de la Charte (droit à la liberté) et à la directive 2013/32 (§ 186).

Comme expliqué ci-dessus, la Cour avait établi dans cet arrêt datant de 2020 que les États membres ne pouvaient, sans dénuer l’article 6 de la directive 2013/32 de son effet utile, retarder, de manière injustifiée, le moment auquel une personne est mise en mesure de présenter sa demande de protection internationale (§ 103). Or, dans un contexte de pandémie mondiale, la Hongrie avait justifié la mise en place de sa procédure de déclaration d’intention préalable par la lutte contre la propagation de la COVID-19 (§ 54). A priori, cet objectif légitime pourrait justifier un tel retard mais pour ce faire, la Hongrie devrait notamment adopter des mesures qui visent à assurer cet objectif. Ce n’est donc pas tant l’invocation de cet objectif qui a mené à la constatation de manquement de la Hongrie au droit de l’Union mais son utilisation pour justifier des mesures qui, en réalité, ne le concernaient pas.

En 2021, plusieurs modifications du droit hongrois avaient été déclarées constitutives de manquements aux obligations du droit de l’Union européenne (C.J.U.E., Commission c. Hongrie). L’une de ces modifications entrainait notamment la criminalisation des associations d’aide aux migrants^[4]. Dans ce contexte, la Cour avait rappelé qu’un ressortissant d’un pays tiers ou un apatride acquiert la qualité de demandeur de protection internationale dès la présentation de sa demande et que cette personne doit, en principe, être autorisée à demeurer sur le territoire de l’État membre en question (§ 137). La Cour avait également ajouté que l’objectif de la directive 2013/32 de garantir un accès effectif, aisé et rapide à la procédure d’octroi de la protection internationale était pertinent dès la phase de présentation de la demande de protection internationale (§ 80). Cette jurisprudence a également été mobilisée pour établir que cette procédure était contraire à l’objectif poursuivi par la directive 2013/32 (§§ 51-52).

Cet appui sur la jurisprudence antérieure de la Cour relative au cas de la Hongrie est représentatif de la complexité de la situation. Arrêt après arrêt, la Cour précise les obligations des États membres et ici, plus précisément de la Hongrie, en matière d’asile. Et arrêt après arrêt, la Cour continue de protéger le droit d’asile face à un État qui, lui, enchaîne les mesures constitutives de manquements au droit de l’Union.

La Cour n’est d’ailleurs pas seule puisque cette situation a instauré un dialogue entre les deux cours européennes. La Cour européenne des droits de l’homme, saisie au sujet de ces zones de transit, n’avait d’abord pas considéré qu’il y avait ici une violation de l’article 5 de la Convention européenne des droits de l’homme consacrant également le droit à la liberté et à la sureté^[5]. Dans ce contexte, l’arrêt de la Cour de justice avait été qualifié, par Antoine Bailleux et Cecilia Rizcallah, « d’un des exemples les plus illustratifs de la possibilité, consacrée explicitement à l’article 52, § 3, de la Charte, pour l’Union européenne de dépasser les standards de protection des droits fondamentaux conventionnels »^[6]. Notons que ce constat a été atténué puisque, dans un arrêt ultérieur[7], la Cour européenne des droits de l’homme a considéré que, dans le cas particulier de ce requérant, son placement en centre de transit était constitutif d’une mesure de privation de liberté^[8]. Plus récemment encore, la Cour européenne des droits de l’homme a établi que la Hongrie avait violé l’article 2 et le volet procédural de l’article 3 de la Convention au sujet des refoulements à la frontière entre la Serbie et la Hongrie[9]. Cette même Cour a aussi établi que les retours forcés de demandeurs d’asile ayant accédé au territoire de manière illégale étaient constitutifs d’une violation de l’article 4 du Protocole n^o 4 qui interdit les expulsions collectives d’étrangers[10].

Contrairement aux arrêts en manquement concernant la politique d’asile de la Hongrie qui ont précédé l’arrêt du 22 juin 2023, ce dernier n’a pas été rendu en grande chambre. En outre, la Cour a décidé que l’affaire pouvait être jugée sans conclusions de l’avocat général. La Cour prend ce type de décisions lorsque l’affaire ne soulève aucune nouvelle question de droit. Ce constat amène à deux remarques. Premièrement, il semblerait que les condamnations incessantes de la Hongrie à ce sujet soient devenues suffisamment nombreuses que pour considérer qu’elles ne soulèvent plus de nouveautés. Deuxièmement, le nouvel argument invoqué par la Hongrie, l’objectif de santé publique, bien que légitime, n’a pas suffi à modifier ce constat.

L’arrêt du 22 juin 2023 a donc constitué une énième occasion pour la Cour de préciser, sur base de ses arrêts antérieurs, les obligations prescrites par la directive 2013/32. Sans grande surprise, ce nouvel arrêt vient donc s’ajouter aux autres condamnations à l’encontre de la Hongrie, dans un contexte où cet État membre reste sourd aux arrêts de la Cour^[11].

C. Pour aller plus loin

Lire l’arrêt : C.J.U.E., 22 juin 2023, Commission c. Hongrie, C-823/21, EU:C:2023:504.

Jurisprudence :

• Cour eur. D.H., 2 février 2023, Alhowais c. Hongrie, req. n^o 59435/17 ;
• Cour eur. D.H., 22 septembre 2022, H.K. v. Hungary, req. n^o 18531/17 ;
• Cour eur. D.H., 8 juillet 2021, Shahzad v. Hungary, req. n^o 12625/17 ;
• Cour eur. D.H., 2 mars 2021, R.R. e.a. c. Hongrie, req. n^o 36037/17 ;
• Cour eur. D.H. (G.C.), 21 novembre 2019, Ilias et Ahmed c. Hongrie, req. n^o 47287/15 ;
• C.J.U.E., 30 juin 2022, Valstybės sienos apsaugos tarnyba, C-72/22 PPU, EU:C:2022:505 ;
• C.J.U.E. (G.C.), 16 novembre 2021, Commission c. Hongrie (Incrimination de l’aide aux demandeurs d’asile), C-821/19, EU:C:2021:930 ;
• C.J.U.E. (G.C.), 9 septembre 2021, Országos Idegenrendeszeti Főigazgatóság Dél-alföldi Regionális Igazgatóság, aff. jointes C-924/19 et C-925/19, EU:C:2020:367 ;
• C.J.U.E., 19 mars 2021, Bevándorlási és Menekültügyi Hivatal (Tompa), C-564/18, EU:C:2020:218 ;
• C.J.U.E. (G.C.), 17 décembre 2020, Commission c. Hongrie (Accueil des demandeurs de protection internationale), C-808/18, EU:C:2020:1029.

Doctrine :  

• Bailleux, A. et Rizcallah, C., « Chroniques. Les droits fondamentaux dans l’ordre juridique de l’Union européenne », J.D.E., 2021, pp. 426-437 ;
• Benassai, R., « Errare humanum est, perseverare autem diabolicum : l’Ungheria continua a violare il diritto dell’Unione europea », BlogDUE, juillet 2023 ;
• Carlier, J.-Y. et Frasca, E., « Chronique Droit européen des migrations », J.D.E., 2022, pp. 131-148 ;
• Carlier, J.-Y. et Leboeuf, L., « Chronique Droit européen des migrations », J.D.E., 2021, pp. 140-154 ;
• Gatta, F.L., « You shall not pass ! Poland and Hungary and the routine of collective expulsions at their borders », Cahiers de l’EDEM, November 2022 ;
• Leboeuf, L., « Les Cours européennes face à un État réticent à suivre leurs enseignements. Des fertilisations croisées au renforcement réciproque des légitimités judiciaires », Cahiers de l’EDEM, mars 2021 ;
• Rizzuto Ferruzza, S., « Brutalités policières et lacunes dans les enquêtes sur la rivière Tisza : la Hongrie condamnée pour avoir adopté une politique de protection des frontières inhumaine », Cahiers de l’EDEM, mars 2023.

Pour citer cette note : Z. Briard, « Nouvel arrêt en manquement à l’encontre de la Hongrie : la santé publique, autre prétexte pour justifier sa politique en matière d’asile, n’a pas convaincu la Cour de justice », Cahiers de l’EDEM, septembre 2023.